II SA/Wr 462/18, Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2570842

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 października 2018 r. II SA/Wr 462/18 Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis.

Sędziowie WSA: Władysław Kulon (spr.), Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) Wójt Gminy Ś. działając na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego ustalił dla S. P. jednorazową opłatę w wysokości 53 806,50 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze sprzedażą działek nr 244, 246/2, 246/3, 246/4, 246/7, 246/8 oraz 5/6 udziałów w działce nr 246/1 i 1/2 udziałów w działce nr 246/5 obręb (...). W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy Ś. przywołał przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyjaśnił sposób ustalania wysokości jednorazowej opłaty, określonej w tym przepisie.

Ponadto wskazał, że uzyskano odpisy aktów notarialnych, z których wynikało, że S. P. zbył działkę nr 246/8 i udział 1/6 w działce nr 246/1 obręb (...) za kwotę 32 500 zł (słownie: trzydzieści dwa tysiące pięćset złotych), działkę nr 246/7, udział 1/6 w działce nr 246/1 i udział 1/4 w działce nr 246/5 obręb (...) za kwotę 32 500 zł (słownie: trzydzieści dwa tysiące pięćset złotych), działkę nr 244, udział 1/6 w działce nr 246/1 i udział 1/4 w działce nr 246/5 obręb (...) za kwotę 36 000 zł (słownie: trzydzieści sześć tysięcy złotych), działkę nr 246/4 i udział 1/6 nr w działce nr 246/1 obręb (...) za kwotę 58 500 zł (słownie: pięćdziesiąt osiem tysięcy pięćset złotych), działkę nr 246/3 i udział 1/6 w działce nr 246/1 obręb (...) za kwotę 22 000 zł (słownie: dwadzieścia dwa tysiące złotych), działkę nr 246/2 obręb (...) za kwotę 30 000 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych).

Następnie organ orzekający podał w uzasadnieniu, że po przeprowadzeniu postępowania stwierdzono, iż w planie ogólnym, który stracił moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2003 r., teren zbytych działek przeznaczony był pod uprawy polowe (oznaczony na rysunku planu symbolem RP). Zgodnie z planem uchwalonym 29 grudnia 2005 r., na dzień sprzedaży działki nr 244, 246/2, 246/3, 246/4, 246/7, 246/8,246/5 przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 29.MN), działka nr 246/1 przeznaczona jest pod drogę wewnętrzną (teren oznaczony na rysunku planu symbolem 15.KDW). Z uzasadnienia wynika, że zdaniem organu z uwagi na okoliczność, że w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 13 kwietnia 2006 r. nie obowiązywał plan miejscowy, zasadniczą do rozstrzygnięcia kwestią w postępowaniu było ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości oraz czy uchwalenie planu z 29 grudnia 2005 r. spowodowało wzrost wartości nieruchomości. Na potrzeby ustalenia renty planistycznej przyjęto stan nieruchomości z dnia wejścia w życia planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości.

Dalej organ wskazał, że na dzień uprawomocnienia się miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. 14 kwietnia 2006 r.) działki nr 246/1, 246/2, 246/3, 246/4, 246/5, 246/7, 246/8 w ewidencji gruntów figurowały jako działka nr 246. Decyzją Wójta Gminy Ś. (...) w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości, na wniosek właściciela został dokonany podział ww. nieruchomości celem wydzielenia działek do sprzedaży. Na potrzeby ustalenia renty planistycznej przyjęto stan nieruchomości z dnia wejścia w życia planu miejscowego, a ceny z dnia zbycia nieruchomości, stąd powierzchnie nieruchomości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania są podobne do powierzchni działki przed podziałem. Następnie rzeczoznawca w operatach określił wartość części nieruchomości zgodnie z powierzchnią odpowiadającą powierzchniom przedmiotowych działek. Wzrost wartości nieruchomości wynikać powinien wyłącznie z wprowadzenia planu miejscowego, w związku z czym wyeliminować należy wszelkie dalsze wydarzenia jako nieistotne przy określaniu rozmiaru tego wzrostu. Podział nieruchomości może bowiem wywołać wzrost wartości nieruchomości. W dniu wejścia w życie planu miejscowego z 2005 r. nie było bowiem wydzielonych działek (nr 246/1, 246/2, 246/3, 246/4, 246/5, 246/7, 246/8) lecz była duża nieruchomość (nr 246) dopiero wymagająca podziału. Wartość gruntu ustalona została zatem dla nieruchomości przed dokonanym podziałem, bowiem taki był stan nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania organ I instancji ustalił nadto, że:

1. W poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu przewidziano przeznaczenie pod uprawy polowe, w przeddzień wejścia w życie nowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał dla tego terenu żaden plan zagospodarowania terenu.

2. W okresie braku planu miejscowego nieruchomość była wykorzystywana na cele rolne, co potwierdzają zdjęcia lotnicze sprzed daty wejścia w życie planu miejscowego - ortofotomapa 2004 r., na której widać, że nieruchomość stanowiła pole uprawne. W celu umożliwienia dokładnej lokalizacji działek na zdjęciach lotniczych, wystąpiono do Powiatowego Biura Geodezji i Katastru o naniesienie warstwy budynków i granic ewidencyjnych na zdjęciu.

3. W okresie nieobowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego dla ww. działek nie wydano decyzji o warunkach zabudowy.

4. Opinia urbanistyczna sporządzona przez biegłego potwierdza, że w okresie nieobowiązywania żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości nie można było wydać decyzji o warunkach zabudowy.

5. W dniu 22 września 2011 r. strona złożyła oświadczenie o faktycznym sposobie wykorzystania nieruchomości, którym potwierdza, że "nieruchomości były wykorzystywane na cele rolnicze".

6. Obszar działek nr 244 i nr 246 objęty był wnioskiem Wójta Gminy Ś. z dnia 31 sierpnia 2005 r. do ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

7. W obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego teren działek nr 246/2, 246/3, 246/4, 246/5, 246/7, 246/8, 244 obręb (...) przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a teren działki nr 246/1 obręb (...) przeznaczony jest pod drogę wewnętrzną. Biorąc pod uwagę, że wcześniej w całości wykorzystywane były rolniczo, ich wartość wzrosła w wyniku uchwalenia planu miejscowego z dnia 29 grudnia 2005 r., co potwierdzają operaty szacunkowe.

8. Mając na uwadze, że w poprzednio obowiązującym planie przeznaczenie określono jako uprawy polowe, a w okresie braku planu nieruchomość była wykorzystywana rolniczo, nie ustalono i nie można było ustalić dla niej warunków zabudowy w drodze decyzji, wartość nieruchomości określana przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie jest większa, niż wartość nieruchomości określana przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez biegłego. Zarówno w okresie nieobowiązywania planu jak i przed 1995 r. była to nieruchomość rolna. W przedmiotowej sprawie nie ma więc zastosowania art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

9. Strona po wejściu w życie planu miejscowego podzieliła działkę nr 246 - decyzja z dnia (...) r. - i dokonała ich sprzedaży Wyceny nie obejmują ewentualnego wzrostu wartości nieruchomości, który mógłby być spowodowany podziałem, ponieważ do wyceny przyjęto nieruchomości porównawcze o powierzchniach podobnych do powierzchni działki przed podziałem.

