Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1817888

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 27 stycznia 2015 r.
II SA/Wr 838/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski.

Sędziowie WSA: Olga Białek (spr.), Władysław Kulon.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 20 sierpnia 2014 r. Nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania wniesionego od pisma w sprawie bezprzetargowej sprzedaży gruntu oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

D. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do Urzędu Miejskiego w B. o sprzedaż w trybie bezprzetargowym - w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - działki nr (...) położonej przy ul. W., na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych których jest właścicielem.

Pismem z dnia 18 czerwca 2014 r. ((...)) działający z upoważnienia Burmistrza, Kierownik Referatu Gospodarki Mieniem Urzędu Miejskiego w B. poinformował wnioskodawcę, że działka nr (...) może być przedmiotem odrębnego zagospodarowania. Fakt jej nielegalnej zabudowy przez wnioskodawcę nie stwarza podstaw do zbycia tej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Wskazano jednocześnie, że nieruchomość może być zbyta w drodze przetargu.

Od powyższego pisma - traktując je jako decyzję - odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wywiódł pełnomocnik D. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy przez uwzględnienie wniosku o sprzedaż działki gruntu nr (...) w oparciu o przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Postanowieniem z dnia 20 sierpnia 2014 r., (...), Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że pismo Kierownika Referatu Gospodarki Mieniem Urzędu Miejskiego w B. nie rozstrzyga o istocie sprawy administracyjnej i nie może być uznane za decyzję administracyjną. W ocenie Kolegium, jest to pismo informujące o braku podstaw do zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym i może być traktowane jako oświadczenie woli właściciela nieruchomości co do możliwości zbycia nieruchomości komunalnej w trybie przetargowym. Kolegium podkreśliło również, że przepis art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej.

Nie godząc się z powyższym postanowieniem, D. P w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W ocenie skarżącego organy błędnie przyjęły, że brak jest podstawy do wydania decyzji administracyjnej w związku ze złożonym przez niego wnioskiem o nabycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Argumentując powyższe stanowisko stwierdził, że w razie wątpliwości, załatwienie sprawy przez dany organ powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej. Pismo które nie ma formy decyzji administracyjnej uznaje się za taką decyzją, jeżeli pochodzi od organu administracji, skierowane jest na zewnątrz i sposób władczy rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron w sprawie indywidulanej, choćby dla takiego rozstrzygnięcia nie było podstaw. Zdaniem skarżącego, w reakcji na jego wniosek o nabycie nieruchomości w trybie bezprzetargowym, Burmistrz powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne celem ustalenia, czy zachodzą przesłanki do takiej sprzedaży. Przepis art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ustanawia pod stronie organu uprawnienia do sprzedaży, ale obliguje go do zastosowana takiego trybu, o ile zaistnieją okoliczności w tym przepisie wskazane. Jeżeli zatem skarżący żądał sprzedaży nieruchomości w tym trybie, to organ powinien w toku postępowania administracyjnego sprawdzić czy przesłanki określone w tym przepisie zostały spełnione i co do tego wydać decyzję administracyjną. Skoro pismo Burmistrza posiadało minimum niezbędnych elementów, skarżący potraktował je jak decyzję administracyjną i w drodze odwołania zakwestionował prawidłowość postępowania poprzedzającego wydanie tego aktu.

W odpowiedzi na powyższa skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Działając w granicach przyznanych kompetencji, sąd administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270.- zwanej dalej u.p.p.s.a.) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Przeprowadzona według podanych wyżej kryteriów kontrola zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od pisma z dnia 18 czerwca 2014 r., potraktowanego przez skarżącego jako decyzja Burmistrza B. w sprawie sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym wykazała, że wskazane wyżej wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

Podstawę podjęcia zaskarżonego aktu stanowił przepis art. 134 k.p.a., zgodnie z którym: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne".

