Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2945297

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 28 stycznia 2020 r.
II SA/Wr 736/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn.

Sędziowie WSA: Alicja Palus, Asesor Wojciech Śnieżyński (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we (...) z dnia (...) czerwca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości zgodnie z protokołem oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z (...).10.2017 r. S. Z. (dalej jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), reprezentowana przez ustanowionego pełnomocnika, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we (...) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...).01.1968 r. (L.dz. (...)) w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości należącej do B. G. (ojca wnioskodawczyni), położonej w obrębie (...), gromada (...), stanowiącej działkę nr (...), zgodnie z protokołem granicznym z (...).09.1967 r. Pełnomocnik strony wskazał jako podstawę stwierdzenia nieważności decyzji okoliczność, że do jej wydania doszło z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z rażącym naruszeniem prawa materialnego. W tym zakresie wyjaśnił, że w sprawie doszło do naruszenia procedury wyznaczonej przepisami dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Po pierwsze wskazał, że w dacie złożenia wniosku o rozgraniczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej posiadało pełną wiedzę, że między B. G. a Rejonem Eksploatacji Dróg Publicznych we (...) istniał konflikt, a więc kwestia granic była sporna. Już sam ten fakt czynił niedopuszczalnym wydanie decyzji o rozgraniczeniu. W takiej sytuacji powinno dojść do zamknięcia sprawy, albo poprzez zawarcie ugody pomiędzy stronami, albo też w wyniku przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wydanie w takich okolicznościach decyzji z (...).01.1968 r. przesądza o naruszeniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. O fakcie naruszenia właściwości przy wydaniu spornej decyzji świadczy również okoliczność, że B. G. nie został prawidłowo zawiadomiony o przeprowadzanych przez biegłego czynnościach. Zdaniem wnioskodawczyni, w aktach postępowania brak jest takiego skutecznego zawiadomienia o czynnościach, które miał przeprowadzić właściwy geodeta. W konsekwencji więc, nie mogło w niniejszej sprawie dojść do realizacji przesłanek z art. 6 ust. 2 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości.

SKO we (...) decyzją z (...).04.2019 r. (nr (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...).01.1968 r. (L.dz. (...)). Stwierdziło bowiem, że nie zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W tym zakresie w motywach podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło treść obowiązujących w dniu rozstrzygania sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją przepisów dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 z późn. zm.) oraz dekretu z 13 czerwca 1956 r. o państwowej służbie geodezyjnej i kartograficznej (Dz. U. Nr 25, poz. 115 z późn. zm.). Wynika z nich, że do rozgraniczenia nieruchomości właściwymi były władze miernicze (art. 3 dekretu). Postępowanie rozgraniczeniowe wszczynała powiatowa władza miernicza, która wyznaczała mierniczego do przeprowadzenia czynności ustalenia granic. Wyznaczony mierniczy wzywał strony do stawienia się na gruncie, następnie przeprowadzał na nim badanie, oznaczał i utrwalał granice oraz sporządzał protokół graniczny. Przy ustalaniu granic brano pod uwagę znaki, ślady graniczne, odpowiednie plany i dokumenty oraz punkty dowiązania. W przypadku braku danych lub, gdy były one niewystarczające albo sprzeczne, granicę ustalało się m.in. na mocy zgodnego oświadczenia stron. Po dokonaniu wyżej wymienionych czynności powiatowa władza miernicza orzekała o rozgraniczeniu. Natomiast w przypadku sporu, co do ustalenia granic, mierniczy skłaniał strony do zawarcia ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, powiatowa władza miernicza przekazywała z urzędu sprawę sądowi (por. art. 4-8 dekretu).