10. Wystąpił wzrost wartości nieruchomości spowodowany uchwaleniem planu, co również potwierdzają operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego.

Nadto organ wyjaśnił, że zlecono wykonanie operatów szacunkowych przez osobę uprawnioną. Wyceny stanowiły podstawowy dowód w postępowaniu i na ich podstawie wydano decyzję nr (...), która w wyniku odwołania została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (...) z dnia (...) r. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy wydano decyzję nr (...), która decyzją (...) została uchylona w pkt 1 i w tym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło opłatę w wysokości 51 951 zł. Decyzje organów obu instancji zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sygn. akt II SA/Wr 48/10 z dnia 24 marca 2010 r. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego z uwzględnieniem uwag zawartych w uzasadnieniu orzeczenia Wójt wydał decyzję nr (...), która została uchylona decyzją Kolegium (...) r. z uwagi na fakt, iż decyzja została wydana po upływie 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu szacunkowego oraz konieczność zbadania czy działki przed uchwaleniem planu mogły być wykorzystywane pod zabudowę.

Po zaktualizowaniu operatów szacunkowych organ I instancji w dniu (...) r wydał decyzję nr (...) kończąca postępowanie. Decyzja ta została przez Kolegium uchylona, m.in. z uwagi na to, że organ winien był wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy oraz zebrać w sposób wyczerpujący i rozpatrzyć materiał dowodowy. W orzeczeniu Kolegium z dnia (...) r. wskazano, że organ I instancji winien dokonać ustaleń stanu faktycznego, tj. faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości poprzez ustalenie czy przed wejściem w życie planu miejscowego działka mogła być faktycznie zabudowana, a zatem czy hipotetycznie można byłoby uzyskać w stosunku do niej decyzję o warunkach zabudowy.

Wobec tego organ I instancji wystąpił do biegłego o wykonanie opinii urbanistycznej w sprawie możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy na ww. działkach w (...) w okresie luki planistycznej. Z opinii tej wynika, że okresie luki planistycznej dla wskazanej nieruchomości nie można było uzyskać decyzji o warunkach zabudowy (pkt. 1.3, pkt 2.2 opinii). Do opinii strona wniosła zastrzeżenia wskazując, że opinia powinna rozstrzygać również o możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy zagrodowej. Treść opinii przekazano rzeczoznawcy majątkowemu, do wykorzystania przy sporządzaniu aktualizacji operatu szacunkowego. W operatach szacunkowych z listopada 2017 r. biegły określił trzy wartości nieruchomości: wg przeznaczenia w obowiązującym planie - 14.681,00 zł, 33.988,00 zł, 22.196,00 zł, 41.969,00 zł, 1.933,00 zł, 23.121,00 zł, 23.121,00 zł i 33.165,00 zł, wg przeznaczenia w poprzednim planie - 1.068,00 zł, 2.356,00 zł, 1.795,00 zł, 3.394,00 zł, 156,00 zł, 1.870,00 zł, 1.717,00 zł i 2.463,00 zł, wg faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej - 1.068,00 zł, 2.356,00 zł, 1.795,00 zł, 3.394,00 zł, 156,00 zł, 1.870,00 zł, 1.717,00 zł i 2.463,00 zł.

Organ I instancji szczegółowo wyjaśnił czynności dokonane przez rzeczoznawcę w celu ustalenia wysokości wzrostu wartości przedmiotowych nieruchomości, wybrane przez niego podejście oraz metodę szacowania nieruchomości. W końcowym efekcie organ uznał, iż wycena została sporządzona przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do określenia wartości 1 m2 nieruchomości rzeczoznawca wybrał nieruchomości najbardziej podobne do wycenianej i zidentyfikował następujące cechy rynkowe mające wpływ na cenę nieruchomości: przeznaczonych na cele rolne - lokalizacja, dojazd do nieruchomości, struktura użytków gruntowych i klas glebowych; przeznaczonych pod zabudowę - lokalizacja, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości, kształt działki. Sumę wartości współczynników korygujących dla gruntów rolnych rzeczoznawca określił na 1,24, średnią cenę gruntu na 13 738 zł/ha; dla gruntów pod zabudowę odpowiednio 0,84 i 22,02 zł/m2. Cechy mające wpływ na cenę nieruchomości wskazano właściwie, zastosowane poprawki rzeczywiście niwelują różnice w cenach nieruchomości porównywanych, a operaty szacunkowe zostały sporządzone zgodnie z prawem. Oszacowane w ten sposób wartości wynoszą dla gruntów rolnych 13 738 zł/ha, dla gruntów przeznaczonych pod zabudowę 18,50 zł/m2. W ocenie organu nieruchomości przyjęte do porównań są podobne, cechy mające wpływ na cenę nieruchomości wskazano właściwie, a zastosowane współczynniki rzeczywiście odzwierciedlają różnice w cenach nieruchomości porównywanych.

W świetle powyższego uznano przedłożony operat szacunkowy za dowód w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) na okoliczność wystąpienia trzeciej przesłanki niezbędnej dla ustalenia renty planistycznej, tj. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego. Biorąc za podstawę analizowane operaty szacunkowe organ wskazał, iż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. nie jest większa niż wartość nieruchomości określona przy określeniu faktycznego sposobu jej wykorzystania po utracie mocy tegoż planu, do określenia wzrostu wartości nieruchomości przyjęto wartość według przeznaczenia w obowiązującym planie i wartości według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w okresie luki planistycznej. Mając to na uwadze organ pierwszej instancji odwołując się do § 162 pkt 2 obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym stawkę procentową służącą naliczaniu "renty planistycznej" ustalono na 30% - na podstawie wartości wynikających z operatów szacunkowych oraz stawki procentowej ustalonej w planie, kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości określił w następujący sposób:

* wartość udziału w nieruchomości po uchwaleniu planu - 14 681,00 zł

* wartość udziału w nieruchomości przed uchwaleniem planu - 1 068,00 zł

* wzrost wartości udziału w nieruchomości - 13 613,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty - 13 613,00 zł x 30% = 4 083,90 zł (słownie: cztery tysiące osiemdziesiąt trzy złote 90/100) dz. nr 246/2 obręb (...):

* wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 33 988,00 zł

* wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 2 356,00 zł

* wzrost wartości nieruchomości - 31 632,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty - 31 632,00 zł x 30% = 9 489,60 zł (słownie: dziewięć tysięcy czterysta osiemdziesiąt dziewięć złotych 60/100) dz. nr 246/3 obręb (...):

* wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 22 196,00 zł

* wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 1 795,00 zł

* wzrost wartości nieruchomości - 20 401,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty - 20 401,00 zł x 30% = 6 120,30 z! (słownie: sześć tysięcy sto dwadzieścia złotych 30/100) dz. nr 246/4 obręb (...):

* wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 41 969,00 zł

* wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 3 394,00 zł

* wzrost wartości nieruchomości - 38 575,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty - 38 575,00 zł x 30% = 11 572,50 zł (słownie: jedenaście tysięcy pięćset siedemdziesiąt pięć złotych 50/100) udział 1/2 w dz. nr 246/5 obręb (...):

* wartość udziału w nieruchomości po uchwaleniu planu - 1 933,00 zł

* wartość udziału w nieruchomości przed uchwaleniem planu - 156,00 zł

* wzrost wartości udziału w nieruchomości - 1 777,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty - 1 777,00 zł x 30% = 533,10 zł (słownie: pięćset trzydzieści trzy złote 10/100) dz. nr 246/7 obręb (...):

* wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 23 121,00 zł

* wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 1 870,00 zł

* wzrost wartości nieruchomości - 21 251,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty - 21 251,00 zł x 30% = 6 375,30 zł (słownie: sześć tysięcy trzysta siedemdziesiąt pięć złotych 30/100) dz. nr 246/8 obręb (...):

* wartość nieruchomości po uchwaleniu planu-23 121,00 zł

* wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 1 717,00 zł

* wzrost wartości nieruchomości - 21 404,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty-21 404,00 złx30%= 6 421,20 zł (słownie: sześć tysięcy czterysta dwadzieścia jeden złotych 20/100) dz. nr 244 obręb (...):

* wartość nieruchomości po uchwaleniu planu - 33 165,00 zł

* wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu - 2 463,00 zł

* wzrost wartości nieruchomości - 30 702,00 zł

* wysokość jednorazowej opłaty - 30 702,00 zł x 30% = 9 210,60 zł (słownie: dziewięć tysięcy dwieście dziesięć złotych 60/100)

Łącznie: 4 083,90 zł + 9 489,60 zł + 6 120,30 zł + 11 572,50 zł + 533,10 zł + 6 375,30 zł + 6 421,20 zł + 9 210,60 zł = 53 806,50 zł (słownie: pięćdziesiąt trzy tysiące osiemset sześć złotych 50/100).

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez S. P., reprezentowanego przez pełnomocnika, który w odwołaniu wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucając iż zaskarżona decyzja została wydana przy błędnie ustalonym stanie faktycznym i na podstawie wadliwego operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującego się biegły przyjął przeznaczenie terenu w planie, który utracił moc 1 stycznia 2004 r. Nie uwzględniono faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu i nie wykazano, aby skutkiem wejścia w życie planu było faktyczne zwiększenie wartości nieruchomości. W opinii odwołującego się, w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości nie wzrosła, gdyż wobec braku planu w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 5 listopada 2007 r. faktycznie nieruchomości znajdujące się w (...) przeznaczane były na cele mieszkaniowe i w ten sposób były wykorzystywane, a zmieniając plan Gmina zaakceptowała ten stan rzeczy. Nie miało to wpływu na wartość nieruchomości. Zdaniem odwołującego się biegła sporządzając operaty szacunkowe nie zastosowała się do zaleceń zawartych w poprzednio wydanej decyzji Kolegium, gdyż stanowisko rzeczoznawcy oparte jest na fikcyjnym założeniu, że przedmiotowe działki miały jakąkolwiek użyteczność rolniczą. Zarzucono również, że Gmina nie wykazała, iż wzrost wartości nieruchomości był następstwem zmiany planu. W opinii odwołującego się, fakt taki nie miał miejsca, gdyż przed zmianą planu nieruchomości podobnej wielkości były sprzedawane na takich samych warunkach, jak po zmianie planu, i nie potwierdza takiej możliwości powierzchnia działek, rodzaj gruntów, ukształtowanie terenu położenie i sposób użytkowania. Odwołujący się zaznaczył ponadto, że trudno przyjmować, aby droga była nieruchomością rolną.

Podnosząc, że ewentualne postępowanie w sprawie winno być prowadzone niezwłocznie po zawarciu umowy sprzedaży, S. P. wywodził, że jeśli Gmina miała takie roszczenia powinna była wszcząć postępowanie w 2007 r. Gmina zaniedbała swoje obowiązki i postępowanie zakończyła dopiero w 2008 r., działając tym samym niezgodnie z ustawą i na szkodę stron czynności prawnych. Zdaniem odwołującego się, nie powinien być on adresatem decyzji, bo nie jest już właścicielem przedmiotowych działek.

S. P. zarzucił też, że § 162 uchwały Rady Gminy Ś. jest sprzeczny z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w uchwale określono, że stawki procentowe stanowiące podstawę do określenia jednorazowej opłaty ustala się dla terenów gminnych - 0%, dla terenów pozostałych - 30%. W opinii skarżącego, taki zapis w uchwale jest niezgodny z ustawą i oznacza, że tereny gminne nie są obciążone jakąkolwiek opłatą, podczas gdy ustawa nie pozwala na różnicowanie opłat bądź w ogóle zaniechanie ich pobierania. W uchwale nie sprecyzowano, co należy rozumieć pod pojęciem tereny gminne i tereny pozostałe. Ta wadliwość powoduje - zdaniem odwołującego się - niemożność nakładania opłat, gdyż § 162 uchwały Rady Gminy Ś. jest sprzeczny z ustawą.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem treści decyzji pierwszoinstancyjnej oraz żądań odwołania, a następnie przedstawił regulacje procesowe i materialnoprawne, mające zastosowanie w sprawie. Zwrócił też uwagę, że z treści obowiązujących przepisów wynika w szczególności, że jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest dochodem własnym gminy (art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i może zostać pobrana w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 w związku z ust. 3 tego artykułu).

Ponadto zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Kolegium podkreśliło też w uzasadnieniu, że wydanie decyzji w przedmiocie opłaty planistycznej nie zależy od uznania organu, lecz jest obligatoryjne i uzależnione jedynie od spełnienia przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży, co wynika z art. 37 ust. 1 zd. 1 powołanej powyżej ustawy. Natomiast stan nieruchomości oceniany jest z daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło też, że do zasad określania wartości nieruchomości oraz do osób uprawnionych do określania tych wartości, stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 t.j. z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109). Operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego ma stanowić dokument o odpowiedniej strukturze. Jest on istotnym dowodem w postępowaniu administracyjnym i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, obejmującej zwłaszcza formalną prawidłowości jego struktury oraz badanie merytoryczne pod kątem przestrzegania zasad logiki i wewnętrznej spójności. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość.

Ponadto Kolegium wskazało, że wymogi odnośnie samego operatu zostały określone w § 55-58 rozporządzenia. Zgodnie z § 55 ust. 2, operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Ponadto, jak wynika z § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

W ocenie Kolegium operaty wykorzystywane w rozpoznawanej sprawie zostały wykonane w sposób prawidłowy, odpowiadający wymogom określonym w powołanych wcześniej przepisach. W analizowanych operatach wycenę wykonano podejściem porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pojęcie nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny przedmiotowej nieruchomości mając na uwadze trzy jej stany, tj. jej wartość, jaką prezentowała ona w czasie, gdy obowiązywały ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., wygasłego 31 grudnia 2003 r., wartość jaką posiadała, gdy nie obowiązywał żaden plan zagospodarowania (czyli według faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości), oraz wartość, jaką posiada ona obecnie, czyli pod rządami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi (...) zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ś. nr (...) z dnia (...) r.

