Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2944967

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 17 grudnia 2019 r.
II SA/Wr 693/19
Prowadzenie przez gminę działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jako przesłanka odmowy wydania zezwolenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn.

Sędziowie WSA: Władysław Kulon (spr.), Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi W. (...) sp. z o.o. z/s w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. (nr (...)) Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 3 i art. 17b pkt 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, 1566, 2180, z 2018 r. poz. 650, zwana dalej ustawą) po rozpatrzeniu wniosku W (...) Sp. z o.o. w W. (zwany dalej: W. sp. z o.o. w W.) w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę odmówił udzielenia zezwolenia.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na dzień wydania decyzji odmownej W.Sp. z o.o. w W. na podstawie art. 17b pkt 1 ustawy nie spełnia warunków wykonywania przedmiotowej działalności, gdyż biorąc pod uwagę art. 16 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy wnioskodawca nie posiada środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności zaopatrzenia w wodę dla mieszkańców gminy M., w tym przede wszystkim nie posiada pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód z ujęć zlokalizowanych na terenie gminy M., ujęć zlokalizowanych na nieruchomościach, których właścicielem jest gmina M. i które wyrokiem Sądu Okręgowego w J.G. sygn. akt (...) winny być wydane wraz z infrastrukturą wymienioną w wyroku Gminie M.

Nadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 17b pkt 5 ustawy wójt odmawia udzielenia zezwolenia jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. W realiach niniejszej sprawy istotne jest zaś to, że w dniu (...) r. została powołana gminna jednostka budżetowa pn. "(...)", której przedmiot działalności - zgodnie ze statutem - stanowi realizacja zadań Gminy w zakresie bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, co w chwili obecnej jednostka realizuje. Z uwagi na zawarte w uzasadnieniu wskazane dowody oraz przepisy prawa, a także mając na względzie interes społeczny i słuszny interes mieszkańców gminy M. wydano decyzję odmowną.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyło W. Sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie rozstrzygnięcia w sprawie polegającego na wydaniu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M.

Kwestionowanej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z jej art. 17b pkt 1 poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystnie z wód jest środkiem technicznym, w związku z czym wnioskodawca nie spełnia warunków do prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy pozwolenie wodnoprawne nie należy do środków technicznych i nie może warunkować wydania zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę;

- art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z jej art. 17b pkt 1 poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że posiadanie środków technicznych do prowadzenia działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę należy utożsamiać wyłącznie z posiadaniem prawem własności środków technicznych, podczas gdy posiadanie środków technicznych nie oznacza prawa własności środków technicznych, a jedynie fakt samego władania środkami technicznymi;

- art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy oraz błędne przyjęcie, że gminna jednostka budżetowa pn. "(...)" faktycznie prowadzi działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, podczas gdy jedynym dostawcą wody na terenie Gminy M. jest W., a tym samym "(...)" nie realizują zadania własnego Gminy M. w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę;

- art. 7, 8, 9, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, brak obiektywizmu oraz błędne przyjęcie, że wnioskodawca nie posiada środków technicznych odpowiednich do prowadzenia zaopatrzenia w wodę mieszkańców Gminy M., podczas gdy wnioskodawca w sposób dostateczny wykazał we wniosku z dnia (...) r., że dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi do zapewnienia dostaw wody mieszkańcom Gminy M., a jednocześnie Wójt Gminy M. nie zgłaszał wątpliwości w tym zakresie w trakcie postępowania oraz nie zgłaszał żądania uzupełnienia wniosku.

Jednocześnie, mając na uwadze błędną ocenę organu, dotyczącą posiadania przez W. środków technicznych odpowiednich do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M., w sytuacji gdy organ nie wzywał do uzupełnienia wniosku oraz nie zgłaszał w toku postępowania wątpliwości w zakresie dysponowania przez W. środkami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wyszczególnionych w odwołaniu.

Decyzją z dnia (...) r. (Nr (...)) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 17b pkt 1 i 5 ustawy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości.

