Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949289

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 14 października 2015 r.
II SA/Wr 533/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus.

Sędziowie WSA: Ireneusz Dukiel, Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2015 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 6 listopada 2013 r. organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w sprawie drewnianego budynku gospodarczego o wymiarach 10,13 m na 4,12 m wybudowanego bez stosownych decyzji administracyjnych. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r. organ ten na podstawie art. 48 ust. 2 p.b. nałożył na skarżącego inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów w terminie do dnia 30 kwietnia 2014 r., pouczając o procedurze legalizacyjnej oraz nakazaniu rozbiórki w przypadku niewykonania obowiązków. Postanowieniem z dnia (...) r. organ na wniosek inwestora zamienił termin przedłożenia dokumentów przedłużając go do 31 września 2014 r. zgodnie z wnioskiem (daty takiej nie ma, zapewne byłby to 1 października 2014 r.). Decyzją z dnia (...) r. organ na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 p.b. nakazał skarżącemu rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 10,13 m na 4,12 m wybudowanego bez decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia wynikające z dowodu z oględzin w dniu 30.10. 2012 r., kiedy stwierdzono samowolę budowlaną oraz w dniu 22 maja 2014 r., kiedy opisano przedmiotowy budynek usytuowany w odległości 1 m i 0.90 m od granicy działki. Obiekt kryty jest dachem dwuspadowym wspartym na słupach i ścianach budynku gospodarczego. Obiekt stanowi konstrukcyjną całość a zadaszenia skrajnie wsparte na słupach nie mogą samodzielnie funkcjonować. Budynek wymagał pozwolenia na budowę. Skarżący nie wykonał nałożonego obowiązku, co uniemożliwia zalegalizowanie obiektu.

W odwołaniu skarżący działający przez adwokata zarzucił naruszenie art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 9 k.p.a. przez niepodanie podstawy prawnej wymogu uzyskania pozwolenia na budowę oraz naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, skoro wystarczające byłoby nakazanie rozbiórki obiektu do wymiarów dla których nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wniósł o wydanie nakazu rozbiórki odpowiedniej części obiektu lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że sam zrezygnował z procedury legalizacyjnej z uwagi na jej koszty. Jednak nakaz rozbiórki całego obiektu byłby bezpodstawny. Obiekt ten to typowy budynek gospodarczy do przechowywania sprzętu do prac w ogrodzie, zaś dodatkowe zadaszenie umożliwia magazynowanie drewna kominkowego. Zgodne z zasadą konstytucyjną proporcjonalności byłoby ograniczenie nakazu do części, której wielkość zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sam obiekt jest nieuciążliwy dla nieruchomości sąsiednich. Odwołanie zawiera obszerny wywód teoretycznoprawny na temat prawa zabudowy.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył dotychczasowe ustalenia. Według organu obiekt stanowi całość techniczno - budowlaną o wymiarach 10,13 m x 4,12 m, czyli o powierzchni przewyższającej obiekty, dla których wybudowania wystarcza zgłoszenie (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. i art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b.). Bezsprzecznie jest to budynek gospodarczy, nie zaś ponadto wiaty. Wspólny, przedłużony dach sprawia, że nie można traktować osobno jako części obiektu, budynku i wiat oraz prowadzić w zakresie tych części odrębnych postępowań. Obiekt ten jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada fundamenty i dach. Nie została zrealizowana zapowiedź inwestora, że dokona dobrowolnie rozbiórki części obiektu. Inwestor zrezygnował z legalizacji obiektu. Należało więc stosować art. 48 ust. 4 p.b. i nakazać rozbiórkę budynku w całości. Nie było możliwości uwzględnienia zasad współżycia społecznego, działania w dobrej wierze lub interesów inwestora, braku świadomości prawnej lub innych okoliczności mających usprawiedliwić dokonanie samowoli.