Kolegium podkreśliło przy tym, iż stan nieruchomości został oceniony na dzień wejścia w życie planu obecnie obowiązującego, jako że w dniu wejścia w życie obecnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. w dniu 14 kwietnia 2006 r., nie istniały działki o nr 246/1, 246/2, 246/3, 246/4, 246/5, 246/7, 246/8, które powstały w wyniku podziału nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 246, na podstawie wspomnianej decyzji " podziałowej" Wójta Gminy Ś. z dnia (...) r.

Rzeczoznawca majątkowy w analizowanych operatach szacunkowych z dnia 15 listopada 2017 r. ocenił stan przedmiotowych nieruchomości na dzień ich oględzin, czyli na 17 czerwca 2013 r., oraz stan nieruchomości na dzień wejścia w życie obecnie obowiązującego planu, czyli 14 kwietnia 2006 r. Każdorazowo rzeczoznawca podawał w analizowanych operatach szacunkowych dane dotyczące - położenia - lokalizacji analizowanej nieruchomości, uzbrojenie terenu, określał dojazd do nieruchomości, określał powierzchnię, jak i otoczenie nieruchomości.

Biegły przedstawił również przeznaczenie szacowanych nieruchomości w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. I tak według zapisów tego planu:

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 244, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 29.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - powierzchnia 0,1793 ha

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 246/1, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 15.KDW - tereny dróg wewnętrznych

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 246/2, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 29.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - powierzchnia 0,1575 ha

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 246/3, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 29.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - powierzchnia 0,1200 ha

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 246/4, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 29.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - powierzchnia 0,2269 ha

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 246/5, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 29.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - powierzchnia 0, 0209 ha

- nieruchomość stanowiąca działkę nr 246/7, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 29.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - powierzchnia 0,1250 ha-nieruchomość stanowiąca działkę nr 246/8, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu jako:

* 29.MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - powierzchnia 0,1250 ha Faktyczny sposób wykorzystania przedmiotowych nieruchomości w okresie tzw. luki planistycznej, czyli w okresie, kiedy nie obowiązywał żaden plan miejscowy, został określony w operatach szacunkowych jako uprawy polowe, tereny rolne. Ponadto biegły rzeczoznawca we wszystkich operatach szacunkowych, powołując się na opinię urbanistyczną wskazał, że w okresie nieobowiązywania planu miejscowego - tj. od 1 stycznia 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2006 r. dla wycenianych nieruchomości nie istniała możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Kolegium zwróciło uwagę, że stosownie do zaleceń zawartych w decyzji z dnia (...) oraz treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 marca 2010, (sygn. akt II SA/Wr 48/10), zlecono biegłemu urbaniście wydanie opinii celem ustalenia możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek nr 244, 246/1, 246/2, 246/3, 246/4 246/5, 246/7 i 246/8, obręb (...), Gmina Ś. w okresie nieobowiązywania planu miejscowego tj. od 1 stycznia 2004 do 14 kwietnia 2006 r. Zgodnie z opinią urbanistyczną biegłego urbanisty działki gruntu nr: 244, 246/1, 246/2, 246/3, 246/4 246/5, 246/7 i 246/8 nie mogły być zabudowane zabudową mieszkaniową w czasie po utracie mocy planu miejscowego z 1990 r. do dnia wejścia w życie planu miejscowego z 2005 r. tj. w czasie od dnia 1 stycznia 2004 r. do dnia 14 kwietnia 2006 r., ponieważ nie było możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową. Ponadto pismem z dnia 23 marca 2017 r. biegły ustosunkował się do zarzutów stawianych przez stronę odnośnie przedmiotowej opinii w zakresie możliwości prowadzenia zabudowy w ramach zabudowy zagrodowej, podtrzymując swe stanowisko zawarte w opinii z dnia 14 lutego 2016 r. wyjaśniając jednocześnie, że zabudowa zagrodowa, która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, są budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych, a stosownie do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabudowa zagrodowa pozostaje terenem rolnym. Wobec tego Kolegium uznało podnoszone przez odwołującego się w tym zakresie zarzuty za bezzasadne. Dodano zauważono także, że odwołujący się w oświadczeniu z dnia 22 września 2011 r. wskazał jednoznacznie, iż nieruchomość (działki ewidencyjne, 244, 246/1, 246/2, 246/3, 246/4, 246/5,246/7 i 246/8, obręb (...), Gmina Ś.) przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była wykorzystywana na cele rolnicze.

Wobec powyższego dla oceny wartości nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej", prawidłowo w ocenie Kolegium, przyjęto przeznaczenie rolnicze-tereny rolne. Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości w wygasłym z dniem 1 stycznia 2003 r. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś. analizowana nieruchomości, stanowiące przedmiot postępowania znajdowały się w obszarze RP - uprawy polowe.

W dalszej kolejności Kolegium wyjaśniło, że po przedstawieniu sposobu przeznaczenia nieruchomości w trzech istotnych dla sprawy stanach, rzeczoznawca dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na cele rolne biegły przedstawił 11 nieruchomości podobnych oraz wskazał cechy rynkowe, wraz z ich skalą, mające wpływ na poziom cen transakcyjnych na analizowanym rynku, takich jak lokalizacja, dojazd do nieruchomości, struktura użytków gruntowych i klas glebowych. Cechom tym nadano po trzy oceny. Następnie biegły przystąpił do określenia wartości 1 ha nieruchomości przeznaczonej na cele rolne. Dokonał analizy transakcji porównawczych, do których biegły wybrał 11 transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych oraz określił dla potrzeb wyceny - na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości - wagi oraz współczynniki korygujące dla poszczególnych cech rynkowych, tj. wspomnianych powyżej: lokalizacji, dojazdu do nieruchomości oraz struktury i użytków gruntowych i klas glebowych. Zestawienia dokonał w tabeli.

W odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną biegły przedstawił 11 nieruchomości podobnych oraz wskazał cechy rynkowe, wraz z ich skalą, mające wpływ na poziom cen transakcyjnych na analizowanym rynku, takich jak lokalizacja, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości, kształt działki. Cechom tym nadano trzy oceny (odnośnie lokalizacji oraz uzbrojenia) i dwie (odnośnie dojazdu do nieruchomości i jej kształtu). Następnie biegły przystąpił do określenia wartości 1 ha nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dokonał analizy transakcji porównawczych, do których biegły wybrał 11 transakcji sprzedaży nieruchomości podobnych oraz określił dla potrzeb wyceny - na podstawie preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości - wagi oraz współczynniki korygujące dla poszczególnych cech rynkowych, tj. wspomnianych powyżej: lokalizacji, dojazdu do nieruchomości, uzbrojenia i kształtu działki. Zestawienia dokonał w tabeli. Jednocześnie biegły wyjaśnił, że z uwagi na okoliczność, iż nieruchomość, oznaczona jako działka nr 246, z której powstały w wyniku podziału działki 246/1, 246/2, 246/3, 246/4, 246/5, 246/7, 246/8, na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała powierzchnię 092 ha, a także w celu wyeliminowania transakcji związanych ze wzrostem cen związanych z przeprowadzonym podziałem nieruchomości-przedmiotem analizy rynku były transakcje nieruchomości o jak największych powierzchniach. W związku z powyższym rozszerzono badany rynek na obszar całego powiatu ś., na którym zanotowano transakcje większymi nieruchomościami podobnymi.