Motywując zasadność podjętej decyzji Kolegium przywołując brzmienie art. 3 ust. 1, art. 16, 17a i 17b wskazało, że zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest zadaniem własnym gminy. Oznacza to, że każda gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków finansując to przedsięwzięcie z własnego budżetu i tylko do własnego uznania władz gminy powołana ustawa pozostawia wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany przez gminne zakłady budżetowe (jak ma to miejsce w przedmiotowym przypadku), czy też nie. Powołana ustawa nie narzuca gminie posiadającej własny zakład zaopatrujący w wodę konieczności korzystania z usług innego przedsiębiorstwa. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie, gdyż Rada Gminy M., uchwałą nr (...) z dnia (...) r., zmienioną następnie uchwałą nr (...) z dnia (...) r., utworzyła z dniem (...) r. gminną jednostkę budżetową Zakład Gospodarki Komunalnej "(...)" z siedzibą w M., której zadaniem statutowym jest realizacja zadań Gminy odnoszących się do bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania zbiorowych potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Ten sam statut wskazuje w § 3, że obszarem działania Zakładu jest gmina M.

W ocenie Kolegium już choćby z tego powodu Wójt Gminy M., biorąc pod uwagę treść art. 17b pkt 5 ustawy, zasadnie odmówił udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, skoro na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Dodał przy tym, że wskazany art. 17b pkt 5 ustawy, stanowiący przesłankę negatywną udzielenia wnioskowanego zezwolenia, jest jednoznaczny i jasny, jego interpretacja nie budzi wątpliwości, a powoływanie się w tym względzie przez Spółkę na okoliczność nie prowadzenia faktycznej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę przez utworzony zakład budżetowy, nie mogło zostać uwzględnione. Twierdzenie to znajduje swoje uzasadnienie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1405/09, LEX nr 746515), gdzie wskazał, że w świetle powyższej regulacji prawnej nie zachodziła potrzeba ustalenia, czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne Gminy jest wykonywane faktycznie oraz czy Gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania.

Jedynie na marginesie Kolegium wskazało, że kwestia rozpoczęcia prowadzenia działalności przez Zakład Gospodarki Komunalnej "(...)", choć nie ma wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, to może być uzależniona od wykonania przez Spółkę prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w J.G. z dnia (...) r. (sygn. akt (...)) w sprawie wydania Gminie M.określonych w nim nieruchomości zabudowanych urządzeniami wodociągowymi oraz samych wodociągów wraz z przyłączami, a także sieci wodociągowych.

W tym stanie rzeczy - zdaniem Kolegium - zbędna stała się ocena posiadania przez Spółkę środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, tj. przesłankę określoną w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy.

W ocenie Kolegium nie ulega jednak wątpliwości - co zresztą Wnioskodawca przyznał wprost w treści odwołania - że Spółka nie posiada tytułu prawnego do środków technicznych w celu wykonywania przedmiotu działalności objętej zezwoleniem w rozumieniu art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy. Choć sieci i urządzenia wodociągowe, a także nieruchomości zabudowane urządzeniami wodociągowymi, znajdujące się na obszarze gminy, są we władaniu Spółki, to jednak we wskazanym wyżej prawomocnym wyroku z dnia (...) r. (sygn. akt (...)) Sąd Okręgowy w J. G. nakazał Spółce, aby wydał Gminie M. nieruchomości zabudowane urządzeniami wodociągowymi, wodociągi wraz z przyłączami oraz same sieci wodociągowe. Tak więc w sytuacji, gdy zapadły prawomocne wyroki, nakazujące wydanie nieruchomości wraz z urządzeniami (które wchodzą w skład nieruchomości), to nie można uznać, że zobowiązany tymi wyrokami do wydania spełnia przesłanki z art. 16 ust. 2 pkt 3 to znaczy, że posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło W. Sp. z o.o. w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a. polegające na niezapewnieniu skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu poprzez niepoinformowanie o możliwości końcowego zaznajomienia się ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji i zajęcia końcowego stanowiska w sprawie;

- art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu rozpoznania sprawy i ograniczeniu się do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegające na błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, a to uznanie, że gminna jednostka budżetowa Zakład Gospodarki Komunalnej "(...)" posiada środki techniczne zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podczas, gdy gminna jednostka budżetowa nie posiada przedmiotowych środków technicznych, gdyż są one w posiadaniu skarżącego;

- art. 8, art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz nie wyjaśnienie w uzasadnieniu na jakich dowodach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. oparło swoje twierdzenia i dlaczego nie wzięło pod uwagę zawnioskowanych przez skarżącego dowodów, w tym brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