Odnosząc regulację normatywną do poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych Kolegium stwierdziło, że weryfikowana decyzja została wydana przez organ właściwy (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...), jako "powiatowa władza miernicza" było organem właściwym zarówno rzeczowo, jak i miejscowo do wydania rozstrzygnięcia rozgraniczeniowego. Kolegium uznało, że badana decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ.k.p.a.). Podstawę do jej wydania stanowił art. 9 dekretu, który nakazywał odpowiednie stosowanie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę charakter zarzutów S. Z., Kolegium ustaliło zgodność weryfikowanego rozstrzygnięcia z aktami prawnymi determinującymi jego treść. W tym zakresie zauważyło, że rozgraniczenie było przede wszystkim potrzebne wówczas, gdy pojawiała wątpliwość lub spór co do przebiegu granicy. W badanym przypadku okoliczność istnienia sporu w analizowanej sprawie wynikała chociażby z treści pisma przedłożonego przez Kierownika Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych z (...).02.1967 r. ((...)). W powołanym piśmie, które zostało skierowane do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w (...), wskazano, że Rejon Eksploatacji Dróg Publicznych we (...) wystąpił do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Powiatowego Biura Geodezji w (...) i zlecił przeprowadzenie rozgraniczenia piaskowni (nieruchomości). Kolegium zauważyło dalej, że w treści kwestionowanej decyzji z (...).01.1968 r. również wskazano, że została ona wydana po rozpatrzeniu wniosku Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych we (...). Wskazując, że w podstawie tego rozstrzygnięcia powołano m.in. przepis art. 8 ust. 1 dekretu, Kolegium zauważyło, że zakończenie sprawy o rozgraniczenie przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie tego przepisu, było trybem wyjątkowym i wobec tego mogło być zastosowane tylko w wypadkach określonych w art. 6 ust. 1 i 2 dekretu. Zgodnie z nimi, przy ustalaniu granic bierze się pod uwagę znaki, ślady graniczne, odpowiednie plany i dokumenty oraz punkty dowiązania (art. 6 ust. 1 dekretu). Jeżeli brak jest danych, wymienionych w ust. 1, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się granice, na mocy zgodnego oświadczenia obu stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złoży (art. 6 ust. 1 i 2 tego dekretu). Wobec takiej treści regulacji prawnej Kolegium zwróciło uwagę na problem dotyczący braku pozyskania w postępowaniu nieważnościom akt postępowania rozgraniczeniowego. To z kolei nie pozwoliło Kolegium na przyjęcie bezspornej tezy, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 omawianego dekretu. A zatem Kolegium uznało, że nie można wykluczyć, że albo istniały wówczas dokumenty, na podstawie których można było przeprowadzić rozgraniczenie, bądź też strony złożyły oświadczenia na podstawie powołanego wyżej art. 6 ust. 2 omawianego dekretu. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., rażące naruszenie prawa musi być "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Toteż rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażone stanowią zaprzeczenie stanu prawnego w całości lub w części. Brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, a wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym analiza stanu sprawy, według Kolegium nie pozwoliła na doszukanie się naruszeń przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji z (...).01.1968 r. z uwagi na "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W szczególności brak jest podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu.

Odnosząc się do pozostałej argumentacji sformułowanej we wniosku z (...).10.2017 r., w której dowodzono, że kwestionowanym rozstrzygnięciem dokonało również podziału geodezyjnego działki gruntu nr (...), w wyniku którego powstały działki gruntu nr (...) oraz nr (...), Kolegium ustaliło na podstawie pisma Starostwa Powiatowego we (...) z (...).05.2018 r., że takiego podziału dokonano jako podziału nieruchomości rolnej, który nie wymaga postępowania administracyjnego. Co jednak najistotniejsze, na podstawie mapy z projektem podziału z (...).08.1976 r. ustalono, że podział ten nastąpił już po wydaniu kwestionowanej decyzji rozgraniczeniowej. Kopia tego dokumentu została również dołączona do wniosku z (...).10.2017 r. Wobec tego objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzją z (...).01.1968 r. nie dokonano podziału nieruchomości stanowiącej działkę gruntu nr (...). Stąd nie można obalić domniemania, że sporna decyzja orzekała tylko w zakresie wyznaczonym przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego.

