Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1435439

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 15 stycznia 2014 r.
II SA/Wr 739/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski.

Sędziowie: NSA Halina Kremis (spr.), WSA Alicja Palus.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Koła Łowieckiego (...) na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki wiaty magazynowej

I.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji;

II.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu;

III.

zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (pięćset) złotych kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...) r. nr (...) nakazano stronie skarżącej rozbiórkę zlokalizowanej na działce nr (...) w Z., gm. N., wiaty magazynowej. Jako podstawę materialnoprawną orzeczenia organ pierwszej instancji przywołał art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

Od tej decyzji inwestor wniósł odwołanie.

Decyzją z dnia (...) r. nr (...) ((...)), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Koła Łowieckiego (...) w B. od opisanej decyzji D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 14 listopada 2012 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek członków Koła Łowieckiego (...) w B. o przeprowadzenie czynności sprawdzających w sprawie samowoli budowlanej, jakiej dopuścił się zarząd koła, a polegającej na budowie na zakupionej przez koło działce rolnej (łące) w Z. stanicy myśliwskiej. Na tę okoliczność organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 19 grudnia 2012 r. oględziny zlokalizowanej w Z. działki nr (...), które wykazały, że na działce tej wybudowano ośmioboczną (długość boku - 3,2 m), drewnianą wiatę o wielospadowym dachu, z paleniskiem w formie grilla oraz drewnianymi ławo-stołami wewnątrz. Roboty wykonano w roku 2010. Obecny na oględzinach przewodniczący zarządu Koła M. M. oświadczył, że inwestorem budowy jest Koło Łowieckie (...) w B., a obiekt używany jest jako wiata - magazyn do celów edukacyjnych. Organowi nie przedstawiono do wglądu żadnej dokumentacji budowy. W związku z tym organ pierwszej instancji wystosował do inwestora w dniu 20 grudnia 2012 r. wezwanie do przedstawienia dokumentów związanych z wykonanymi robotami, w tym uchwały członków koła o budowie wiaty oraz dokumentacji potwierdzającej prawidłowość wykonanych robót.

W wykonaniu wezwania wraz z pismem z dnia 3 stycznia 2013 r. inwestor przedłożył w inspektoracie kopię protokołu z walnego zgromadzenia członków koła z dnia 26 kwietnia 2009 r., podczas którego podjęto decyzję o budowie wiaty. Wobec poczynionych ustaleń organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności wiaty magazynowej, na potrzeby którego pozyskał następnie z Urzędu Miejskiego w N. wyrys i wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów otwartych gminy N., przyjętego uchwałą Rady Gminy i Miasta N. Nr (...) z dnia (...) r. W planie miejscowym działka nr (...) w Z. oznaczona jest jako tereny użytków rolnych. W ustalonym stanie faktycznym organ nakazał Kołu Łowieckiemu (...) w B. rozbiórkę wybudowanej samowolnie wiaty magazynowej.

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją organ stopnia powiatowego zobligował Koło Łowieckie (...) w B. - jako inwestora - do dokonania rozbiórki posadowionej samowolnie wiaty magazynowej.

Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowi art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym "właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że nie dysponując wymaganą przepisami prawa zgodą właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, Koło Łowieckie (...) w B. wybudowało na zlokalizowanej w Z. działce nr (...) wiatę magazynową. Inwestor nie przedłożył, pomimo wezwania organu I instancji, żadnej dotyczącej wiaty dokumentacji budowlanej, nie kwestionuje też, że wiata powstała w warunkach samowoli. Wobec tego niesporny jest, w ocenie organu odwoławczego, fakt, iż podejmując się realizacji inwestycji polegającej na posadowieniu wiaty magazynowej inwestor naruszył dyspozycję art. 28 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Organ zauważa, że budowa takiego obiektu jak wiata, nie została na mocy art. 29-31 ustawy Prawo budowlane zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jeżeli jej powierzchnia zabudowy przekracza 25 m2. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2. Powierzchnia posadowionej na działce nr (...) w Z. wiaty, wybudowanej w formie ośmioboku o długości boku 3,2 m, ustawowe 25 m2 niewątpliwie dość znacznie przekracza.

Organ dodał, że samowolna realizacja obiektu budowlanego nie przesądza jednak kategorycznie o nieodwołalności jego rozbiórki. Przepisy Prawa budowlanego dopuszczają bowiem sanację nielegalnej budowy. Ustawodawca przewidział w tym celu w ramach wskazanej regulacji tzw. procedurę naprawczą, której uruchomienie przez organ nadzoru budowlanego w określonych przepisami przypadkach może skutkować legalizacją samowoli.