- art. 75 § 1, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 140 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania skarżącego w sprawie przeprowadzenia dowodów wskazanych w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy M.z dnia (...) r., wyrażającym się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej zawnioskowanych przez skarżącego dokumentom;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z następujących dokumentów:

zawiadomienia z dnia (...) r. o wszczęciu postępowania - na okoliczność: wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. PGW Wody Polskie z dnia (...) r., postanowienia nr (...) z dnia (...) r. Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na okoliczność: wstrzymania wykonania decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. PGW Wody Polskie z dnia (...) r., dysponowania przez WPWiK pozwoleniem wodnoprawnym na czerpanie wody z ujęć położonych na terenie Gmin M.i K.G., prawdopodobieństwa stwierdzenia nieważności oraz wydania z rażącym naruszeniem prawa decyzji z dnia (...) r., postanowienia z dnia (...) r. Sądu Rejonowego w K. G., I Wydział Cywilny, sygn. akt: (...) - na okoliczność: zawieszenia postępowania egzekucyjnego dotyczącego mienia należącego do Gminy M., skomunalizowanego na podstawie decyzji Wojewody J., przedłużenia terminu do wydania ruchomości i nieruchomości o 6 miesięcy, nieprzerwanego posiadania przez W. infrastruktury wodociągowej na terenie Gminy M., w tym mienia należącego do Gminy M.,

Skarżąca wskazała, że niniejsze dokumenty zostały wydane w toku postępowania przed Kolegium w zw. z czym skarżąca nie miała możliwości ich załączenia do odwołania od decyzji Wójta Gminy M., ani przedłożenia na wcześniejszym etapie postępowania. Jednocześnie skarżąca zamierzała przedłożyć rzeczone dokumenty w ramach postępowania wraz z końcowym zaznajomieniem z aktami sprawy. Niestety Kolegium nie stworzyło skarżącej możliwości końcowego zaznajomienia z aktami sprawy, w związku z czym potrzeba powołania ww. dowodów powstała w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym.

Nadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodów z:

- zawiadomienia z dnia (...) r. - na okoliczność wszczęcia postępowania przez Dyrektora RZGW we W.PGW Wody Polskie w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M., złożenia przez W (...) wniosku o zatwierdzenie taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M.;

- postanowienia z dnia (...) r. Dyrektora RZGW we W.PGW W. P. - na okoliczność: zawieszenia z urzędu postępowania ws. wniosku W (...) dotyczącego zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. na okres trzech lat, przyczyn zawieszenia postępowania, uzależnienia podjęcia postępowania ws. zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę od zakończenia postępowania ws. zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M.

Skarżąca wskazała, że przywołane dokumenty są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie dotyczących możliwości prowadzenia przez W (...) zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. oraz braku takich możliwości, zarówno faktycznych, jak i prawnych, po stronie Zakładu Gospodarki Komunalnej "(...)", a przede wszystkim okoliczności, że podmiotem prowadzącym nieprzerwanie zbiorowe zaopatrzenie ludności w wodę na terenie Gminy M. jest W (...).

Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca w pierwszej kolejności podniosła, że zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K.G. I wydział Cywilny z dnia (...) r. o sygn. akt (...) postępowanie egzekucyjne wszczęte na wniosek Gminy M. o sygn. akt (...) zostało zawieszone do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia skargi na czynności Komornika z dnia (...) r. oraz przedłużony został dłużnikowi terminu do dobrowolnego wydania ruchomości i nieruchomości o 6 miesięcy z uwagi na ważny interes społeczny tj. zapewnienia mieszkańcom aglomeracji w. dostawy wody pitnej i użytkowej, która jest niezbędna. Wobec powyższego, nie sposób uznać, że W (...) nie spełnia warunków posiadania środków technicznych zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy z uwagi na wszczęte postępowanie przed Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K. G.na podstawie istnienia skutecznego roszczenia Gminy M. o wydanie środków technicznych. Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że gminna jednostka budżetowa tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "(...)" z siedzibą w M. obecnie nie posiada zdolności organizacyjnych, technologicznych, a w szczególności środków technicznych do prowadzenia zbiorowego zaopatrywania w wodę na terenie Gminy M. zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy, gdyż te środki techniczne są w posiadaniu W.