Mając tak przygotowany materiał dotyczący zarówno nieruchomości szacowanych jak i nieruchomości wziętych do porównań, biegły dokonał obliczenia wartości rynkowej nieruchomości, przeznaczonych zarówno na cele rolne jak i pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, która stanowiła średnią cenę ze zbiorów transakcji przyjętych przez biegłego do analizy, stosownie skorygowaną. W związku z tym rzeczoznawca mając ustalone ceny jednostkowe wycenianych nieruchomości, obliczył ich całkowitą wartość.

Ustalenia operatów szacunkowych wskazały, że działki ewidencyjne o numerach 244, 246/1, 246/2, 246/3, 246/4, 246/5, 246/7 i 246/8, największą wartość uzyskały przy uwzględnieniu przeznaczenia po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi (...) (działka nr 244 -33 165 zł, udział 5/6 w działce 246/1 -14 681 złotych, działka 246/2 - 33 988 złotych, działka 246/3 -22 196 złotych, 246/4 -41 969 złotych, udział 1/2 w działce 246/5 1933 złotych, działka 246/7 -23 121 złotych, działka 246/8 -23121 złotych), natomiast wartość gruntu przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi (...) nie była większa od wartości, jakie nieruchomości te posiadały w czasie obowiązywania ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Ś., uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., a dokładniej wartości te były takie same (działka nr 244 -2463 zł, udział 5/6 w działce 246/1 -1068 złotych, działka 246/2 - 2356 złotych, działka 246/3 -1795 złotych, 246/4 -3394 złotych, udział 1/2 w działce 246/5 156 złotych, działka 246/7 -1870 złotych, działka 246/8 -1717 złotych). Tak więc w aspekcie wykonanego operatu wykazany został wzrost wartości nieruchomości zbytych przez S. P., jaki nastąpił po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi (...) zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ś. nr (...) z dnia (...) r.

W ocenie Kolegium powyższe wskazuje, iż w przedmiotowej sprawie spełnione zostały wszystkie trzy przesłanki zapisane w art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co daje podstawy do naliczenia opłaty planistycznej. Ponadto sporządzony w sprawie materiał dowodowy, a w szczególności operaty szacunkowe z dnia 15 listopada 2017 r., jako sporządzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, w sposób rzetelny, pozwoliły na ustalenie wielkości wzrostu wartości nieruchomości wskutek wprowadzenia planu miejscowego wsi (...) w 2006 r. Zdaniem Kolegium operaty sporządzone zostały na podstawie obowiązujących przepisów, zawierają szczegółowe opisy wycenianych nieruchomości zarówno zgodnie z ich wykorzystaniem jak i przeznaczeniem w planach obecnym i wygasłym oraz opisuje stany tych nieruchomości zarówno na dzień oględzin jak i na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyselekcjonowane do porównania nieruchomości wykazują znamię podobieństwa, które - co należy podkreślić - nie może być równoznaczne z identycznością. Zostały one opisane za pomocą ustalonych przez rzeczoznawcę cech, które na rynku nieruchomościami mają największy wpływ na cenę gruntu, a cechom tym nadano stosowne oceny.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium ustosunkowując się do zarzutu stawianego w odwołaniu wywiódł, iż świetle art. 4 pkt 16 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zawierającego definicję nieruchomości podobnej, decydujące znaczenie dla wyceny ma położenie nieruchomości, ich stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania, natomiast powierzchnia nieruchomości ma mniejszy wpływ i mieści się w pojęciu "innych cech wpływających na jej wartość". Kwestia podobieństwa nieruchomości przyjętych przez biegłego w analizowanych operatach szacunkowych jest weryfikowalna i wynika z treści informacji zamieszczonych w operatach.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował S. P. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącego pełnomocnik zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. Naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię tego przepisu i bezpodstawne naliczenie skarżącemu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jak również błędne przyjęcie, że jest stroną postępowania, w sytuacji gdy nie przysługuje mu jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowych nieruchomości i na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość ich nie wzrosła, gdyż faktycznie nieruchomości położone w (...) wobec braku planu w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 22 lutego 2006 r. przeznaczone były na cele mieszkaniowe.

2. Naruszenie art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób prowadzący do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do uchybień w zakresie ustaleń faktycznych, które zostaną wskazane w uzasadnieniu.

3. Naruszenie art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne ustalenie, że nieruchomości przyjęte do ustalenia wartości nieruchomości przez biegłego spełniają wymóg porównywalności, pominięcie błędów popełnionych przez biegłego przy wydawaniu opinii.

4. Naruszenie art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewydanie decyzji bezzwłocznie po powzięciu wiadomości o możliwości jej wydania i tym samym naruszenie prawa do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie, a także uniemożliwienie ustalenia faktycznej wartości nieruchomości ze względu na znaczny upływ czasu i zmiany, które zaszły w sposobie jej użytkowania.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik S. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o wstrzymanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wykonania zaskarżonej decyzji przed przekazaniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W uzasadnieniu skargi przedstawiona została w odniesieniu do poszczególnych zarzutów i wniosków szczegółowa argumentacja, w której powołane zostało także orzecznictwo sądowoadministracyjne. Pełnomocnik S. P. wskazał w niej m.in., że skarżący jest rolnikiem i nie posiada środków finansowych pozwalających na wpłatę tak dużej kwoty. Postępowanie w sprawie toczy się już blisko 10 lat i gmina nie jest w stanie wykazać, aby faktycznie w wyniku zmiany planu zaistniały podstawy do naliczenia renty planistycznej. Zostały przekroczone wszelkie terminy do wyjaśnienia sprawy przewidziane przez ustawę jak i k.p.a., co winno skutkować umorzeniem postępowania w sprawie także ze względu na to, że znaczny upływ czasu w praktyce uniemożliwia dokładne ustalenie stanu faktycznego, stąd wniosek o umorzenie postępowania.

Zdaniem skarżącego przedmiotowa opłata została orzeczona na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego. Biegły przyjął przeznaczenie terenu w planie, który utracił moc w dniu 1 stycznia 2004 r. Nie uwzględniono faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem nie wykazano, aby skutkiem wejścia w życie planu było faktyczne zwiększenie wartości nieruchomości.