W orzecznictwie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym, Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczynę przedmiotową niedopuszczalności odwołania, stanowi zaś głównie brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, w której nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną którą można kwestionować w drodze odwołania. Taka okoliczność faktyczna będzie miała miejsce zarówno gdy, organ nie wyda decyzji administracyjnej, a np. podejmie czynność materialno-techniczną, jak i gdy od danej decyzji odwołanie nie będzie przysługiwać (np. decyzja będzie ostateczna).

Z treści art. 127 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest środkiem zaskarżenia które otwiera tryb ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją. Otwiera zatem drogę do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a. Podkreślić więc należy, że zgodnie art. 1 pkt 1 i art. 127 § 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego jest wyłącznie sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze administracyjnej. Organ administracji publicznej wszczynając postępowanie obowiązany jest ustalić, czy dana sprawa podlega, na podstawie przepisów prawa rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie w sprawie w formie decyzji administracyjnej w przypadku, gdy na podstawie regulacji prawnej materialnego prawa administracyjnego oraz w ograniczonym zakresie prawa procesowego nie jest dopuszczalna forma decyzji, obwarowane jest sankcją nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Ustalenie zatem charakteru czynności organu ma istotne znaczenie dla dopuszczalności odwołania i wydanie decyzji przewidzianych w art. 138 k.p.a.

Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący wniósł odwołanie od pisma organu I instancji z dnia 18 czerwca 2014 r., stanowiącego odpowiedź na jego wniosek o nabycie nieruchomości gminnej w trybie bezprzetargowym. W piśmie tym poinformowano go o możliwości nabycia tej nieruchomości w trybie przetargowym, gdyż organ nie widzi podstaw do zbycia jej w trybie bezprzetargowym wskazanym w art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

W takiej sytuacji, zdaniem składu orzekającego rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego o niedopuszczalności odwołania zasługuje na aprobatę. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego nie budzi wątpliwości Sądu, że wspomniane pismo organu I instancji, nie ma waloru decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 127 § 1 k.p.a. Trafnie oceniło Kolegium, że pismo to może być traktowane jedynie jako informacja, co do przewidywanej w przepisach prawa możliwości zbycia nieruchomości komunalnej. Można w nim dopatrzyć się też oświadczenia woli organu, w ogóle co do woli zbycia nieruchomości w drodze przetargu. Podkreślić należy, co umknęło stronie skarżącej, że od dnia 5 grudnia 1990 r. przepisy zawarte najpierw w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a obecnie w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1998 r. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, regulujące zasadnicze kwestie dotyczące gospodarowania nieruchomościami publicznymi - w tym również gminnymi - nie przewidywały, jak też nie przewidują, aby zbycie nieruchomości komunalnej (przez sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste) poprzedzone było jakąkolwiek decyzją administracyjną. Zbycie owo następuje w drodze przetargu lub w trybie bezprzetargowym, ale są to działania ze sfery prawa cywilnego, poprzedzające zawarcie umowy. Stąd też brak jest w obecnym stanie prawnym (po 5 grudnia 1990 r.) podstawy materialnej ku temu, aby wydawane były przy zbywaniu nieruchomości, stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, decyzje administracyjne. Uzupełniająco tylko zauważyć należy, że rozwiązanie prawne wskazane przez skarżącego, polegające na ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej czy spełnione zostały przesłanki do nabycia nieruchomości (w tym przypadku w trybie bezprzetargowym), obowiązywały w poprzednim systemie, w stanie prawnym do 5 grudnia 1990 r. Przepisy prawa materialnego (ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości) zawierały bowiem konkretne rozwiązania stanowiące podstawę prawną dla wydania decyzji administracyjnej poprzedzającej sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości publicznej. W drodze decyzji ustalono kandydata na nabywcę nieruchomości a dopiero później dochodziło do zawarcia umowy cywilnoprawnej. Nowelizacja wprowadzona z dniem 5 grudnia 1990 r. dostosowała rozwiązania dotyczące zbywania nieruchomości publicznej do nowych zasad ustrojowych, poddając te kwestie pod reżim prawa cywilnego. Po wyborze we właściwym trybie (przetargowym lub pozaprzetargowym), kandydata na nabywcę nieruchomości, następuje zawarcie umowy przenoszącej własność nieruchomości lub oddanie w użytkowanie wieczyste (por. art. 27 i następne ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Okoliczność, że dana materia (sprawa), podlega kompetencji organu administracji samorządowej nie przesądza automatycznie, że rozstrzygnięcie sprawy następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podkreślić bowiem należy, że prawo organu administracyjnego do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym oraz do rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, musi mieć swoje wyraźne umocowanie w przepisach prawa materialnego z których imiennie oznaczone osoby wywodzą swój interes prawny lub obowiązek. Indywidualny charakter sprawy nie oznacza jeszcze, że jej załatwienie będzie poddane procesowej regulacji zawartej w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy mieć na uwadze, że organy administracji publicznej podejmują zarówno czynności o charakterze administracyjnym jak i o charakterze cywilnym, wobec tego akty takie należy odróżniać od siebie. Sąd w niniejszym składzie przychyla się do stanowiska wyrażanego w szeregu orzeczeniach, iż nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna (por. np. wyroki NSA z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 911/11, z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 497/11, z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 654/11, z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2153/10).