Nadto podkreślono, że W. dysponuje ujęciami wody na terenie Gmin M. i K.G. za pomocą których może zapewnić dostawy wody na terenie Gminy M. Odnosząc się do okoliczności braku pozwolenia wodnoprawnego na czerpanie wody z ujęć położonych na terenie Gminy K.G. i Gminy M., które W. stracił na rzecz Gminy M. na podstawie decyzji z dnia (...) r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we W. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie skarżąca podniosła, iż z jej wniosku wszczęte zostało postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nadto Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wydał postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji z dnia (...) r. ze względu na obarczenie jej wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W tych okolicznościach przyjąć więc trzeba, że W (...) posiada pozwolenie wodnoprawne, a Gmina M. nie przejęła w posiadanie źródeł wody objętych przepisanym pozwoleniem. Nadmieniono przy tym, że wadliwość decyzji z (...) r. jest na tyle istotna, że można mówić nie tylko o cechach wskazujących na jej nieważność, ale nawet o wystąpieniu tzw. decyzji "nieistniejącej".

Dalej odnosząc się do twierdzeń co do braku środków technicznych po stronie skarżącej do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. z uwagi na nie dysponowanie prawem własności do infrastruktury wodociągowej skomunalizowanej na rzecz Gminy M. na podstawie decyzji Wojewody J.z lat 1994 - 1995, skarżąca wskazała, iż ustawodawca przyjmując, że warunkiem uzyskania zezwolenia wodnoprawnego jest jedynie posiadanie odpowiednich środków technicznych, nie wskazał wprost wymogu dysponowania prawem własności do tych środków, a tym samym wyłączył konieczność prawa własności, jako niezbędnego tytuł prawnego do rzeczonych środków, warunkującego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, ograniczając się jedynie do posiadania - władania odpowiednimi środkami technicznymi. Stanowisko to akceptowalne jest również w judykaturze. Skarżąca nadmieniła przy tym, iż W (...), a wcześniej jego poprzednicy prawni od ponad stu lat byli wyłącznymi posiadaczami spornego mienia. Na poparcie tego przedstawiła okoliczności faktyczne i prawne związane z zaopatrywaniem w wodę niniejszych terenów na przestrzeni lat.

Kolejno skarżąca podniosła, że gminna jednostka budżetowa "(...)" została utworzona na podstawie uchwały nr (...) Rady Gminy M. z dnia (...) r. Formalnie działalność "(...)" rozpoczęły w dniu (...) r. Zgodnie z § 4 ust. 1 statutu Zakładu Gospodarki Komunalnej "(...)", stanowiącego załącznik nr (...) do ww. uchwały przedmiotem działania Zakładu jest zaspokajanie potrzeb ludności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Zapisy statutu nie odnajdują jednak odzwierciedlenia w rzeczywistości w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, gdyż jedynym dostawcą wody, który zaopatruje na terenie Gminy M. 615 odbiorców jest W (...). Tym samym nie można jedynie poprzez formalne zapisy oceniać czy na terenie gminy faktycznie działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi gminna jednostka organizacyjna. Powyższą okoliczność należy ustalić w oparciu o rzeczywisty stan faktyczny. W realiach badanej sprawy "(...)" nie dysponują ujęciami wody oraz siecią rozdzielczą, za pomocą której mogłyby zaopatrywać mieszkańców Gminy M. w wodę oraz odpowiednim potencjałem w tym zakresie. Nie przedsięwzięto nawet niezbędnych środków do faktycznego uruchomienia przedsiębiorstwa wodociągowego takich jak zatrudnienie wykwalifikowanej kadry, zakup niezbędnych urządzeń, wykorzystywanych w działalności wodociągowej. Na uwagę zasługuje fakt, że Gmina M. w budżecie na 2018 r. przewidziała zaledwie (...) zł, na działalność "(...)" w zakresie wodociągów, podczas gdy uruchomienie zakładu wymagałoby nakładu co najmniej kilku milionów złotych. Powyższe okoliczności potwierdzają, że "(...)" nie prowadzą faktycznej działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Tym samym nie została spełniona negatywna przesłanka udzielenia zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę, o której mowa w art. 17b pkt 5 u.z.z.w., zgodnie z którą organ może odmówić udzielenia zezwolenia, jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę prowadzi jednostka organizacyjna gminy.