Skarżący podał, że w wyniku uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości nie wzrosła, gdyż wobec braku planu w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 5 listopada 2007 r. faktycznie nieruchomości znajdujące się w (...), przeznaczane były na cele mieszkaniowe i w ten sposób były wykorzystywane, a zmieniając plan Gmina zaakceptowała ten stan rzeczy.

Rzeczoznawca majątkowy A. F. w operacie szacunkowym podtrzymała dotychczasową wartość nieruchomości nie stosując się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w poprzednio wydanej decyzji kasacyjnej. Stanowisko rzeczoznawcy nie może stanowić podstawy jakichkolwiek ustaleń, gdyż oparte jest na fikcyjnym założeniu, że przedmiotowe działki miały jakąkolwiek użyteczność rolniczą. Fikcją jest przyjmowanie, że mogły być na nich prowadzone uprawy rolne. Nie potwierdza takiej możliwości powierzchnia działek, rodzaj gruntów, ukształtowanie terenu i położenie, jak i sposób użytkowania. Zdaniem skarżącego z powyższych stwierdzeń biegłego, jak również opisu sporządzonego przez biegłego, wynika, że w związku ze zmianą planu nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podano też, że nieruchomości wskazane w aneksach mają o wiele większą powierzchnię niż nieruchomości sprzedane przez stronę, a transakcje nimi nie mogą być porównywane z umowami zawartymi przez stronę. Biegły winien znaleźć, przy zastosowaniu metody porównawczej, umowy sprzedaży nieruchomości rolnych o podobnej powierzchni, jak zbyte przez stronę. Biegły stwierdza, że działki rolne, na których oparł wycenę są w dobrej kulturze rolnej i zapewniają wysokie plony. Tymczasem działki strony nie nadawały się do produkcji rolnej, zatem wartość działek jako "rolnych" oparta została na danych nieporównywalnych.

Skarżący zwrócił też uwagę, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego określa, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje dopiero odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jaka jest ewentualnie różnica tych wartości.

W takim stanie faktycznym, jaki zaistniał w przedmiotowej sprawie należy zdaniem skarżącego odwołać się do jednolitego stanowiska judykatury co do tego, że opłata planistyczna nie może obejmować zmiany wartości działki spowodowanej jej podziałem już po uchwaleniu planu i jego wejściu w życie. Nawet jeśli strona sprzedała tylko niektóre działki wydzielone już po uchwaleniu planu, to dla obliczenia opłaty planistycznej należy przyjąć stopę wzrostu wartości działki, ale w tym jej kształcie, jaki istniał w dniu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zasadą jest, że cenę uwzględnia się z czasu sprzedaży działki, ale renta planistyczna może uwzględniać wyłącznie tylko tę część wzrostu ceny działki, która jest konsekwencją wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opłata planistyczna pobierana jest bowiem od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu.

W operatach stanowiących podstawę do wyliczenia wzrostu wartości omawianych nieruchomości jako nieruchomości podobne wskazane zostały działki o znacznie mniejszej powierzchni niż powierzchnia działki nr 244 i 246. Również przeznaczenie działek przyjętych do porównań jest inne (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) niż przeznaczenie działki nr 246 po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w części i w części grunty rolne. Nieruchomości o tak dużych różnicach w powierzchni i przeznaczeniu nie mogą być zdaniem skarżącego uznane za podobne w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto skarżący podał w uzasadnieniu skargi, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w dalszym ciągu nie odniosły się w sposób wyczerpujący do możliwości zabudowy działek nr 244 i 246 zabudową mieszkaniową, w tym również zagrodową dopuszczoną na gruntach rolnych bez konieczności ich wyłączenia z produkcji rolnej. Możliwość zabudowy takiej działki wpłynie niewątpliwie na jej wartość przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto - w ocenie skarżącego - Kolegium jako organ drugiej instancji przyjęło za prawidłowy dokument sporządzone operaty mimo wykazanych nieprawidłowości co powoduje wadliwość również decyzji utrzymującej w mocy decyzję Wójta Gminy Ś.

Skarżący wskazał też w uzasadnieniu, że sporządzona w sprawie opinia urbanistyczna wbrew twierdzeniom organów nie uzasadnia w jakikolwiek sposób możliwości ustalenia renty planistycznej. Sporządzający wycenę oparł się tylko na literalnym brzmieniu przepisów ustaw, które w sprawie nie mają znaczenia. Jak sam wskazał w swojej opinii na przedmiotowych nieruchomościach, które poprzednio stanowiły jedną działkę mogła być prowadzona zabudowa zagrodowa. W sensie prawnym zabudowa zagrodowa jest czymś innym niż zabudowa jednorodzinna, ale w sensie faktycznym funkcja jest identyczna. Według poprzedniego planu na działce mogła być realizowana taka zabudowa. Biegły wskazał, że zabudowa jednorodzinna jest to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, zaś zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych.

Dodatkowo podniesiono w uzasadnieniu skargi, że ewentualne postępowanie w sprawie winno być prowadzone niezwłocznie po zawarciu umowy sprzedaży, a Gmina zaniedbała swoje obowiązki i postępowanie zakończyła dopiero w 2009 r., działając tym samym niezgodnie z ustawą i na szkodę stron czynności prawnych. Ponadto skarżący od dat sprzedaży nie jest właścicielem przedmiotowych działek, a zatem nie ma legitymacji do występowania w niniejszym postępowaniu, gdyż nie jest właścicielem, w rozumieniu ustawy. Nie może być zatem adresatem decyzji administracyjnych.

Skarżący zarzucił też, że uchwała Rady Gminy Ś., a w szczególności § 162 jest sprzeczny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z art. 36 ust. 4 tej ustawy. W uchwale określono, że stawki procentowe stanowiące podstawę do określenia opłaty jednorazowej ustala się dla terenów gminnych - 0%, dla terenów pozostałych - 30%. Taki zapis w uchwale jest niezgodny z ustawą, gdyż tereny gminne nie są obciążone jakąkolwiek opłatą. W uchwale nie sprecyzowano co należy rozumieć pod pojęciem tereny gminne i tereny pozostałe. Ta wadliwość powoduje niemożność nakładania opłat, gdyż § 162 uchwały Rady Gminy jest sprzeczny z ustawą.

W zakończeniu uzasadnienia wskazano też, że zaskarżona decyzja nie może wywołać skutków prawnych, gdyż upłynęło 5 lat od daty uchwalenia i wejścia w życie planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a zatem postępowanie winno być umorzone. Podano także, że doszło do naruszenia art. 37 ust. 5 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż przepisy te nakazują bezzwłoczne naliczenie opłaty, zaś organ ocenił, że jest to jedynie wskazówka.

W doręczonej Sądowi w dniu 19 czerwca 2018 r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o oddalenie skargi i wyjaśniło, że nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia, a ponadto, że zarzuty skargi są zbieżne z zarzutami odwołania.

