Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2974395

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 12 września 2018 r.
II SA/Wr 475/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis.

Sędziowie WSA: Olga Białek, Anna Siedlecka (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - Nadleśnictwa Ż. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w L.Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia (...). nr (...) w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód gruntowych do napełnienia zbiorników

I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości;

II. zasądza od Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - Dyrektora Zarządu Zlewni w L.Ś. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 16 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w L.Ś. (dalej jako: "PGWWP Zarząd Zlewni w L. Ś.) na podstawie przepisu art. 271 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej jako: "Prawo wodne") ustaliło, w formie informacji rocznej, Nadleśnictwu Ż. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 39.00 zł za pobór wód gruntowych do napełnienia zbiorników dz. nr (...) i (...) obr. W.

Opłata stała została obliczona zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Wyliczono ją zatem jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500.00 złotych na dobę za 1 m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6680.00000000 m3/rok i wynoszącym po przeliczeniu 0.00021182 m3/s.

Jednocześnie PGWWP Zarząd Zlewni w L.Ś. wskazało, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych w następujących terminach:

za I kwartał - w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w wysokości 9.75 zł, za II kwartał - w terminie do 31 lipca 2018 r. w wysokości 9.75 zł, za III kwartał - w terminie do 31 października 2018 r. w wysokości 9.75 zł, za IV kwartał - w terminie do 31 stycznia 2019 r. w wysokości 9.75 zł.

W dniu 9 kwietnia 2018 r. Nadleśnictwo Ż. złożyło reklamację, w której nie zgodziło się z naliczoną opłatą ustaloną w powołanej informacji rocznej oraz wniosło o odstąpienie od naliczania opłaty. Swoje żądanie uzasadniło, że zbiorniki pełnią funkcję retencyjną, przeciwpowodziową oraz przyrodniczą.

Decyzją z dnia (...) r. (Nr (...)) Dyrektor Zarządu Zlewni w L.Ś. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 271 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm., dalej k.p.a.), określił Nadleśnictwu Ż. za okres 1 stycznia 2018 r. - 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 39.00 zł za pobór wód gruntowych do napełnienia zbiorników dz. Nr (...) i (...) obr. W.

W uzasadnieniu organ wskazał, że nie uznał reklamacji Nadleśnictwa Ż.gdyż treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, że pobór wody dla potrzeb przedmiotowego zbiornika stanowi pobór do celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw (art. 270 ust. 2 Prawa wodnego). Nadleśnictwo Ż. korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. wydanego na pobór wód podziemnych w ilości 6680 m3/rok na napełnienie zbiorników retencyjnych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązane jest ponosić opłatę za usługi wodne.

Dalej podano, że określenia wysokości opłaty stałej Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich dokonał na podstawie art. 271 ust. 2 Prawa wodnego oraz § 15 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zgodnie z art. 271 ust. 2 Prawa wodnego " Wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych". Z kolei z § 15 pkt 1 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne wynika, że za pobór wód podziemnych pobiera się opłatę w wysokości 500 zł na dobę za 1 m3/s za określony w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym maksymalny pobór wód. Stąd wskazana w sentencji opłata za pobór wód podziemnych do napełnienia zbiorników retencyjnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 500,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym w ilości 6680 m3/rok i wynoszącego po przeliczeniu 0.00021182 m3/s.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyło Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo Ż.

Motywując zasadność jej wniesienia strona skarżąca wskazała, że przedsięwzięcie i jego cele nie dotyczą kwestii gospodarczych. Na podstawie pozwolenia wodnoprawnego nr (...) w W. (leśnictwo B. w oddziale nr (...)), zbudowano zbiorniki pełniące funkcje retencyjne, przeciwpowodziowe oraz przyrodnicze. Szczególnie istotna jest funkcja - retencyjna, która zwiększa dyspozycyjne zasoby wodne niezmiernie ważne jako element przeciwdziałania skutkom suszy oraz przeciwpowodziowa - leżąca de facto w kompetencjach organów administracji rządowej i samorządowej oraz Wód Polskich (art. 163 i 183 Prawa wodnego). Tym samym Nadleśnictwo Ż.utrzymując przedmiotowe zbiorniki niejako wspomaga organy ustawowo zobligowane do wypełnienia obowiązków określonych w Prawie wodnym.

Dalej wskazano, że zbiorniki otoczone wokół lasem pełnią również funkcje nawodnienia przyległych gruntów i upraw leśnych przez przesiąkanie wody ze zbiornika do gleby - podnosząc poziom wody gruntowej, a na podstawie art. 270 ust. 2 Prawa wodnego opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Ponadto podkreślono, że zbiorniki retencyjne są zasilane wyłącznie wodami gruntowymi i opadowymi znajdującymi się w granicach nieruchomości gruntowej (na podstawie art. 214 Prawa wodnego, wody te stanowią własność właściciela tej nieruchomości, czyli Nadleśnictwa Ż.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko co do braku ustawowych podstaw do odstąpienia od naliczenia opłaty.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sądowa kontrola zaskarżonego orzeczenia przeprowadzona zgodnie z kryteriami wynikającymi z art. 145 § 1 i § 2, przy uwzględnieniu art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm. - dalej także "u.p.p.s.a.") wykazała, że skarga okazała się ona uzasadniona, gdyż rozstrzygnięcie podjęto z naruszeniem przepisów prawa procesowego co mogło mieć wpływ na wynik sprawy w tym zakresie.