Żądanie zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym, które skarżący skierował do Burmistrza B. nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a, który stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jak wcześniej wskazano przepisy prawa materialnego, nie przewidują bowiem podstawy prawnej działania organu w formie decyzji administracyjnej. Zbycie nieruchomości komunalnej lub oddanie jej w użytkowanie wieczyste, obojętnie czy w drodze przetargu czy też w drodze bezprzetargowej, następuje w drodze umowy. Żądanie skarżącego sprowadzające się do zbycia na jego rzecz nieruchomości dotyczyło zatem sprawy cywilnej. Spory i roszczenia stron związane ze zbyciem nieruchomości, czy też ustanowieniem użytkowania wieczystego nie są sprawami administracyjnym i mogą być rozpatrywane wyłącznie w trybie postępowania cywilnego.

Reasumując, stwierdzić należy, że pismo z dnia 18 czerwca 2014 r. odnoszące się do kwestii zbycia przez gminę konkretnej nieruchomości, nie stanowi decyzji w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego od której możliwa byłaby kontrola instancyjna. Odrębną rzeczą - nie podlegającą jednak badaniu w niniejszej sprawie - jest natomiast to, że niektóre czynności podejmowane przez organy gminy (stanowiący i wykonawczy) poprzedzające zawarcie umowy cywilnoprawnej, stanowią czynności z zakresu administracji publicznej i ewentualnie (przy spełnieniu odpowiednich przesłanek) mogą być kwestionowane w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zbywanie nieruchomości komunalnych stanowi bowiem element gospodarowania komunalnym zasobem nieruchomości, które obejmuje szereg czynności - co należy podkreślić nie przyjmujących formy decyzji administracyjnych - począwszy od przeznaczenia tej nieruchomości do sprzedaży, a na zawarciu umowy sprzedaży zakończywszy. O tym, czy nieruchomość zostanie w zasobie czy też zostanie poddana obrotowi cywilnoprawnemu, rozstrzyga w drodze uchwały, stanowiącej akt z zakresu administracji publicznej, właściwy organ. Do chwili jej podjęcia nieruchomość pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępna dla osób ubiegających się o jej nabycie, które nie mogą domagać się sprzedaży, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela (wyrok NSA z 15 października 2002 r., I SA 632/02, LEX nr 156824).

W świetle przedstawionych wyżej argumentów, skoro pismo organu pierwszej nie rozstrzyga indywidulanej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., to brak jest aktu administracyjnego od którego strona mogłaby złożyć odwołanie. Wobec braku przedmiotu zaskarżenia odwołanie było niedopuszczalne. Rozstrzygnięcie podjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie narusza zatem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego.

W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.