Ponadto Kolegium postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) uwzględniło wniosek skarżącego o udzielenie ochrony tymczasowej i wstrzymało wykonanie ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ś. z dnia (...) r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 168 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Przepis ten upoważnia ustawodawcę do przekazywania do normowania w drodze aktów prawa miejscowego tych elementów stosunku daninowego, które decydują o wysokości danin pod warunkiem, że ustawa precyzyjnie wyznaczy granice kompetencji organów tych jednostek. Ustalając zasady rozdziału materii prawodawczych między ustawę, a akty normatywne samorządu terytorialnego należy uwzględnić treść art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika zasada ustalenia podatków i innych danin publicznych wyłącznie w drodze ustawowej. Przyjmując wykładnię tego przepisu Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zgodnie z tym przepisem wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w szczególności określanie podmiotów oraz przedmiotu danin publicznych powinny zostać uregulowane w ustawie. Taki warunek spełnia omawiany przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym ustawodawca określił podmioty zobowiązane do uiszczania renty planistycznej jako daniny publicznej oraz wyznaczył granice wysokości stawek opłaty, określając ich górną granicę na 30% wzrostu wartości nieruchomości. Przepis ten określił zatem zakres dopuszczalnej ingerencji organu gminy w sferę własności jako prawa konstytucyjnego (por. wyrok TK z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt SK 19/06, OTK-A 2007/4/37).

Należy ponadto wyjaśnić, że w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie budzi wątpliwości, iż warunek, o którym mowa w przepisie art. 37 ust. 3 w związku z ust. 4 powołanej wcześniej ustawy jest przez właściwy organ administracji publicznej spełniony, jeżeli przed upływem terminu 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy, albo jego zmiana stały się obowiązujące właściciel zbytej nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z działaniami planistycznymi gminy, został skutecznie zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości jednorazowej opłaty z tego tytułu. W rozpoznawanej sprawie ustawowy termin do zgłoszenia roszczenia został przez Wójta Gminy Ś. zachowany.

Przedmiotem kontroli Sądu dokonywanej w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) r. Nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy Ś. z dnia (...) r. nr (...) orzekającą o ustaleniu wobec S. P. jednorazowej opłaty (tzw. renty planistycznej) w wysokości 53 806,50 zł z tytułu wzrostu wartości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyciem nieruchomości stanowiącej działki oznaczone numerami ewidencyjnymi 244, 246/2, 246/3, 246/4, 246/7, 246/8 oraz 5/6 udziałów w działce 246/1 i 1/2 udziałów w działce nr 246/5 obręb (...). Materialnoprawną podstawę orzekania w tej sprawie w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym stanowił przepis art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z jego treścią, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w powyższym przepisie, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 powyższej ustawy).

Stosownie do przepisu art. 37 ust. 11 cytowanej ustawy, zasady określania wartości nieruchomości oraz osoby uprawnione do określania tej wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) oraz w związku z delegacją ustawową zawartą w art. 159 tej ustawy, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.).

W myśl postanowień art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy od art. 149-159 stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, jedynie z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Ustalenia wartości nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 i art. 154 ust. 1 powyższej ustawy).

Sporządzony zatem przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu lub zmianie tego planu, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06). Wskazać więc należy, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego, bowiem to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 417/2006). To z kolei oznacza, że dokonując oceny wartości dowodowej operatu organy mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005). Należy też podkreślić, że podlegający ocenie w toku prowadzonego postępowania operat szacunkowy winien opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Z tego też względu proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony analizą rynku nieruchomości oraz analizą cech nieruchomości wycenionej i nieruchomości podobnych (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2012/06).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji według tych kryteriów należy uwzględnić jej materialnoprawne podstawy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej powoływanej przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (pkt 17). Z kolei przepis art. 153 ust. 1 ustawy stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Stosownie do treści art. 154 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności takie elementy jak cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ustawodawca wskazuje dalej, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub takiej decyzji uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Doprecyzowuje tę zasadę przepis art. 155 ustawy, stanowiąc, m.in., że: przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w: księgach wieczystych; katastrze nieruchomości; ewidencji sieci uzbrojenia terenu; ewidencji numeracji porządkowej nieruchomości; planach miejscowych, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzjach o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwoleniach na budowę; wykazach prowadzonych przez urzędy skarbowe; umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Wykorzystane w operacie szacunkowym dane poświadczone przez rzeczoznawcę majątkowego mogą mieć formę wypisów i wyrysów z dokumentów lub rejestrów. Z kolei w świetle § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości, które są konsekwencją uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania. Nadto, zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania, po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. Dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej zastosowanie może znaleźć art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te nie są ze sobą sprzeczne, a to oznacza, że zastosowanie jednego z nich nie wyklucza możliwości zastosowania drugiego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r. I OSK 2431/14 przepis art. 154 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jedyną normą zawartą w tej regulacji, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 ust. 1-3 tej ustawy nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, ani zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości. Ponadto - jak wyjaśniono już wcześniej w uzasadnieniu pomimo, iż opinia biegłego sporządzona jest w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, to stosuje się do niej wszelkie reguły dotyczące postępowania dowodowego, wskazane w kodeksie postępowania administracyjnego. Operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), zatem podlega swobodnej ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Oceniając operat organy administracji ani sąd nie mogą ingerować w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego (por.m.in. wyrok NSA z dnia 27 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 801/15). Obowiązkiem organu jest badanie sporządzonego operatu pod względem spełniania wymogów formalnych, spójności i logiki. W razie stwierdzenia jakichkolwiek niejasności lub powstania wątpliwości, organ ma obowiązek podjąć działania zmierzające do ich wyjaśnienia lub usunięcia, w tym wezwać biegłego do złożenia niezbędnych wyjaśnień.

Istotne przy tym jest, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Metodyka i szacowanie nieruchomości odnosi się do wiadomości specjalnych, którymi dysponuje wyłącznie rzeczoznawca. Dokonywanie przez organ administracyjny lub sąd oceny dotyczącej doboru nieruchomości zgodnie z wymogiem podobieństwa, zastosowanie współczynników korygujących, czy określenia atrybutów i ich wag byłoby nieuprawnione i oznaczałoby w istocie działanie zmierzające do sporządzenia samodzielnej wyceny nieruchomości.

W operatach szacunkowych wykorzystanych do ustalenia przedmiotowej opłaty rzeczoznawca wyjaśniła, czym kierowała się przyjmując określone nieruchomości do porównania, dokonała też prawidłowej analizy rynku, uwzględniając transakcje nieruchomościami podobnymi.

W uzupełnieniu Sąd uznał za celowe wyjaśnić, że w warunkach regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 tej ustawy. Zakwestionowanie jego wartości jako dowodu w sprawie jest możliwe i wymaga sformułowania racjonalnych, uzasadniających wiedzę specjalistyczną merytorycznych argumentów albo przedłożenia innej opinii sporządzonej przez osobę uprawnioną, czyli dysponującą wymaganymi kwalifikacjami.

Niezależnie od tego ponownie należy podkreślić, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną opinię rzeczoznawcy majątkowego opracowaną stosownie do posiadanych wiadomości specjalnych w zakresie szacowania nieruchomości.