W ocenie organu stan faktyczny rozpatrywanej sprawy - z uwagi na kwalifikację prawną spornej wiaty jako obiektu, którego budowa wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę - implikuje procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wdrożenie jednak w sprawie stosownej procedury naprawczej ustawodawca uzależnia każdorazowo od zaistnienia ściśle określonych przesłanek. I tak, w przypadku procedury właściwej w sprawie wybudowanej przez Koło Łowieckie (...) wiaty magazynowej, tj. procedury, o której mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane, jej implementację uzależnił ustawodawca od łącznego spełnienia przesłanek określonych w ust. 2 tego przepisu, a mianowicie: 1) budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wymóg łącznego zaistnienia tych przesłanek oznacza, że brak realizacji choćby jednej z nich zastosowanie wzmiankowanej procedury wyklucza.

Jak ustalił organ pierwszej instancji, w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia zabrakło już pierwszej ze wzmiankowanych przesłanek. Postępowanie wyjaśniające wykazało mianowicie, że działka nr (...) w Z., na której posadowiono sporną wiatę oznaczona jest w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów otwartych gminy N. jako tereny użytków rolnych. Zgodnie z § 4 pkt 2 planu "chroni się grunty rolne, ich przeznaczenie na cele nierolnicze może odbywać się tylko na zasadach określonych w nin. pianie", który dalej w § 10 pkt 4 zezwala na lokalizację na terenach otwartych zabudowy, wyłącznie jednak zabudowy zagrodowej typu "farmerskiego" - a przy tym tylko jeśli ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej, a projekt zagospodarowania działki, będący częścią projektu budowlanego, zawiera usytuowanie wszystkich obiektów gospodarstwa rolnego.

Sporna wiata (zdaniem organu drugiej instancji), jak jasno wynika z materiału dowodowego, zabudowy zagrodowej typu "farmerskiego" nie stanowi, nie będąc obiektem gospodarstwa rolnego i nie mając przeznaczenia rolniczego - bo magazynowe i edukacyjne. Przesądza to, w ocenie organu bezspornie, że lokalizacja na działce nr (...) w Z. tej wiaty jest niedopuszczalna, jako stojąca w sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego. Niedopuszczalność zaś implementacji w stosunku do tejże wiaty procedury naprawczej determinuje, zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakaz jej rozbiórki. Organ podnosi, że przepisy Prawa budowlanego mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co wyklucza dowolne ich stosowanie. W sytuacji zaistnienia wskazanych w art. 48 Prawa budowlanego okoliczności organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest do podjęcia ściśle określonych w tym przepisie czynności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 221/08). Tak też Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu w sprawie uczynił - trudno jest mu zatem stawiać w tym zakresie jakiekolwiek zarzuty. W konsekwencji, uznawszy stanowisko organu pierwszej instancji za słuszne i uzasadnione, organ zadecydował o utrzymaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w mocy.

W nawiązaniu na koniec do argumentacji odwołania organ wyjaśnił, że, o czym już była mowa wyżej, jedynie łączne spełnienie określonych wart. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przesłanek umożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej. Sam zatem fakt, że wiata nie narusza w żaden sposób warunków techniczno-budowlanych, a tym samym nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i otoczenia, nie jest wystarczający do jej legalizacji, skoro jej lokalizacja jest niezgodna z planem miejscowym. Odnośnie zaś planowanych przez stronę skarżącą działań w kierunku zmiany planu miejscowego w zakresie dotyczącym przeznaczenia działki nr (...) organ wskazuje, że nadzór budowlany zobowiązany jest do rozstrzygania na podstawie stanu prawnego aktualnego na dzień orzekania. Wnioskowana przez zainteresowanych, a nawet planowana przez właściwe organy zmiana w zakresie prawa miejscowego, jako zdarzenie przyszłe i niepewne - nie tylko co do kształtu zmiany, ale i faktu jej zaistnienia w ogóle, nie może tym samym stanowić okoliczności mającej wpływ na wynik sprawy.