Pozostając przy pozostałych zarzutach wniosku, Kolegium wskazało, że ewentualny brak czynnego udziału poprzednika prawnego S. Z. w przeprowadzonym postępowaniu, czego nie można było zweryfikować z uwagi na brak akt sprawy, nie mógłby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych, ugruntowany został pogląd, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego wskazywana przez wnioskodawczynię okoliczność braku czynnego udziału strony w postępowaniu może stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., natomiast nie jest to przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji. Dalej Kolegium stwierdziło, że materiał dowodowy sprawy nie upoważnia do przyjęcia istnienia którejkolwiek z pozostałych okoliczności skutkujących nieważnością decyzji. Kolegium powołało się też na poszukiwania kompletnych akt sprawy, gdzie w tym celu zwracało się do: Urzędu Miasta (...) (pismo z (...).11.2017 r.); Urzędu Gminy (...) (pisma z (...).02. oraz z (...).04.2018 r.); Starostwa Powiatowego w (...) (pismo z (...).02.2018 r.); Starostwa Powiatowego we (...) (pisma z dnia (...).02. oraz z (...).04.2018 r.); Sądu Rejonowego w (...) Wydziału V Ksiąg wieczystych (pismo z (...).04.2018 r.); Archiwum Państwowego we (...) (pismo z (...).06.2018 r.); Archiwum (...) Urzędu Wojewódzkiego we (...) (pismo z (...).06.2018 r.). Poszukiwania te nie doprowadziły jednak do odnalezienia kompletnych dokumentów archiwalnych, które odnosiłyby się do postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją. Jedyną (szczątkową) dokumentację dotyczącą niniejszej sprawy pozyskano od samej wnioskodawczyni (kopia decyzji z (...).01.1968 r. i kopia pisma Kierownika Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych z (...).02.1967 r.) oraz Starostwa Powiatowego we (...) (uwierzytelniona kopia decyzji z (...).01.1968 r.). W końcowej części rozstrzygnięcia Skład orzekający zwrócić uwagę, że od wydania weryfikowanej decyzji minęło już ponad 50 lat, co znacznie utrudniało zebranie materiału dowodowego. Dlatego też z przyczyny niekompletności akt administracyjnych należało zachować ostrożność w ocenie zarzutów co do rażącej wadliwości kontrolowanej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano bowiem zapatrywanie, że brak kompletnych akt sam w sobie nie oznacza, że z powyższych przyczyn decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta wadami z art. 156 § 1 k.p.a. (wyroki WSA w Warszawie z 14 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2137/14 oraz z 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1466/15).

Wnioskodawczyni nie zgodziła się z rozstrzygnięciem SKO i wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazała, że błędne rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie wynika z nieprawidłowej interpretacji przez SKO przepisów normujących podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości, a to normy art. 6 ust. 1 i 2 dekretu. Wobec ustalenia istnienia sporu granicznego, błędne było przyjęcie przez Kolegium, że w sytuacji istnienia znaków granicznych na nieruchomości możliwe było zakończenie postępowania rozgraniczeniowego decyzją administracyjną. Taka interpretacja jest wadliwa i sprzeczna z treścią art. 7 ust. 3 dekretu. Innymi słowy nawet w wypadku istnienia znaków granicznych, co kwestionuje wnioskodawczyni, fakt pozyskania przez organ geodezyjny informacji o sporze granicznym przesądza o braku możliwości zakończenia postępowania rozgraniczającego w drodze decyzji administracyjnej i nakłada obowiązek wdrożenia procedury wskazanej przez art. 7 ust. 1-3 dekretu. Ponadto zdaniem wnioskodawczyni, błędne jest stanowisko Kolegium, że w obrocie prawnym pozostać może decyzja, która nie posiada żadnych akt administracyjnych, przy ustaleniu, że akta te zaginęły. Konieczne jest wówczas przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ich odtworzenia. Dopiero po przeprowadzeniu takiego postępowania, zakończonego stosownym orzeczeniem, którego przedmiotem jest również określenie jak rzeczone akta odtworzyć, możliwe jest wydanie decyzji w przedmiocie nieważności. W takiej sytuacji w niniejszej sprawie nie doszło do pełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego. Dokonana zaś przez SKO interpretacja podstaw prawnych wydanej decyzji o rozgraniczeniu jest wadliwa. Z jednej bowiem strony organ ten przyznaje rację, że postępowania rozgraniczeniowe było postępowaniem spornym, z drugiej zaś wskazuje, że w postępowaniu spornym dopuszczalne było wydanie decyzji administracyjnej kończącej taki spór. Wobec powyższego wnioskodawczyni wniosła o zmianę wydanej decyzji SKO i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...).01.1968 r. Nadto wystąpiła o przeprowadzenie dowodu z jej przesłuchania na okoliczność sporności postępowania rozgraniczającego, jego przebiegu, faktu czy na spornej nieruchomości istniały znaki graniczne oraz czy B. G. brał udział w toczącym się postępowaniu.

