II SA/Wr 72/19, Tytuł wykonawczy jako podstawa prowadzenia egzekucji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3025476

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2020 r. II SA/Wr 72/19 Tytuł wykonawczy jako podstawa prowadzenia egzekucji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.).

Sędziowie Alicja Palus, Asesor, WSA: Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2020 r. sprawy ze skargi B. D. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) nr (...) w przedmiocie uznania zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rozbiórki wiaty uchyla zaskarżone postanowienie.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z (...) (nr (...)) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "DWIB"), po rozpatrzeniu zażalenia B. D. (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej jako "PINB") z dnia (...) (znak: (...)) uznające za nieuzasadnione zarzuty skarżącego w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego obowiązku rozbiórki wiaty zlokalizowanej na działce nr (...) w miejscowości P.

W uzasadnieniu postanowienia DWINB wyjaśnił, że wobec skarżącego od 2006 r. prowadzone jest postępowanie egzekucyjne w przedmiocie rozbiórki wiaty na podstawie tytułu wykonawczego z (...) nr (...). Odpis tytułu wykonawczego doręczono skarżącemu w dniu 19 X 2006 r. Dalej DWINB wyjaśnił, że w toku postępowania egzekucyjnego wystawiono kolejny tytuł wykonawczy z (...) nr (...), zastosowano bezskutecznie grzywnę w celu przymuszenia (postanowienie PINB z dnia (...) znak (...)) oraz zadecydowano o zastosowaniu środka w postaci wykonania zastępczego (postanowienie PINB z dnia (...) znak (...)). W ocenie DWINB zarzuty wniesione przez skarżącego pismem z dnia 20 III 2018 r. w zakresie podnoszącym niedopuszczalność egzekucji, niewykonalność obowiązku oraz braki formalne tytułu wykonawczego uznać należało za spóźnione. Skoro skarżący odpis tytułu wykonawczego z (...) nr (...) otrzymał w dniu 19 X 2006 r., to brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów wniesionych kilkanaście lat później. Wprawdzie w dniu (...) został wystawiony kolejny tytuł wykonawczy o numerze nr (...), niemniej jednak - zdaniem DWINB - nie wszczynał on nowego postępowania egzekucyjnego, a został wystawiony w toku już prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W związku z tym czynności tej nie można też traktować jako wystawienia nowego tytułu wykonawczego z pełnią konsekwencji prawnych stąd wypływających, w tym między innymi z prawem wniesienia zarzutów. Pouczenie o możliwości wniesienia zarzutów od tytułu wykonawczego jest skuteczne w dniu doręczenia zobowiązanemu "pierwotnego" tytułu wykonawczego, w związku z czym od tego dnia liczy się upływ 7-dniowego terminu. DWINB podkreślił też, że obowiązujące przepisy nie regulują formy orzeczenia w przypadku wniesienia zarzutów po terminie (powołano się tu również na rozbieżności w orzecznictwie), jednak istotne jest, by tego rodzaju zarzutów nie rozpatrywać merytorycznie. W konsekwencji DWINB podzielił stanowisko PINB uznające zarzuty w tym zakresie za nieuzasadnione. Co do zarzutów w części kwestionującej dopuszczalność zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, to DWINB tak samo jak PINB stwierdził możliwość zastosowania w okolicznościach sprawy takiego środka. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 17 VI 1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2019 r. poz. 1438) - dalej jako "upea", wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Ponadto w świetle art. 129 upea, organ egzekucyjny może wydać postanowienie w sprawie wezwania zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na koszty wykonania zastępczego oraz w sprawie dostarczenia dokumentacji, materiałów i środków przewozowych także w toku zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku. W trakcie postępowania egzekucyjnego, wynikającego z przepisów prawa budowlanego obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 upea, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku, albo gdy uwzględniając zarzut zobowiązanego, że grzywna jest zbyt uciążliwym środkiem egzekucyjnym (art. 33 pkt 8), organ postanowi o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 34 § 4).