Przypomnieć zatem wypada, że zaskarżoną decyzją organ ustalił Nadleśnictwu Ż.opłatę stałą za szczególne korzystanie z wód w zakresie poboru wód gruntowych do napełnienia stawów.

Podstawę naliczonych opłat stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 dalej także jako u.p.w.). Zgodnie z art. 267 pkt 1 tej ustawy do instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami zaliczane są opłaty za usługi wodne, w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1). Stosowanie do art. 270 ust. 1 opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Według art. 271 ust. 1 pkt 1 wysokość opłaty za pobór wód podziemnych ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z treści przywołanego przepisu wynika wprost, że przedmiotowa opłata stanowi opłatę roczną. Obowiązek uiszczenia takiej opłaty wiąże się zatem z korzystaniem w danym roku z jednej z usług wodnych wymienionych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego. W przepisie art. 35 ust. 1 Prawa wodnego wskazano bowiem, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza powszechne korzystanie z wód, zwykłe korzystanie z wód oraz szczególne korzystanie z wód. Jedną z wymienionych w katalogu usług wodnych w art. 35 ust. 3 Prawa wodnego jest pobór wód powierzchniowych i podziemnych (pkt 1). W ocenie Sądu treść tego przepisu interpretować należy funkcjonalnie - z uwzględnieniem rzeczywistego poboru wody, a więc korzystania z usługi wodnej przez użytkownika w danym czasie. W konsekwencji, art. 268 ust. 1 pkt 1, wedle którego opłaty za usługi wodne uiszcza się za pobór wód podziemnych, znajdzie zastosowanie w razie faktycznego korzystania z zasobu tego rodzaju wód. Powyższe pozostaje spójne z podstawową zasadą zwrotu kosztów usług wodnych wynikającą z Dyrektywy nr 2000/6/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. - Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275 -, zwanej dalej "Ramową Dyrektywą Wodną"), który to akt implementowany został do krajowego porządku prawnego w przepisach znowelizowanego Prawa wodnego. Zgodnie z art. 5 i art. 9 oraz załącznikiem III do Ramowej Dyrektywy Wodnej, kraje członkowskie Unii Europejskiej są zobowiązane do opracowania analiz ekonomicznych korzystania z wody dla każdego obszaru dorzecza z uwzględnieniem zwrotu kosztów usług wodnych, który opiera się w szczególności o zasadę "zanieczyszczający płaci"/"użytkownik płaci". Analiza zwrotu kosztów wymaga również uwzględnienia kosztów środowiskowych oraz zasobowych. Ponadto państwa członkowskie mają zapewnić, że polityka opłat za wodę przewiduje odpowiednie działania zachęcające użytkowników do efektywnego wykorzystania zasobów wodnych i w ten sposób przyczynia się do osiągnięcia celów środowiskowych tej dyrektywy (Druk nr 1529 Rządowy projekt ustawy - Prawo wodne). Z art. 9 Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem. Ustawodawstwo polskie powtarza powyższe postulaty m.in. w art. 9 ust. 3 Prawa wodnego, zgodnie z którym gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną.

Wobec powyższego, organy administracji publicznej nie powinny abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy powołując się jedynie na wydane uprzednio pozwolenie wodnoprawne w sytuacji, w której z treści tego pozwolenia nie wynika, że pobór wód dla danego celu ma charakter ciągły i trwać będzie przez cały okres na jaki udzielono zezwolenie. Istotne bowiem jest wykazanie, że adresat pozwolenia korzystał w okresie rozliczeniowym z poboru wód. W przypadku braku rzeczywistego korzystania z usługi wodnej w postaci poboru wód, obowiązek określony w art. 268 ust. 1 nie ziszcza się.