SKO we (...) decyzją z (...).06.2019 r. ((...)) utrzymało w mocy decyzję własną z (...).04.2019 r. W uzasadnieniu, po przedstawieniu przebiegu postępowania i zreferowaniu treści mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa, Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w decyzji z (...).04.2019 r., że przy braku przesłanek wymienionych w art. 6 ust. 1 dekretu, a więc wówczas, gdy nie było znaków, śladów granicznych planów i dokumentów oraz punktów powiązania albo gdy były one niewystarczające lub sprzeczne, nie powinna była zostać wydana decyzja administracyjna z powołaniem się na jego art. 8 ust. 1. Wtedy można było jedynie ustalić granicę na podstawie zgodnego oświadczenia stron (a nie dokumentów), albo nawet oświadczenia tylko jednej strony, gdy druga strona - mimo możliwości - oświadczenia nie złożyła (art. 6 ust. 2 dekretu). Powyższe znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 11 listopada 1985 r. (I SA 1262/85), gdzie zaznaczono, że: "Zakończenie sprawy o rozgraniczenie nieruchomości przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości jest trybem wyjątkowym i może być zastosowana tylko w wypadkach określonych w art. 6 ust. 1 i 2 tego dekretu". Podobnie wskazał WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 6 maja 2008 r. (II SA/Go 111/08). Sąd wyjaśnił, że: "Rozgraniczenie jest przede wszystkim potrzebne wówczas, gdy jest wątpliwość lub spór co do przebiegu granicy, wobec czego zakończenie sprawy o rozgraniczenie przez wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu z 13.09. 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, a następuje to sytuacji gdy nie ma sporu co do przebiegu granicy, jest trybem wyjątkowym, który może mieć zastosowane tylko w wypadkach ściśle określonych w art. 6 ust. 1 i 2 tego dekretu. Może to nastąpić wówczas, gdy istnieją - znaki, ślady graniczne, odpowiednie plany i dokumenty, albo gdy ich brak - na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub oświadczenia tylko jednej strony, gdy druga strona - mimo możliwości - oświadczenia nie złoży. Wiąże się to z faktem, że z rozgraniczeniem łączą się z reguły kwestie o charakterze cywilnoprawnym, których rozstrzygnięcie nie należy do organu administracji. Przesądza to o braku podstaw do wydania decyzji administracyjnej o rozgraniczeniu w trybie określonym w art. 8 ust. 1 dekretu w razie powstania sporu granicznego. Wówczas bowiem, stosownie do regulacji zawartej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, powinna być zawarta ugoda lub sprawa przekazania sądowi".

Według Kolegium, wyżej opisane okoliczności nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że tryb administracyjny rozgraniczenia nieruchomości był możliwy, gdy zaistniały przesłanki wymienione w art. 6 dekretu, czego w tej sprawie nie da się wykluczyć. Skoro w ramach prowadzenia postępowania nieważnościowego nie udało się pozyskać akt postępowania rozgraniczeniowego, to z kolei nie pozwoliło Kolegium na przyjęcie bezspornej tezy, że w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu. A zatem nie można wykluczyć, że albo istniały wówczas dokumenty, na podstawie których można było przeprowadzić rozgraniczenie, bądź też strony złożyły oświadczenia na podstawie powołanego wyżej art. 6 ust. 2 omawianego dekretu. Brak zatem jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych, zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia, a wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem praw, według Kolegium, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji. Tym samym analiza stanu sprawy nie pozwala na doszukanie się naruszeń przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji z (...).01.1968 r. z uwagi na "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W szczególności brak jest podstaw do wywodzenia rażącego naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu. Kolegium przypominało również o podjętych bezskutecznych działania, mających na celu pozyskanie, niezbędnej i kompletnej dokumentacji w sprawie. Wskazało, że kierowało się w tym zakresie wnioskami dowodowymi sformułowanymi przez wnioskodawczynię. Wyjaśniało również, że wiedza i doświadczenie życiowe pozwalają w takim przypadku przyjąć, że postulowane przez stronę - odtworzenie akt przedmiotowej sprawy jest bezcelowe. Już tylko z powołanej wcześniej licznej korespondencji z organami, które mogłyby dysponować jakakolwiek wiedzą czy nawet śladem spornej dokumentacji, wynika, że takowych nie posiadają. Upływ czasu nie pozwala też na powołanie w tej sprawie naocznych świadków, a samo przesłuchanie strony - o co wystąpiono we wniosku - nie mogło wnieść niczego nowego w tej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżąca zaskarżyła w całości decyzję z 13 czerwca 2019 r., zarzucając Kolegium naruszenie:

- art. 8 ust. 1, art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 7 ust. 3 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczaniu nieruchomości w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a to poprzez nieprawidłową interpretację powyższej normy, a polegającą na przyjęciu, że wydanie decyzji - w sytuacji istnienia konfliktu granicznego - w formie decyzji administracyjnej nie przesądzało o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przez organ niewłaściwy, w sytuacji gdy zgodnie z powoływaną normą możliwym było albo zawarcie ugody w przedmiocie przebiegu granic albo skierowanie sprawy na drogę sądową, a w konsekwencji niemożliwym było wydanie decyzji rozgraniczającej przez organ mierniczy, co implikuje iż skarżona decyzja wydana został przez organ niewłaściwy, a jednocześnie z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego;

- art. 288-298 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowanych w drodze analogii w postępowaniu administracyjnym, a to poprzez zaniechanie przeprowadzenia procedury odtworzeniowej akt, której celem było ustalenie treści akt oraz zaniechanie przeprowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego, czego skutkiem było utrzymanie w obrocie prawnym obarczonej rażącymi wadami decyzji administracyjnej, w sytuacji gdy orzecznictwo wskazało na konieczność stosowania ww. procedury w sprawach w których akta zaginęły lub uległy zniszczeniu;

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a to poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób pobieżny oraz nieodpowiadający wymaganiom ww. norm, a następnie poczynienie ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie w oparciu o niepełny materiał dowodowy oraz w oderwaniu od treści dowodów zebranych w sprawie, a przejawiający się w szczególności w:

- ustaleniu przez SKO, że zgromadzone w sprawie dokumenty nie dają podstawy do ustalenia istnienia sporu granicznego między B. G., a Rejonem Eksploatacji Dróg Publicznych (...), które to podmioty były stronami w postępowaniu rozgraniczeniowym, w sytuacji gdy samo postępowanie wszczęte zostało w oparciu o wniosek Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych (...) wprost wskazujący na istnienie sporu oraz brak możliwości ustalenia granic nieruchomości;

- oddaleniu wniosku dowodowego o przesłuchanie strony w sprawie z apriorycznym założeniem, iż przesłuchanie wnioskodawczyni nic nie wniesie w sprawie, w sytuacji gdy takie rozstrzygnięcie dowodowe wskazuje na dokonanie formalnej oceny dowodu, a nadto uzasadnienie nieuwzględniające powyższego wniosku dowodowego wskazuje, że pomimo faktu, że wnioskodawczyni była świadkiem wszelkich zaszłości związanych z konfliktem toczonym przez jej ojca z Rejonem Eksploatacji Dróg, tak bezpośrednim, jak i znała przebieg z konfliktu swojego poprzednika prawnego, to nie będzie posiadać wiedzy odnośnie faktów relewantnych dla rozstrzygnięcia sprawy;

W motywach tak sformułowanych zarzutów skargi jej autorka wskazała, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie (pomimo braku akt postępowania) wprost wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zainicjowane zostało w wyniku istniejącego sporu granicznego pomiędzy B. G., a Rejonem Eksploatacji Dróg Publicznych (...). Powyższy fakt literalnie został wskazany we wniosku Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych (...). W związku z powyższym w ocenie skarżącej, przeprowadzona procedura rażąco naruszała przepisy dekretu o rozgraniczaniu nieruchomości. Powołując się na wybrane orzecznictwo, skarżąca wskazała, że w jego świetle nie można doszukiwać się uzasadnienia dla twierdzeń SKO, że zaskarżona decyzja wydana została przez organ właściwy (spór o rozgraniczenie mógł bowiem rozstrzygnąć jedynie sąd powszechny). W sprawie nie doszło również do zawarcia ugody. Już same powyższe okoliczności implikują uchylenie skarżonej decyzji.