Wreszcie rozwijając zarzuty naruszenia prawa procesowego strona skarżąca podała, że argumentacja uzasadnienia zaskarżonej decyzji wyraźnie wskazuje, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do zbadania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji na dzień wydania decyzji, nie odnosząc się zupełnie do stanu faktycznego sprawy, w szczególności zawieszania postępowania egzekucyjne prowadzonego przed Komornikiem Sądowym przy Sądzie Rejonowym w K.G.pod sygn. akt (...) oraz posiadania przez W. pozwolenia wodnoprawnego na terenie Gminy M. Organ odwoławczy oparł się jedynie na twierdzeniach i wnioskach Wójta Gminy M., a nadto nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów i wniosków dowodowych wskazanych w treści odwołania.

Strona skarżąca podniosła również, że organ II instancji nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Naruszenie to mogło mieć zaś istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż strona mogła wskazać na takie okoliczności i dowody, które pozwoliłyby ustalić pełny stan faktyczny, tj. wykazać, że posiada środki techniczne oraz pozwolenie wodnoprawne na ternie Gminy M., a gminna jednostka budżetowa tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "(...)" z siedzibą w M. w rzeczywistości nie posiada warunków i zezwolenia pozwalającego jej na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Odnosząc się zaś do podniesionych zarzutów podniósł, że podzielił w całości zapatrywania Wójta Gminy M., wskazując w uzasadnieniu decyzji na te okoliczności, które miały zasadniczy wpływ na wynik sprawy. Wyjaśnił jednocześnie, które okoliczności powoływane przez stronę nie miały żadnego znaczenia. Pominęło zatem Kolegium ocenę kwestii posiadania przez skarżącą środków technicznych odpowiednich do zakresu działalności związanej ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę, tj. przesłankę określoną w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy, albowiem nie była to okoliczność istotna dla sprawy. Zbędne było zatem przeprowadzanie - jak chce skarżąca - pogłębionej analizy okoliczności dotyczących środków technicznych, skoro wynik tej analizy nie miałby jakiegokolwiek wpływu na treść wydanej decyzji.

Odnosząc się natomiast zbiorczo do pozostałych zarzutów skargi, Kolegium wyjaśniło, że kwestia posiadania przez Zakład Gospodarki Komunalnej "(...)", możliwości prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, nie była, i to świadomie, przedmiotem analizy Kolegium, skoro - co wywiedziono z prezentowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - nie zachodziła potrzeba ustalenia, czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne Gminy wynikające z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym jest wykonywane faktycznie oraz czy Gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania. Tym samym nawet istniejący spór co do wydania składników majątkowych, stanowiących środki techniczne, nie ma znaczenia dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się zaś końcowo do kwestii nieprzeprowadzenia przez Kolegium dowodów zawnioskowanych w treści odwołania, podkreślono, że dowody te zmierzały do rozstrzygnięcia kwestii dysponowania przez skarżącą środkami technicznymi niezbędnymi do prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy M. Na taką bowiem okoliczność Strona zażądała przeprowadzenia dowodów. Skoro natomiast kwestia ta nie była badana przez Kolegium z uwagi na zbędność analiz w tym przedmiocie, zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia dowodów jest całkowicie chybiony.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. oraz na rozprawie wyznaczonej na dzień 17 grudnia 2019 r. pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonych dokumentów na okoliczność nieprowadzenia przez Gminę M.działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz prowadzenia takiej działalności przez stronę skarżącą.

Na rozprawie tut. Sąd postanowił przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów zawnioskowanych w skardze, a nadto w piśmie z dnia (...) r. oraz dokumentów przedłożonych na rozprawie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli tut. Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia (...) r. (Nr (...)) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia (...) r. (nr (...)), którą odmówiono W (...) sp. z o.o. w W.wydania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 139 z późn. zm.), a procedurę ich podjęcia regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, iż na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków jest wymagane uzyskanie zezwolenia wydawanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w drodze decyzji.

Zgodnie z ust. 2 tego artykułu, zezwolenie może być wydane na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, które:

1) ma na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej siedzibę i adres, oddział lub przedstawicielstwo w rozumieniu przepisów o działalności gospodarczej;

2) posiada środki finansowe lub udokumentuje możliwość ich uzyskania w wysokości niezbędnej do prawidłowego prowadzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków;

3) posiada środki techniczne odpowiednie do zakresu działalności, o której mowa w ust.

1.