W skardze do sądu administracyjnego inwestor zarzucił błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. w wyniku czego uznano, że obiekt jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b., nie zaś tymczasowym obiektem gospodarczym oraz że wymagał pozwolenia na budowę z uwagi na przekroczenie dozwolonej kubatury, ponadto naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. skutkujące błędnym przyjęciem, że obiekt wymagał pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skargi zarzucił również naruszenie art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Jak podał, obiekt został posadowiony na metalowych kotwach wbijanych punktowo w ziemię, do których przymocowane są drewniane elementy konstrukcji. Nie ma więc trwałych fundamentów i nie jest trwale związany z gruntem. Skarżący powołał art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. i wskazał, że obiekty takie nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do obiektów określonych w art. 3 pkt 2 i 3 p.b. (wyrok II OSK 1005/10). Organy powinny rozważyć kwalifikację obiektu z art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b. Skarżący wskazał, że istnieją wątpliwości odnośnie rzeczywistych wymiarów obiektu, jego konstrukcji i przeznaczenia poszczególnych części. Przedłużona część dachu jest demontowana i ma typowy charakter wiaty ogrodowej. Zaliczanie powierzchni całego dachu jest nieprawidłowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeciwdziałaniu samowoli polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego służą przepisy art. 48 i art. 49 lit. b p.b., posługujące się zasadniczo podobnymi środkami (identyczne przesłanki legalizacji według art. 48 ust. 2 i art. 49b ust. 2, podobne obowiązki nakładane na inwestora, sankcja rozbiórki w przypadku niewykonania obowiązków albo nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, wydanie pozwolenia na dokończenie budowy itp.). Przepisy te w brzmieniu sprzed nowelizacji, obowiązującym w nin. sprawie (z uwagi na datę wszczęcia postępowania lub datę wydania zaskarżonej decyzji - odpowiednio według art. 14 ustawy nowelizującej w Dz. U. z 2015 r. poz. 744 i art. 6 ustawy nowelizującej w Dz. U. z 2015 r. poz. 443) wyróżniały dwa rodzaje takiej samowoli z uwagi na sposób w jaki nastąpiła, w pierwszym przypadku z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę, a w drugim brak wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu (art. 30 p.b.). Różnice dotyczyły więc rodzaju formalnej przesłanki legalności budowy, nie zaś procedury i środków prawnych stosowanych przez organ nadzoru budowlanego w przypadku jej braku. Dlatego argument podnoszony przez skarżącego jako zasadniczy, że budowa obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia, miał w rzeczywistości znaczenie drugorzędne, skoro skarżący nie posiadał pozwolenia, ale ponadto nie dokonał zgłoszenia. W obu przypadkach sankcją niewykonania obowiązków legalizacyjnych jest nakaz rozbiórki obiektu. Zarzuty zawarte w skardze sformułowane zostały w sposób nieprecyzyjny i bez uwzględnienia treści powołanych przepisów prawnych. Nie wiadomo dlaczego z wykładni przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. ("pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych...") miało wynikać, że sporny obiekt jest lub nie jest budynkiem. Tymczasowy obiekt gospodarczy (art. 3 pkt 5 p.b.) może być oczywiście budynkiem gospodarczym (por. § 3 pkt 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. Nr 75, poz. 690), skoro jest rodzajem obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1). Nie ma żadnego znaczenia dla ocen w nin. sprawie kubatura obiektu (§ 3 pkt 24 cyt. rozporządzenia), a pewne drugorzędne znaczenie może mieć powierzchnia zabudowy obiektu skarżącego. Nie jest więc prawdą, że tymczasowy obiekt budowlany w każdym przypadku nie wymaga trwałego połączenia z gruntem, skoro art. 3 pkt 5 p.b. wyróżnia takie obiekty połączone trwale z gruntem i niepołączone trwale z gruntem. Niezrozumiałe było powołanie art. 29 ust. 1 pkt 12 p.b., który opisuje jeszcze inny rodzaj obiektu tymczasowego, tym razem wyróżniony z uwagi na treść zgłoszenia zamiaru jego budowy. Skarżący nie dokonał zgłoszenia i nawet tego nie twierdzi. Zarzut mógłby mieć sens, gdyby skarżący dokonał takiego zgłoszenia i po upływie terminu organ wydał decyzję o rozbiórce, chociaż obowiązek rozbiórki wynika wówczas wprost z ustawy (por. art. 3 § 1 p.e.a. Dz. U. z 2014 r. poz. 1619). Tym rodzajem obiektu tymczasowego zajmują się właściwe organy architektoniczno-budowlane i organu nadzoru budowlanego nie miałyby tutaj niczego rozważać.