Według skarżącej, w niniejszej sprawie doszło do obrazy art. 288-298 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Okolicznością bezsporną jest bowiem zaginięcie akt postępowania dotyczących decyzji z (...).01.1968 r. W takim stanie rzeczy obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wszczęcie w drodze analogii procedury zmierzającej do odtworzeniowej zaginionych lub zniszczonych akta, przewidzianej przez art. 288 do 298 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można ustalić, że postępowanie rozgraniczeniowe miało charakter sporny. Powyższe wynika z treści wniosku złożonego przez Rejon Eksploatacji Dróg Publicznych (...), jak i dalszych dokumentów przedłożonych przez wnioskodawczynię wraz z pisemnym wnioskiem. Powyższą okoliczność dodatkowo mógł wykazać dowód z przesłuchania strony. Zdaniem wnioskodawczyni, aprioryczne założenie przez organ, że przeprowadzenie takiego dowodu nie może nic nowego wnieść do sprawy jest niedopuszczalne. Czym innym jest bowiem złożenie pisemnego wniosku - który nie stanowi dowodu w postępowaniu - a czym innym przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony. Utożsamianie treści wniosku z dowodem z przesłuchania stron wskazuje na rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Nadto zauważono, że na gruncie tego postępowania nie funkcjonuje formalna ocena dowodów. Obowiązkiem organu było więc przesłuchanie wnioskodawczyni - w szczególności wobec faktu, że organ nie posiadał innej możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy ze względu na brak akt postępowania. Była ona naocznym - bezpośrednio oraz pośrednim świadkiem zdarzeń dotyczących spornej decyzji. W niniejszej sprawie bez wątpliwości teza dowodowa skarżącej - jak sam przyznaje organ - nie została udowodniona przez inne środki dowodowe, co implikowało konieczność przeprowadzenia rzeczonego dowodu. Tego konsekwencją było wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Podtrzymało dotychczas prezentowane stanowisko i argumentację prawną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we (...) dokonało trafnej oceny braku naruszenia prawa - w sposób skutkujący stwierdzeniem nieważności (art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.) - przez decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...).01.1968 r. (L.dz. (...)) w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości należącej do B. G., położonej w obrębie (...), gromada (...), stanowiącej działkę nr (...), zgodnie z protokołem granicznym z (...).09.1967 r. Kolegium wzięło w takim badaniu po uwagę wchodzące w rachubę przepisy prawa materialnego (dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 53, poz. 298 z późn. zm.) oraz prawa procesowego.

Przyjdzie przy tym podkreślić, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 k.p.a., służącej ochronie takich wartości, jak: ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu decyzja ostateczna korzysta z domniemania legalności, a tryb nieważnościowy może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji tworzy bowiem możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym. Wykładnia przesłanek nieważnościowych winna mieć charakter ścieśniający. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone można uznać stanowisko, zgodnie z którym po znacznym upływie czasu wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji.

S. Z., powołując się na istnienie w dacie złożenia przez Rejon Eksploatacji Dróg Publicznych we (...) wniosku o rozgraniczenie, konfliktu granicznego między B. G. a Rejonem Eksploatacji Dróg Publicznych we (...), wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...).01.1968 r. (L.dz. (...)) w przedmiocie ustalenia granic nieruchomości należącej do B. G. (ojca wnioskodawczyni), położonej w obrębie (...), gromada (...), stanowiącej działkę nr (...), zgodnie z protokołem granicznym z (...).09.1967 r. Dowodziła, że skoro kwestia granic działki nr (...) była sporna, to ustalenie granic nie mogło zostać dokonane w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we (...) nie znalazło natomiast podstaw do uwzględnienia tego wniosku stwierdzając, że przedmiotowa decyzja z (...).01.1968 r. w sprawie zakończenia postępowania rozgraniczeniowego została wydana zgodnie z przepisami dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości.