Koło Łowieckie (...) w B. złożyło skargę na opisaną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji; zasądzenie od organu na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wstrzymanie jej wykonania, z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Strona skarżąca oparła skargę na: 1) naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1, 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stan faktycznego sprawy, w szczególności poprzez przez brak ustaleń w zakresie prowadzenia przez stronę gospodarki rolnej, w tym też na gruncie na którym posadowiona jest sporna wiata oraz w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim wiata jest wiatą magazynową do przechowywania płodów rolnych oraz dlatego że wiata odpowiada wskazanemu w uchwale gminy sformułowaniu "zabudowa zagrodowa typu 'farmerskiego'", a co za tym idzie przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, która to ocena przekształciła się w ocenę dowolną; 2) naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezasadne zastosowanie; 3) naruszenia prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2, 3 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez odmowę jego zastosowania, w sytuacji w której wystąpiły przesłanki do uruchomienia postępowania legalizacyjnego; 4) naruszenia zasad ogólnych postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu sprawy zasady ważenia interes społecznego i słusznego interesu obywateli.

Na uzasadnienie strona skarżąca podniosła, że nie może się zgodzić z rozstrzygnięciem nadzoru budowlanego. W pierwszej kolejności wskazała, iż Zarząd Koła Łowieckiego (...) pełni swoje funkcje społecznie i nie posiada wiedzy specjalistycznej z zakresu prawa budowlanego oraz zagospodarowania przestrzennego. Tym niemniej, w toku prowadzonego postępowania wyjaśniono, w tym również podczas oględzin, iż sporna wiata jest również wykorzystywana jako wiata magazynowa na płody rolne (poza celami edukacyjnymi) albowiem koło prowadzi działalność rolniczą, co zostało pominięte przez orzekające organy w swoich decyzjach. Zdaniem strony obowiązkiem organów było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza w kontekście zgodności posadowienia wiaty z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Nowogrodziec.

Dla sprawy kluczowe jest, iż strona prowadzi gospodarkę rolną na gruntach, które posiada na własność (w obrębie wsi Z.) oraz dzierżawi na terenie lasów państwowych od Administracji Lasów Państwowych na terenie obwodu łowieckiego nr (...). Koło co prawda nie prowadzi produkcji towarowej, ale wszelkie zbiory przeznacza na dokarmianie zwierzyny, w czasie najbardziej potrzebnym dla zwierzyny, tj. zimowym. Gospodarka rolna jest prowadzona w części jako poletka zgryzowe dla zwierzyny mające uchronić uprawy miejscowych rolników przed nadmiernymi szkodami wyrządzonymi przez zwierzynę oraz w części jako zbierane płody rolne przechowywane w postaci snopków zboża (np. owies, jęczmień). Zaznaczyć przy tym należy, iż snopków nie młóci się, albowiem zwierzyna (głównie płowa) potrzebuje ich w postaci do zgryzania. Przechowywaniu podlega również topinambur (w postaci bulw), które następnie są wykładane zwierzynie płowej oraz czarnej. Koło nie ma innego obiektu, gdzie mogłoby przechowywać płody rolne. Nie sposób zgodzić się z organem, że wiata nie ma charakteru "typu farmerskiego", skoro jest posadowiona na gruncie użytkowanym rolniczo i pełni funkcję rolniczą - do przechowywania płodów rolnych. Oczywistym jest, że koło do celów rolnych nie potrzebuje budynków mieszkalnych i gospodarskich z przeznaczeniem na pobyt zwierząt hodowlanych, a jedynie wiatę magazynową na płody rolne.

Zdaniem strony skarżącej powyższe nie wyklucza, iż w okresie innym niż zimowy i wczesnowiosenny możliwe jest wykorzystanie obiektu m.in. dla celów edukacyjnych. Na działce, na której znajduje się wiata, prowadzona jest również działalność rolnicza w postaci pozyskiwania siana z łąki. Siano to również magazynowane jest w znajdującej się tam wiacie, a następnie w okresie zimowym jest ono wykładane w paśnikach dla zwierzyny. O fakcie prowadzenia działalności rolnej świadczy fakt, że koło otrzymuje dopłaty bezpośrednie od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa D. Oddziału Regionalnego Biura Powiatowego B. w wysokości ok. 3.000 zł rocznie. W roku 2013 instytucja ta przeprowadziła kontrolę powierzchni upraw rolnych jakie są zgłoszone przez koło i stanowią podstawę do naliczenia dopłat. Podobnie GUS kwalifikuje działalność koła jako rolniczą, co wiąże się z obowiązkiem składania ankiet takich samych jak gospodarstwa rolne.