Odnośnie charakterystyki techniczno-budowlanej obiektu należy przypomnieć, że skarżący został zobowiązany do sporządzenia projektu budowlanego wraz z potrzebnymi rysunkami i opisami, czego zaniechał. W postępowaniu pierwszej instancji i przed organem nie kwestionował zaliczenia obiektu do budynku. Nie zwalniało to oczywiście organów przed zawarciem w materialne procesowym sprawy odpowiednich ustaleń na temat rodzaju obiektu budowlanego. Dokonane ustalenia były lakoniczne, ale w ocenie Sądu wystarczające. Ich gołosłowne kwestionowanie na etapie postępowania sądowego było spóźnione. Obiekt podlegał dwukrotnie oględzinom. W protokołach z tych czynności zawarto opis obiektu oraz dołączono dokumentację fotograficzną. W pierwszym protokole podano rozmiary obiektu na 10,13 m x 4,12 m, zaś w drugim 10,09 m na 4,09 m. Zmierzono długość obiektu ograniczonego ścianami na 5,14 m z czego wynika, że zadaszona część obiektu zabudowana ścianami pełnymi ma około 21 m2. Z jednej strony tej części znajduje się ściana ażurowa o długości 3,02 m, zaś z drugiej część bez ścian pod dachem o długości 1,93 m. W sumie powierzchnia obiektu ograniczona ścianami wynosi około 33 m 2. W protokole oględzin stwierdzono, że dach obiektu oparty jest w części na ścianach pełnych, zaś z obu stron dodatkowo na słupach drewnianych. Zadaszenia boczne nie są konstrukcyjnie samodzielne, obiekt stanowi jedną całość konstrukcyjno-budowlaną. Z dokumentacji fotograficznej wynikało niewątpliwie, że obiekt jest trwale związany z gruntem. Ustalenia te przytoczył Sąd dla wykazania, że organ dopuścił się uchybienia procesowego, poprzestając na przyznaniu przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym, że obiekt stanowi budynek i nie dokonując pełnego rozważenia ustaleń zawartych w protokołach oględzin. Jednak jednocześnie ustalenia te przekonują, że podstawowe ustalenia i oceny organu były prawidłowe. Nie zachodziła potrzeba ponowienia oględzin lub nawet opracowania ekspertyzy budowlanej. Kwestionowanie przez skarżącego kwalifikacji prawnej obiektu powinno więc nastąpić w postepowaniu administracyjnym i w oparciu o opracowaną na własne zlecenie ocenę techniczną lub ekspertyzę budowlaną. Dlatego wskazane uchybienie procesowe organu nie miało według Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę, że zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. wszelkie roboty budowlane rozpocząć można jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od zasady ustanowionej w ustawie powinny być wykładane ściśle. Wyjątek dotyczy m.in. wolno stających parterowych budynków gospodarczych i obiekt skarżącego spełnia to kryterium. Jednak w dacie wydania decyzji wyjątek ten został dodatkowo zawężony przez wymaganie powierzchni zabudowy do 25 m2 m.in. w przypadku budynków gospodarczych i wiat. Nieco inaczej wyrażając ocenę organu należy więc według Sądu przyjąć, że jeżeli nawet jeden obiekt pod wspólnym dachem składa się z części, które wybudowane oddzielnie mogłyby stanowić budynek oraz wiaty, to właśnie ich połączenie sprawia, że suma ich powierzchni nie mogła przekroczyć 25 m2, aby budowa obiektu nie wymagała pozwolenia na budowę. Należy przypomnieć, że w dniu wydania zaskarżonej decyzji przepis brzmiał "budynków gospodarczych, wiat i altan...", a dopiero od dnia 28 czerwca 2015 r. "budynków gospodarczych w tym garaży" zaś wiaty umieszczono w dodanym punkcie 2 c. W przypadku łączenia w jednym obiekcie budowy obiektów wymienionych oddzielnie w art. 29 ust. 1 p.b., łatwo byłoby można omijać dodatkowe ograniczenia wyjątku od zasady wynikające np. z ich dopuszczalnej liczby na określonej powierzchni działki.

Podstawową kwestią w nin. sprawie było stwierdzenie wybudowania przez skarżącego obiektu budowlanego bez uzyskania zgody właściwego organu, a następnie świadome niewykonanie obowiązków legalizacyjnych, których niespełnienie uzasadnia nakazanie rozbiórki (art. 48 ust. 4 p.b.). Próba dowodzenia przez skarżącego, że podstawą nakazu powinien być przepis art. 49b ust. 3 p.b. nie powiodła się, ale nawet w przypadku oceny odmiennej podważenie zaskarżonego rozstrzygnięcia byłoby problematyczne.

Z tych względów raz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.