Bezspornymi w ustalenie są następujące ustalenia. Po pierwsze, że to Rejon Eksploatacji Dróg Publicznych we (...) złożył do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości nr (...) nalężącej do B. G. W jego następstwie, właściwy organ administracji publicznej, czyli Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) Wydział Rolnictwa i Leśnictwa wszczął postępowanie rozgraniczeniowe. Wyznaczony mierniczy sporządził w dniu (...).09.1967 r. protokół graniczny, który następnie stał się integralną częścią decyzji z (...).01.1968 r. wydanej na podstawie art. 8 ust. 1 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości. Przepis ten stanowił, że po dokonaniu czynności wymienionych w art. 4-6 powiatowa władza miernicza orzeka o rozgraniczeniu. W myśl art. 6 ust. 1 powołanego aktu prawnego przy ustalaniu granic brało się zaś pod uwagę znaki, ślady graniczne, odpowiednie plany i dokumenty oraz punkty dowiązania. W ustępie 2 cytowanego przepisu ustawodawca wskazał natomiast, że jeżeli brak jest danych wymienionych w ust. 1, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się granicę na mocy zgodnego oświadczenia obu stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złoży. Art. 7 tego dekretu stanowił zaś, że w przypadku sporu co do ustalenia granic mierniczy skłaniał strony do ugody, która miała moc ugody sądowej, a jeżeli do ugody nie doszło powiatowa władza miernicza przekazywała z urzędu sądowi sprawę wraz z opinią. Z treści uzasadnienia decyzji (...).01.1968 r. wynika również, że na podstawie operatu pomiarowego sporządzonego w 1967 r. przez geodetę Powiatowego Biura Geodezji granice na gruncie zostały ustalone i ich przebieg pokazany zainteresowanym oraz w protokole granicznym opisany.

Mając na względzie powyższe okoliczności jakie udało się zgromadzić w sprawie, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we (...), że w trakcie ustalania w 1967 r. granicy nieruchomości oznaczonej nr (...), nie można wykluczyć, że były podstawy do ustalenia jej granic, zgodnie z art. 6 ust. 1 lub 2 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości. Tym samym nie można bezspornie twierdzić i przyjmować na podstawie braku akt postępowania rozgraniczeniowego, że nie było podstaw do wydania decyzji z art. 8 ust. 1 dekretu o rozgraniczeniu nieruchomości. Zauważyć przy tym należy, że w sprawie o rozgraniczenie niejednokrotnie strony pozostają w sporze (czemu Kolegium nie zaprzecza m.in. ze względu na treści pisma z (...).02.1967 r. skierowanego przez Kierownika Rejonu Eksploatacji Dróg Publicznych do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w (...)), to jednak powiatowa władza miernicza (inaczej niż sąd powszechny) tego sporu nie rozstrzyga w oparciu o argumentację stron, lecz orzeka o granicy na podstawie własnego przekonania wynikającego głównie z danych geodezyjnych. Inaczej mówiąc, to że zaistniał spór co do przebiegu granic nieruchomości nr (...), nie wykluczało dopuszczalności złożenia wniosku o ustalenie granic nieruchomości w trybie dekretu z 13 0 1946 r. i wydana decyzji administracyjnej. Podczas postępowania prowadzonego na podstawie dekretu z 13 0 1946 r. dochodziło najpierw do odtworzenia granicy na podstawie dokumentów i danych z ewidencji gruntów i budynków, a także śladów i znaków granicznych (art. 6 ust. 1 dekretu), a w ich braku, na podstawie zgodnych oświadczeń stron lub nawet tylko jednej z nich, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie złożyła (art. 6 ust. 2 dekretu). Jest to aspekt czysto techniczny tego postępowania. Dopiero później dochodziło do rozstrzygnięcia sporu o zakres prawa własności w sytuacji, gdy strony nie zgadzają się na przebieg odtworzonych linii granicznych. O ile pierwszy etap polegający na okazaniu stronom granic ustalonych w oparciu o dane katastralne następuje w toku postępowania administracyjnego, o tyle samo rozstrzygnięcie sporu granicznego dekret powierzył sądom powszechnym.