W skardze na powyższe postanowienie skarżący podkreślił, że PINB w postanowieniu uznającym zarzuty za nieuzasadnione odwoływał się do tytułu wykonawczego z (...) nr (...). Podobnie PINB uczynił w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego. Niezrozumiale jest więc dla skarżącego, z jakiego powodu DWINB odwołuje się do tytułu wykonawczego z (...) nr (...) i co właściwie organ odwoławczy rozpatrywał. W ocenie skarżącego uzasadniony był zarzut niedopuszczalności egzekucji oraz stosowanego środka egzekucyjnego, tym bardziej że zachodzi niewykonalność decyzji. Skarżący podkreślił, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją nakazującą rozbiórkę wiaty było wadliwe, bowiem nie wszczęto postępowania i pominięto strony postępowania (współwłaścicieli działki nr (...)).

W odpowiedzi na skargę DWINB podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Postanowieniem z 2 V 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 72/19) tutejszy Sąd odrzucił skargę z powodu nieuiszczenia wpisu. Postanowieniem z 28 VI 2019 r. (sygn. akt II SA/Wr 72/19) tutejszy Sąd uwzględnił zażalenie skarżącego i uchylił postanowienie odrzucające skargę, albowiem skarżący uzyskał zwolnienie od kosztów sądowych.

W okresie od VII 2019 r. do V 2020 r. prowadzona była pomiędzy Sądem a DWINB korespondencja w celu uzyskania kompletnych akt sprawy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydanie zaskarżonego postanowienia w przedmiocie zarzutów nie zostało poprzedzone przez DWINB ustaleniami w kwestii daty doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego z (...) nr (...) - dalej jako "tytuł wykonawczy z 2007 r." Tym samym naruszono obowiązek dokonania ustaleń w zakresie okoliczności istotnych w sprawie, do czego zobowiązywał art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 upea.

Z kwestionowanego postanowienia DWINB wynika, że zarzuty skarżącego są zasadniczo nieuzasadnione i nie podlegają merytorycznemu rozpatrzeniu, bowiem wniesione zostały po upływie 7-dniowego terminu liczonego od daty doręczenia tytułu wykonawczego. DWINB nie ustalił jednak daty doręczenia kwestionowanego przez skarżącego tytułu wykonawczego z 2007 r., a zamiast tego odwołał się do daty doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego z (...) nr (...) - dalej jako "tytuł wykonawczy z 2006 r." DWINB ustalił przy tym, że tytuł wykonawczy z 2006 r. został skarżącemu doręczony 19 X 2006 r. (akta DWINB, k. 46-49), co - w jego ocenie - oznacza, że termin do wniesienia zarzutów minął kilkanaście lat temu. Wystawienie zaś przez PINB tytułu wykonawczego z 2007 r. nie wszczynało - zdaniem DWINB - nowego postępowania egzekucyjnego, a stanowiło jedynie czynność dokonaną w toku już prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 2006 r.

Powyższe stanowisko nie jest prawidłowe.

Jak wynika z nadesłanych akt oba tytuły wykonawcze zostały wystawione w oparciu o ten sam tytuł egzekucyjny, czyli decyzję PINB z (...) (znak (...)) nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wykonanej wiaty zlokalizowanej na działce nr (...) w miejscowości P. Różnice pomiędzy tytułem wykonawczym z 2006 r. a tytułem wykonawczym z 2007 r. ograniczają się jedynie do numeru tytułu wykonawczego, daty jego wystawienia i daty skierowania do egzekucji (akta DWINB, k. 49; akta PINB, tom III, I.p.25).

Należy podkreślić, że tytuł wykonawczy stanowi formalną podstawę prowadzenia postępowania egzekucyjnego, określając zarazem jego zakres przedmiotowy i podmiotowy (art. 26 § 1 i 4 oraz art. 27 upea). W przypadku, gdy ten sam organ jest wierzycielem jak i organem egzekucyjnym (jak to ma miejsce w okolicznościach kontrolowanej sprawy), wszczęcie egzekucji następuje z urzędu na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego (art. 26 § 4 upea). Niedopuszczalne jest więc wystawienie tytułu wykonawczego i prowadzenie postępowania egzekucyjnego w zakresie obowiązku (tytułu egzekucyjnego), który został już wcześniej objęty tytułem wykonawczym i prowadzonym na jego podstawie postępowaniem egzekucyjnym. Rodziłoby to bowiem skutek w postaci dwukrotnego egzekwowania od zobowiązanego tego samego obowiązku. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że nawet w przypadku umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu bezskuteczności czynności egzekucyjnych jego ponowne wszczęcie może nastąpić wyłącznie na podstawie pierwotnie wystawionego tytułu wykonawczego (zob. wyrok NSA z 23 XI 2017 r., II GSK 306/16, publ. CBOSA).