Końcowo strona podnosi wymiar społeczny kwestii będącej przedmiotem postępowania i jego wpływu na funkcjonowanie społeczności lokalnych. Zdaniem strony skarżącej w sprawie doszło również do naruszenia zasad ogólnych postępowania, tj. art. 7 i 8 k.p.a. Jak podnosiła w toku postępowania strona skarżąca, wiata powstała w wyniku społecznej pracy myśliwych oraz miejscowej ludności i z założenia miała służyć (oraz była wykorzystywana) oprócz podstawowego celu magazynowania w porze zimowej paszy dla zwierzyny, również dla celów edukacyjnych (prowadzenie edukacji leśnej i łowieckiej dla młodzieży szkolnej i dzieci z przedszkoli). Inicjatywa ta spotkała się z dużym poparciem społeczności lokalnej i nigdy nie miała służyć celom komercyjnym. Okoliczności te zostały zignorowane przez organy orzekające w sprawie, czym naruszyły one zasadę obowiązku uwzględniania przy rozstrzyganiu sprawy zasady ważenia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Nadto organ postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 15 stycznia 2014 r. pełnomocnik organu wniosła o oddalenie skargi.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśnienie motywów wyroku należy rozpocząć od przypomnienia, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny z punktu widzenia kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie jest zaskarżona decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., nakazującą rozbiórkę wiaty zlokalizowanej na działce nr (...) we wsi Z. w gminie N.

Podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) przewiduje, że właściwy organ nakazuje w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W myśl ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Zgodnie zaś z ust. 4 omawianego przepisu w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

W kontekście powyższego należy powiedzieć, że w myśl art. 104 § 2 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.), decyzje administracyjne rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Co za tym idzie rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych, gdy stosunki te tego wymagają. Stosownie do tego celu postępowania administracyjnego, jak i istoty decyzji administracyjnej, podstawę faktyczną decyzji stanowią dokonywane przez organ administracji publicznej ustalenia faktyczne, a podstawę prawną stanowią te przepisy prawne, które organ przyjął w danym wypadku za obowiązujące i zastosował w swym orzeczeniu (zob. A. Wróbel, komentarz do art. 104 k.p.a. w Lex/el.).

Powinnością organu administracji zmierzającego do załatwienia sprawy w drodze decyzji jest w szczególności stanie na straży praworządności, podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Z zasadami tymi koresponduje przepis art. 77 § 1 k.p.a., stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że etap postępowania dowodowego należy zaliczyć też do najtrudniejszych, bowiem pominięcie czy zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu może skutkować wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. W treści wskazanych przepisów zawarta jest podstawowa cecha postępowania administracyjnego, nakładająca na organy administracji obowiązek zachowania aktywnej postawy podczas całego postępowania wyjaśniającego. Aktywność ta winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych (nowych) dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy. Zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zawarta w art. 7 k.p.a. i rozwinięta w innych przepisach k.p.a., ma zatem fundamentalne znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, które pozwoli dokonać subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, a następnie doprowadzi do ustalenia konsekwencji prawnych tych faktów. Dla każdego zatem postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem prawa i obowiązków strony postępowania administracyjnego (zob. C. Martysz, komentarz do art. 77 w Lex/el.).

Kluczowe znaczenie omawianych zasad postępowania administracyjnego staje się jeszcze bardziej doniosłe w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej, które to postępowanie może skutkować nakazem rozbiórki obiektu budowlanego. Nierzetelnie zebrany i oceniony materiał dowodowy nie może służyć do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej.

W tym stanie rzeczy sąd rozpoznający skargę stwierdził, że postępowanie administracyjne, w którym zapadły zaskarżone decyzje było dotknięte uchybieniami, które miały wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wbrew art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organy obu instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego i nie ustaliły przekonująco wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie, lecz przeszły do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Doszło przy tym do naruszenia art. 104 k.p.a., bowiem organ nie był w chwili orzekania uprawniony do załatwienia sprawy administracyjnej w drodze decyzji, ponieważ pozostały w sprawie niewyjaśnione należycie okoliczności. Natomiast organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu powiatowego, usankcjonował zaistniałe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, czym uchybił przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest między stronami, że wybudowana przez Koło Łowieckie (...) wiata została wzniesiona bez pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia inwestycja o takich gabarytach (ok. 50 m2 powierzchni) wymagała. Jednak istotą sporu między skarżącym kołem łowieckim a organami nadzoru budowlanego jest to, czy nakaz rozbiórki wiaty odpowiada prawu. Zdaniem sądu decyzje organów obu instancji należało uchylić, ponieważ naruszają one wskazane już przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a w efekcie doszło do co najmniej przedwczesnego zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Okolicznością faktyczną, którą organy obu instancji uznały za przesądzającą kwestię nakazu rozbiórki wiaty było stwierdzenie, że wzniesienie tego obiektu naruszało ustalenia obowiązującego na terenie inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i twierdzenia organów obu instancji zawarte w uzasadnieniach decyzji nie dają wystarczających podstaw do uznania tej okoliczności za udowodnioną.