Co znamienne w sprawie, poczynione w sprawie ustalania nie wskazują, aby decyzja z (...).01.1968 r. została zaskarżona w drodze odwołania do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, o czym strony zostały pouczone w treści tej decyzji.

Biorąc zatem pod uwagę ramy prawne postępowania nieważnościowego, którego celem nie jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy, ale wyłącznie kontrola decyzji ostatecznej pod kątem kwalifikowanych wad prawnych, w ocenie Sądu, Kolegium prawidłowo wykazało, że brak jest podstaw do uznania, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w (...) z (...).01.1968 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 8 ust. 1, art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości. Brak jest bowiem jednoznacznych przesłanek do czynienia uzasadnionego twierdzenia, że nie zaistniały warunki do wydania decyzji rozgraniczeniowej na podstawie art. 8 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 lub 2 tego dekretu. W pełni przy tym należy podzielić stanowisko Kolegium, że działanie organu w trybie stwierdzenia nieważności wymaga innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego, gdyż obowiązkiem organu jest zajęcie się tylko i wyłącznie kwestiami prawnymi. Stąd też w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego. Jeśli zatem w postępowaniu nadzwyczajnym brak jest jednoznacznych dowodów zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechę trwałości, to brak ten stanowi negatywną przesłankę do wzruszenia ostatecznej decyzji. W sytuacji wieloletniego upływu czasu, to na zwlekającym ze złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia (w tym przypadku jest to następczyni prawna właściciela rozgraniczonej nieruchomości), ciąży wykazanie przesłanek nieważności. Kolegium zasadnie zatem kierowało się zasadą, że braki materiału dowodowego przemawiają raczej za utrzymaniem decyzji w obrocie prawnym niż jej wyeliminowaniem. Również w realiach tej konkretnej sprawy, powołanie naocznych świadków, w tym przeprowadzenie dowodu z przesłuchania skarżącej, nie tylko nie mogło wnieść niczego nowego do sprawy, ale przede wszystkim mogły by być właściwe w ramach postępowania zwykłego, a nie postępowania nadzorczego jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rolą Kolegium w prowadzonym postępowaniu, nie było rekonstruowanie od nowa stanu faktycznego sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją rozgraniczeniową, lecz ocena legalności badanego rozstrzygnięcia w aspekcie art. 156 § 1 k.p.a. Nadto w tym kontekście raz jeszcze należy podkreślić, że od przeprowadzonych w roku 1967 przez powiatowego mierniczego czynności na gruncie, upłynęło już ponad 50 lat. Skarżąca nie była stroną w tych czynnościach.

Uwzględniając z kolei całkowite niepowodzenie poszukiwań jakiejkolwiek dokumentacji związanej ze sprawą, prawidłowo Kolegium przyjęło bezcelowość przeprowadzenia postulowanego przez stronę, odtworzenia akt sprawy. Jednocześnie należy zauważyć, że Kolegium de facto postępowanie odtworzeniowe przeprowadziło. Poszukiwało nie tylko akt administracyjnych dotyczących weryfikowanej decyzji, ale także jakichkolwiek innych dokumentów, które były związane z tym postępowaniem oraz pozwałyby na ustalenie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości. Z góry zatem można było założyć, że poza dokumentami, które przedłożyła sama skarżąca, żadne nowe dokumenty nie zostaną odtworzone. W takich okolicznościach prowadzenie postępowania odtworzeniowego jest zupełnie bezprzedmiotowe. Rację ma również Kolegium twierdząc, że kwestia rozstrzygnięcia, czy B. G. brał udział w toczącym się postępowaniu, stanowi przyczynę podania o wznowienie postępowania.

W tym stanie sprawy, Sąd uznał, że SKO we (...) wydało rozstrzygnięcia zgodnie z prawem, nie naruszając reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Kierując się powyższymi względami uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 151 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.