W myśl ust. 3 art. 16, nie mają obowiązku uzyskania zezwolenia gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące na obszarze własnej gminy działalność na zasadach określonych w ustawie. Gminne jednostki organizacyjne opracowują projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Stosownie do art. 17a ustawy, przed podjęciem decyzji w sprawie wydania zezwolenia wójt (burmistrz, prezydent miasta) może:

1) wezwać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do uzupełnienia w wyznaczonym terminie, jednak nie krótszym niż 14 dni, brakującej dokumentacji poświadczającej, że spełnia ono warunki określone przepisami ustawy, wymagane do wykonywania zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków;

2) dokonać kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia, czy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne spełnia warunki wykonywania działalności objętej zezwoleniem.

Zgodnie z art. 17b ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) odmawia udzielenia zezwolenia lub może ograniczyć jego zakres w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia:

1) gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie spełnia warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem określonych w ustawie;

2) ze względu na zagrożenie obronności lub bezpieczeństwa państwa;

3) ze względu na zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, lub zagrożenie środowiska naturalnego;

4) jeżeli w wyniku postępowania na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych zawarta została przez gminę umowa na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków z innym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym;

5) jeżeli na obszarze gminy działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków prowadzi gmina lub jej jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Nadto wychodząc z podstawowych założeń i celów ustawy sformułowanych w jej art. 1 stanowiącym, iż ustawa określa zasady i warunki zbiorowego zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi oraz zbiorowego odprowadzania ścieków, w tym zasady działalności przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zasady tworzenia warunków do zapewnienia ciągłości dostaw i odpowiedniej jakości wody, niezawodnego odprowadzania i oczyszczania ścieków, a także ochrony interesów odbiorców usług, z uwzględnieniem wymagań ochrony środowiska i optymalizacji kosztów, należy dostrzec, że zasadnicze znaczenie przy analizowaniu przedstawionego zagadnienia prawnego mają te fragmenty powołanego przepisu, które odnoszą się do "ochrony interesów odbiorców usług i optymalizacji kosztów". Tym samym obowiązujące postanowienia należy pojmować jako prawnie wiążące dyrektywy adresowane do podmiotów odpowiedzialnych za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków, głównie zaś do odpowiednich organów gmin generalnie odpowiedzialnych za te formy usług komunalnych (por. uchwała 7 Sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r. sygn. akt II OPS 1/05).

Nadto trzeba jeszcze zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zamiarem ustawodawcy było m.in. powierzenie gminom - w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty - zadania własnego obejmującego kwestie wodociągów i zaopatrzenia w wodę (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Nałożenie na gminę przez ustawodawcę obowiązku realizacji niniejszego zadania oznacza, nie tylko to, że nie może ona uchylić się od jego realizacji, ale również to, że sama decyduje w jakiej formie będzie je wykonywała uwzględniając swoje możliwości organizacyjne i finansowe. Trzeba bowiem zauważyć, że to gmina ponosi odpowiedzialność za wypełnienie tego zadania w ramach przyznanej jej samodzielności, jednakże równocześnie jako gospodarująca finansami publicznymi musi również i w tym przypadku uwzględniać racjonalną politykę finansową, za którą także ponosi odpowiedzialność. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.s.g., gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i może w celu wykonywania tego zadania tworzyć jednostki organizacyjne (art. 9 ust. 1 u.s.g.). Najbardziej typowymi dla sektora finansów publicznych są jednostki budżetowe oraz działające przy niej jednostki pozabudżetowe: gospodarstwa pomocnicze, środki specjalne oraz zakład budżetowy. Zakład budżetowy, tworzony i likwidowany w drodze decyzji rady gminy, jest jednostką wyodrębnioną organizacyjnie, ale nadal stanowi część gminy. Nie posiada on osobowości prawnej i wszelką działalność prowadzi w imieniu i na rachunek gminy, w zakresie udzielonych przez gminę pełnomocnictw. Gmina sprawuje całkowitą kontrolę nad działalnością zakładu i jednocześnie ponosi całkowitą odpowiedzialność za jego zobowiązania.