Jak wynika z akt administracyjnych doręczonych sądowi, prezes skarżącego koła łowieckiego w trakcie oględzin w dniu 19 grudnia 2012 r. oświadczył, że wiata służy do celów edukacyjnych. Z włączonego do akt protokołu walnego zebrania członków koła z dnia 26 kwietnia 2009 r. wynika zaś, że jeden z członków koła "zaproponował budowę zaplecza gospodarczego - budynku na potrzeby myśliwych i do składowania płodów rolnych. Temat budowy przegłosowano - za budową było 24 myśliwych, wstrzymało się 4 myśliwych". Z pisma prezesa koła z dnia 3 stycznia 2013 r. skierowanego do organu I instancji wynika natomiast, że koło w latach 2007-2017 jest zobowiązane uprawiać 10,5 ha poletek łowieckich, w chwili obecnej uprawia 6,53 ha i sukcesywnie zwiększa powierzchnie upraw. Koło nie posiadało żadnego obiektu do składowania produktów z poletek i paszy; nadto wiatę włączono również do projektu edukacyjnego realizowanego z Nadleśnictwem W. Do akt załączono również wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z uchwałą Nr (...) Rady Gminy i Miasta w N. z dnia (...) r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów otwartych gminy N. (Dz. Urz.Woj. (...)) działka nr (...), obręb Z., oznaczona jest jako tereny użytków rolnych. Na tych terenach zezwolono na lokalizację "zabudowy zagrodowej typu »farmerskiego« na terenach otwartych (poza granicami zainwestowania wiejskiego)" (zob. też pismo k. 21 akt sądowych).

W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu, za nieuzasadnione i przedwczesne należy uznać twierdzenie organu I instancji, że "z poczynionych przez organ orzekający ustaleń wynika, że przedmiotowa budowa jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji oznacza, iż nie jest możliwa jego legalizacja". W ocenie sądu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez organ I instancji nie pozwalał na przesądzenie tej kwestii. Podobnie nie znajduje należytego umocowania w zgromadzonym materiale dowodowym twierdzenie organu odwoławczego, że "sporna wiata, jak jasno wynika z materiału dowodowego, zabudowy zagrodowej typu »farmerskiego« nie stanowi, nie będąc obiektem gospodarstwa rolnego i nie mając przeznaczenia rolniczego - bo magazynowe i edukacyjne".

W ocenie sądu, wprawdzie z dokumentów przedłożonych przez koło łowieckie wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji wynika, że wiata była wykorzystywana do celów edukacyjnych czy rekreacyjnych (zajęcia dla dzieci i młodzieży itp.), to jednak strona nie wycofała się z twierdzenia, że obiekt ten służy również gospodarce rolnej prowadzonej przez koło, co uwypuklono szczególnie w skardze do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę organy obu instancji nie wyjaśniły należycie kwestii, czy wzniesiona wiata istotnie służy kołu łowieckiemu do prowadzenia gospodarki rolnej. Jest to o tyle istotne, że obiekt znajduje się na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako użytki rolne, na których nie obowiązuje bezwzględny zakaz zabudowy, ale dopuszcza się lokalizację "zabudowy zagrodowej typu »farmerskiego«".