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem DWINB, jakoby wystawienie tytułu wykonawczego z 2007 r. stanowiło jedynie czynność dokonaną w toku już prowadzonego postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z 2006 r. W szczególności DWINB nie wyjaśnia, jaki sens i cel miałaby mieć tego rodzaju czynność w ramach już prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Nie sposób zaś tytułu wykonawczego z 2007 r. traktować w kategoriach ponownego tytułu wykonawczego (art. 26d upea), dalszego tytułu wykonawczego (art. 26c upea), zmienionego tytułu wykonawczego (art. 28b i art. 28c upea), czy nowego tytułu wykonawczego wydanego na następcę prawnego (art. 28a upea). Skoro PINB wystawił tytuł wykonawczy z 2007 r., doręczył go zobowiązanemu i nadto w oparciu o ten właśnie tytuł zadecydował o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, to czynność taka musiała mocą art. 26 § 5 pkt 1 upea rodzić skutek w postaci uruchomienia nowego postępowania egzekucyjnego, równoległego względem postępowania prowadzonego w oparciu o tytuł egzekucyjny z 2006 r. W myśl bowiem art. 26 § 5 pkt 1 upea, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Jakkolwiek z akt administracyjnych ani z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, z jakiej przyczyny PINB wystawił kolejny tytuł wykonawczy z 2007 r., to jednak z całą pewnością właśnie tytuł wykonawczy z 2007 r. stanowił przedmiot zarzutów wniesionych przez skarżącego. Skoro tak, to obowiązkiem organu rozpatrującego zarzuty od tytułu wykonawczego z 2007 r. było w szczególności ustalenie daty doręczenia skarżącemu tego tytułu, a nie tytułu wykonawczego z 2006 r. Jeśli bowiem zarzuty wniesione zostały w terminie, obowiązkiem organu egzekucyjnego jest merytoryczne rozpatrzenie zarzutów i rozstrzygnięcie w przedmiotów dopuszczalności egzekucji prowadzonej na podstawie tytułu wykonawczego z 2007 r.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że tytuł wykonawczy z 2007 r. doręczono skarżącemu w załączeniu do postanowienia PINB o zastosowaniu wykonania zastępczego, tj. dnia 14 III 2018 r., co zresztą skarżący potwierdza w treści zarzutów (akta PINB, tom III, I.p. 39, 41, 46). Z tych samych akt wynika też, że pismo w przedmiocie zarzutów zostało nadane w placówce pocztowej dnia 20 III 2018 r. (akta PINB, tom III, I.p. 46), co sugerowałoby zachowanie 7- dniowego terminu do wniesienia zarzutów. Z drugiej jednak strony, postanowienie PINB o zastosowaniu wykonania zastępczego w części końcowej posługuje się sformułowaniem: "W załączeniu ponownie - odpis tytułu wykonawczego oraz szacunkowy kosztorys". Wynika z tego, że odpis tytułu wykonawczego z 2007 r. został skarżącemu doręczony najprawdopodobniej wcześniej. Ponieważ jednak z akt administracyjnych nie wynika, kiedy takie wcześniejsze doręczenie nastąpiło, należy tę okoliczność bezsprzecznie wyjaśnić, jako istotną w sprawie. Od niej bowiem zależy, czy zarzuty wniesione zostały w terminie i podlegają merytorycznej ocenie.

Brak ustaleń w powyższym zakresie narusza obowiązki dowodowe organu z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 18 upea, co obligowało do uchylenia zaskarżonego postanowienia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.).

W ponownie prowadzonym postępowaniu DWINB przeprowadzi uzupełniające ustalenia na okoliczność daty doręczenia skarżącemu tytułu wykonawczego z 2007 r., a następnie rozstrzygnie sprawę stosownie do wyników tych ustaleń przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej przez Sąd.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.