W kontekście poczynionych wyżej uwag, zastrzeżenia budzić musi zasadność wymierzenia opłaty stałej za okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2018 r. za pobór wody podziemnej do napełnienia zbiorników. Z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia 4 maja 2009 r. nie wynika bowiem aby czynność "napełnienia" stawów miała charakter wielokrotny. Należy zatem przyjąć, że była to czynność jednorazowa. Organ natomiast w żaden sposób nie wykazał, że do napełnienia stawów doszło w 2018 r. w sytuacji, gdy pozwolenie wodnoprawne zezwalające na takie napełnienie wydane zostało dziewięć lat wcześniej. W takiej sytuacji ustalenie opłaty stałej w roku 2018 r. za pobór wód dla "napełnienia" stawów - czyli czynności jednorazowej, która ze względu na fakt wydania pozwolenia wodnoprawnego w 2008 r. mogła mieć miejsce wiele lat wcześniej - bez wykazania przez organ, że taki sposób korzystania z usług wodnych istnieje w momencie wydania decyzji, świadczy o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i podjęciu decyzji bez zbadania wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. W efekcie wydane w tym zakresie orzeczenie należy traktować jako przedwczesne i podjęte z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ procedując w niniejszej sprawie ograniczył w istocie do ustalenia stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji, tylko do faktu istnienia pozwolenia wodnoprawnego nie analizując okoliczności wynikających z jego treści. Tym samym nie rozpoznał istoty sprawy naruszając przywołane wyżej przepisy postępowania administracyjnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podważających zasadność obciążenia stronę skarżącą przedmiotową opłatą stałą, Sąd stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy, zarzuty te okazały się nieuzasadnione.

Co do zarzutu wskazującego, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 270 ust. 2 Prawa wodnego, zgodnie z którym opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb, należy zgodzić się z organem, że wszelkie odstępstwa od zasady naliczenia opłaty stałej (o charakterze przedmiotowym czy też podmiotowym) muszą wyraźnie wynikać z przepisu prawa, przy czym, jak wszelkie odstępstwa od zasady, podlegają one ścisłej wykładni. Niewątpliwie też treść pozwolenia wodnoprawnego ma istotny wpływ na fakt naliczenia i wysokość opłaty (aczkolwiek w wielu przypadkach nie jest wystarczające odwołanie się tylko do samego pozwolenia). Rację ma organ, że z treści pozwolenia wodnoprawnego z dnia (...) r. nie wynika aby pobór wód gruntowych odbywał się dla celów leśnych na potrzeby nawadniania gruntów oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Z decyzji z (...) r. wynika jedynie, że została ona wydana na wniosek o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód gruntowych poprzez odbudowę trzech zbiorników w W. położonych na terenie Nadleśnictwa Ż. (dz.nr (...)) oraz pobór wody gruntowej dla potrzeb tych zbiorników. Tak też udzielone zostało pozwolenie wodnoprawne. Obejmuje ono najpierw, zgodę na odbudowę progów piętrzących dla stawu nr 1 i nr 2 i nr 3. Następnie, zgodę na pobór wody gruntowej dla napełnienia stawów. Z treści tego pozwolenia - zarówno rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia - nie da się zatem wywieść aby pobór wód następował w celu określonym w art. 270 ust. 2. u.p.w. Nawet, jeżeli można domniemywać, że cele leśne jakie mogą pełnić wskazane w pozwoleniu stawy, to trudno dopatrzyć się poboru wód w celu bezpośredniego nawadniania gruntów lub upraw. Pozwolenie wyraźnie precyzuje cel poboru wód: napełnienie stawów, co wskazuje na funkcję retencyjną i przeciwpowodziową. Potwierdza to również strona skarżąca wprost stwierdzając, że zbiorniki pełnią funkcję retencyjne zwiększają zasobu wodne niezmierne ważne jako element przeciwdziałania skutkom suszy oraz przeciwpowodziowym. W ocenie Sądu przesłanka zwolnienia z art. 270 ust. 2 ziści się wówczas, gdy pobór wód na cele leśne na potrzeby nawadniania wyraźnie wynikać będzie z treści pozwolenia wodnoprawnego a nie będzie interpretowany jako "dodatkowy" skutek poboru wód.

W niniejszej sprawie, w świetle zgromadzonych w aktach sprawy dowodów, w tym przedłożonych przez skarżącego (zarówno w postępowaniu reklamacyjnym jak i na etapie skargi) nie wynika, aby spełnione były okoliczności uzasadniające zastosowanie omawianego zwolnienia.

W zakresie naruszenia art. 214 Prawa wodnego należy zaś zgodzić się organem, że przepis ten reguluje jedynie kwestie własności wód a nie odnosi się do obowiązku ponoszenia opłat za korzystanie z usług wodnych. Tym samym nie mógł on być naruszony w niniejszej sprawie. Podobnie jak przepis art. 163 u.p.w. który określa zasady ochrony przed powodzią i art. 188 ww. ustawy odnoszący się do kwestii kosztów utrzymania urządzeń wodnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie z pkt II podjęte zostało na podstawie art. 151 ww. ustawy. Wobec uchylenia decyzji będącej przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu, aktualizuje się potrzeba rozpoznania reklamacji wniesionej przez skarżącego i wyjaśnienia rzeczywistego znaczenia treści pkt I ppkt 2 decyzji Starosty Ż. z dnia (...) r., w szczególności czy pobór wody obywa się w sposób ciągły czy też nastąpił jednorazowo, a jeśli tak to kiedy. Organ ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do art. 153 p.p.s.a., kierować się będzie wiążącą oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 u.p.p.s.a.,

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.