Zdaniem sądu w kwestii charakteru i przeznaczenia spornej wiaty odwołać się można do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), które w § 3 pkt 3 stanowi, że przez "zabudowę zagrodową" należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Jeśli mowa o budynku gospodarczym, to należy sięgnąć do § 3 pkt 8 cytowanego rozporządzenia, zgodnie z którym budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

W ocenie sądu organy obu instancji nie dokonały wyczerpujących i przekonujących ustaleń w zakresie tego, czy sporną wiatę można zaliczyć do zabudowy zagrodowej. Okoliczność, że w wiacie i jej otoczeniu nikt nie mieszka nie jest wystarczająca do przesądzenia, że nie jest ona częścią zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym. Organy nie wzięły pod uwagę twierdzenia strony, że koło łowieckie prowadzi gospodarkę rolną, na swoje potrzeby, i tego, czy i jakie znaczenie dla tej gospodarki ma sporna wiata, uwzględniając jej magazynowe przeznaczenie, na które powołuje się strona. Nadto uzasadnienie decyzji organu II instancji zdaje się sugerować, że fakt prowadzenia w wiacie działalności edukacyjnej i magazynowania tam pasz organ odwoławczy przyjął za okoliczność świadczącą o tym, że wiata nie służy celom rolniczym. Powiedzieć jednak wypada, że z samego faktu czasowego odbywania się w wiacie spotkań z młodzieżą szkolną itd. nie wynika okoliczność, że obiektu tego nie można zaliczyć do kategorii zabudowy zagrodowej czy rolniczej, zaś funkcja magazynowania płodów rolnych czy pasz wydaje się wpisywać w rolnicze przeznaczenie obiektu. Jeśli jednak organ doszedł do przekonania, że istotnie funkcja tego obiektu nie odpowiada prawu, to wnioski takie winny były znaleźć jednoznaczne uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło.

Organy obu instancji nie wyjaśniły również tego, czym jest zabudowa "typu farmerskiego". Tymczasem wyraz "farmerski" to przymiotnik od słowa "farmer", którego definicja w Słowniku języka polskiego PWN (www.sjp.pwn.pl) wskazuje, że jest to "właściciel lub dzierżawca farmy w krajach anglosaskich". Wyraz "farma" oznacza zaś 1)"w krajach anglosaskich: gospodarstwo rolne" i 2)"gospodarstwo rolne nastawione na określony rodzaj produkcji". Zaprezentowane definicje lub inne objaśnienia, czym jest "typ farmerski" zabudowy należałoby odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Reasumując, zdaniem sądu wyjaśnienia wymagało w niniejszej sprawie po pierwsze, czy istotnie na terenie działki (...) w Z. i innych działek pozostających we władaniu koła łowieckiego prowadzona jest gospodarka rolna, dla prowadzenia której służy sporna wiata, choćby jako jedyny budynek służący tej działalności. Na okoliczność prowadzenia gospodarki rolnej wskazuje cytowany już protokół z zebrania członków koła z 2009 r. i dalsze twierdzenia strony. Wziąć przy tym również należy pod uwagę, że koło łowieckie działa na podstawie przepisów ustawy z dnia z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226), której art. 1 stanowi, że łowiectwo, jako element ochrony środowiska przyrodniczego, w rozumieniu ustawy oznacza ochronę zwierząt łownych (zwierzyny) i gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Należało również ustalić w sposób prawem przewidziany, czy wiata ta ma cechy budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej i następnie ocenić, czy można ją określić jako "typ farmerski" w rozumieniu przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy obu instancji nie poczyniły w tym zakresie dostatecznych ustaleń.

Uwzględniając zakres uchybień organów obu instancji, należało uchylić zarówno decyzję organu wojewódzkiego, jak i powiatowego. Zadaniem organu I instancji na obecnym etapie sprawy będzie dokonanie przekonujących i zgodnych z regułami postępowania administracyjnego ustaleń, jaki jest charakter i przeznaczenie spornej wiaty i jaką pełni ona funkcję w kontekście tego, czy jej istnienie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia w tym zakresie winny być czynione z poszanowaniem nie tylko reguł zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, ale również z uwzględnieniem tego, jakie uprawnienia ma organ nadzoru budowlanego w świetle art. 48 ustawy Prawo budowlane względem inwestora.

Zaznaczyć przy tym wypada, że sąd administracyjny w niniejszej sprawie nie oceniał możliwości legalizacji spornej wiaty, a skupił się na niedostatkach postępowania administracyjnego, które zaowocowało wydaniem niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych. Organy nadzoru budowlanego w dalszym postępowaniu uwzględnią argumentację zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i zakończą postępowanie w jeden z prawem przewidzianych sposobów. Dokonane ustalenia i rozstrzygnięcia powinny zostać przez organy nadzoru budowlanego sformułowane w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., to jest w szczególności uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając na względzie powyższe, należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uchylić, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Natomiast podstawą prawną pkt II sentencji wyroku jest art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach sądowych wynika z zastosowania przepisu art. 200 p.p.s.a. (pkt III sentencji).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.