Przyjęty w ustawie reżim statuuje, że gmina może samodzielnie prowadzić działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków za pośrednictwem swojego organu wykonawczego i jego aparatu. Żaden bowiem przepis ustawy nie zabrania, aby działalność taką prowadziła sama gmina we własnym zakresie, ale jednocześnie też żaden przepis ustawy nie zabrania aby taką działalność powierzyła ona podmiotowi trzeciemu, o ile spełnia określone ww. wymagania ustawowe. Przywołane regulacje, a zwłaszcza mający w realiach badanej sprawy kluczowe znaczenie przepis z art. 17b pkt 5 ustawy pozwala na konstatację, iż założeniem ustawodawcy było dopuszczenie jednak przed wszystkim gminy lub jej jednostki organizacyjnej do prowadzenia tego typu działalności. Zasadny jest zatem wniosek, że to Gmina ma obowiązek zapewnić zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków z własnego budżetu i od uznania Gminy zależy wybór, czy obowiązek ten będzie realizowany np. przez gminny zakład budżetowy, czy w inny sposób. Stąd za przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia lub ograniczenia jego zakresu w stosunku do wniosku o udzielenie zezwolenia przyjęto prowadzenie na obszarze gminy działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków przez samą gminę lub jej jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Już zatem z samej tej przyczyny właściwy w sprawie organ może wydać decyzję odmowną, przy czym co istotne i co zaakcentowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r. (sygn. akt II OSK 1405/09) - w świetle brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy przy wydawaniu decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę "nie zachodzi potrzeba ustalenia czy potrzeby zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków jako zadanie własne gminy jest wykonywane faktycznie oraz czy gmina ta dysponuje środkami technicznymi do realizacji tego zadania". Podobnie też przy wydawaniu decyzji prawnie obojętnym pozostaje kwestia wzajemnych rozliczeń cywilnoprawnych pomiędzy Gminą a podmiotem trzecim, który wykonywał wcześniej taką działalność.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż w realiach badanej sprawy wobec wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 17b pkt 5 ustawy zasadnie wydano decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na prowadzenie przez stronę skarżącą działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę skoro działalność tą na terenie Gminy M. prowadzi gminna jednostka budżetowa tj. Zakład Gospodarki Komunalnej "(...)" z/s w M., która została utworzona z dniem 1 marca 2018 r. Do jej zadań statutowych należy zaś realizacja zadań Gminy odnoszących się do bieżącego i nieprzerwanego zaspakajania zbiorowych potrzeb w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Okoliczność ta w ocenie Sądu stanowi wystarczającą przesłankę dla odmowy wydania zaskarżonej decyzji i tym samym kwestię drugorzędną stanowią szeroko omówione w skardze zarzuty i twierdzenia oscylujące wokół prawnych i faktycznych możliwości do prowadzenia niniejszej działalności przez stronę skarżącą. Z tych też względów nie można stawiać organowi uzasadnionego zarzutu naruszenia prawa procesowego o charakterze istotnym, które skarżąca upatruje w odmówieniu mocy dowodowej zawnioskowanym przez nią dokumentom czy zaniechaniu powiadomienia o stanie gotowości decyzyjnej. Uchybienia te pozostają bowiem bez wpływu na rozstrzygnięcie w kontekście brzmienia art. 17b pkt 5 ustawy z aprobowanym w orzecznictwie twierdzeniem co do tego, iż w toku postępowania organ wykonawczy gminy nie jest zobligowany do oceny faktycznych działań i pozostających w gestii Zakładu Gospodarki Komunalnej "(...)" środków technicznych oraz finansowych i organizacyjnych jego możliwości. Z tych też względów przywołane uchybienia nie wyczerpywały określonej w art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przesłanki wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, a z samego faktu przyjęcia formy realizacji obowiązku zaopatrywania lokalnej społeczności w wodę przez samą Gminę przy pomocy powołanego do tego zakładu budżetowego, za którego działania Gmina ponosi odpowiedzialność nie można czynić zarzutu. Odpowiada to treści art. 2 ust. 1 u.s.g. i art. 9 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy.

Odnosząc się dalej do sformułowanych zarzutów tut. Sąd oczywiście podziela twierdzenia strony skarżącej, iż celem art. 7, art. 77 § 1, 80 k.p.a. jest ustalenie prawdy materialnej, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, który następnie powinien znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W realiach niniejszej sprawy w ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zaskarżonej decyzji nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy właściwe instancyjnie w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy z art. 17b ustawy przez co wypełniły ciążący na nich obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez ustalenie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie. Sporządzone natomiast uzasadnienie odzwierciedla poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśnia podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w taki sposób aby strona mogła zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, co też dalej przełożyło się na sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty skargi. W swej treści dowodzą o zrozumieniu przyjętej oceny faktycznej i prawnej przez organ, ale nie zgodzeniu się z nimi.

Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w całości.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.