Wiedza w tym przedmiocie jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego i w zakresie w jakim została zastosowana przy sporządzaniu operatu szacunkowego nie może być weryfikowana przez organy administracyjne właściwe instancyjnie ani sąd administracyjny. Nie oznacza to w ogóle braku możliwości kontrolowania operatu szacunkowego, który - jak wskazano już wcześniej - jest opinią biegłego, czyli dowodem w konkretnej sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polega ocenie jak każdy dowód. W sytuacji, gdy treść operatu powoduje wątpliwości w zakresie logiczności, zupełności, spójności jej elementów, istotnych dla określenia wartości nieruchomości, możliwe jest dokonanie przez organ administracyjny lub sąd administracyjny oceny wartości dowodowej tego opracowania.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności istniejących w rozpoznawanej sprawie należy stwierdzić, że, zdaniem sądu, operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby toczącego się postępowania administracyjnego nie zawierają niejasności i wątpliwości, które budziłyby zastrzeżenia odnośnie do prawidłowości oceny dokonanej przez biegłą. Rzeczoznawca w operatach posiłkowała się transakcjami z okresu ostatnich dwóch lat. Zdaniem sądu, należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowym podkreśla się, że jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) te nieruchomości, które znajdowały się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2009 r., I SA/Wa 1192/08, (w:) LEX nr 478277). W uznaniu Sądu te warunki zostały spełnione w przypadku dokonywanych wycen. Kwestie wyboru transakcji przyjętych do porównania i dat ich zawarcia leżą w gestii autora operatu.

Należy jednak wskazać, że w operatach szacunkowych (str. 13) rzeczoznawca wyjaśniła, że w analizie rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne uwzględniono jedenaście transakcji, których przedmiotem były nieruchomości o cechach podobnych do nieruchomości wycenionej położone w obrębach ewidencyjnych gminy Ś.

Autorka operatów szacunkowych podała także, że analizując wyrok nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną "z uwagi na fakt, że nieruchomość na dzień uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miała powierzchnię 1,41 ha, a także w celu wyeliminowania transakcji związanych ze wzrostem cen związanych z przeprowadzonym podziałem nieruchomości - przedmiotem analizy rynku były transakcje nieruchomościami o jak największych powierzchniach. W związku z powyższym rozszerzono badany rynek na obszar całego powiatu ś., na którym zanotowano transakcje większymi nieruchomościami podobnymi" (str. 15 każdego z operatów). Wyjaśnienia rzeczoznawcy w omawianym zakresie potwierdzają tabelaryczne zestawienia transakcji analizowanych w odniesieniu do poszczególnych przeznaczeń nieruchomości, znajdujące się na str. 14 i 16 każdego z operatów.

W ocenie Sądu różnice powierzchniowe nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej przy określaniu wartości tej nieruchomości zarówno jako przeznaczonej na cele rolne jak i przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną ani nie dyskwalifikują nieruchomości objętych analizą rzeczoznawcy jako nieruchomości podobnych, ani nie podważają prawidłowości operatów szacunkowych. Zważyć bowiem należy, że w § 4 pkt 4 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego prawodawca wskazał m.in., że "przy metodzie korygowania ceny średniej... wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości."

Zdaniem Sądu uzyskanie "odpowiedniości" powierzchniowej jako jednego z kryteriów podobieństwa nieruchomości przyjętych do porównania i nieruchomości wycenianej wymagałoby rozszerzenia badanego rynku poza obszar powiatu ś. i zastosowania czynników korygujących uwzględniających terytorialne różnice cenowe.

W uznaniu Sądu transakcje związane z rynkiem lokalnym pozwalają z większym prawdopodobieństwem określić wartość rynkową nieruchomości, niezależnie od celu dokonywanej wyceny. Dodatkowo należy też zwrócić uwagę, że do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego należy ustalenie wagi cech i współczynników korygujących, które - zdaniem rzeczoznawcy - były wyznacznikami wartości nieruchomości. W przedmiotowych opracowaniach wagi cech rynkowych oraz zastosowane współczynniki dla poszczególnych cech zestawiono w tabelach na stronach 18 do 22 każdego z operatów szacunkowych. Przyjętymi przez rzeczoznawcę cechami rynkowymi były: lokalizacja, dojazd do nieruchomości, struktura użytków gruntowych i klas glebowych - w przypadku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz lokalizacja, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej, dojazd do nieruchomości i kształt działki - w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

W operatach szacunkowych rzeczoznawca podała też źródła informacji, z których korzystała dokonując wyboru nieruchomości podobnych. Bazę tych danych stanowiły akty notarialne oraz Rejestr cen i wartości nieruchomości uzyskane w Powiatowym Biurze Geodezji i Katastru w Ś. Ponadto w zestawieniach tabelarycznych ujawnione zostały: miejsce położenia nieruchomości, data transakcji, numer Repertorium A, powierzchnia działki i ceny transakcyjne jednostkowe i uzyskane. W tych okolicznościach nie zasługuje - zdaniem Sądu - na akceptację zarzut ustalenia przedmiotowej opłaty na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego oraz zarzut nieuwzględnienia przez Wójta Gminy Ś. wskazań zawartych w poprzedniej kasacyjnej decyzji organu odwoławczego.

W ocenie Sądu materiał sprawy nie zawiera podstaw dla skutecznego podważania rzetelności i prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego, zatem ustalona z wykorzystaniem jego treści kwota przedmiotowej opłaty, stanowiąca pochodną określonych w operacie wartości nieruchomości jest właściwa. Istotne przy tym jest, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie skorzystał z możliwości zlecenia i przedłożenia operatu sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego ani z możliwości przedstawienia operatu szacunkowego wykorzystanego w sprawie do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Sąd nie podziela też twierdzeń skarżącego o błędnym ustaleniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego od dnia 14 kwietnia 2006 r. Sugestie skarżącego o możliwości realizowania w tym okresie, będącym okresem bezplanowym na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako elementu zabudowy siedliskowej, co dowodzi tożsamości przeznaczeń tej nieruchomości przed i po uchwaleniu planu miejscowego i wyłącza możliwość uznania, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości ze względu na ustalenia planistyczne, nie znajduje potwierdzenia w materiale sprawy. Przeczą temu dokumenty powoływane przez rzeczoznawcę - autorkę operatów szacunkowych, dane zawarte w ewidencji gruntów, treść opinii urbanistycznej sporządzonej w sprawie i treść oświadczenia S. P. z dnia 22 września 2011 r. (k. 381), w którym stwierdza, że nieruchomość - działki nr 244, 246/2, 246/3, 246/4, 246/7, 246/8, 246/1 i 246/5 obręb (...) do dnia 14 kwietnia 2006 r. były wykorzystywane na cele rolnicze. Użytkowanie rolnicze przedmiotowych nieruchomości zostało potwierdzone dodatkowo w opinii urbanistycznej. Wobec tego można też zwrócić uwagę, że uwzględnienie przez rzeczoznawcę akcentowanej przez pełnomocnika skarżącego niskiej użyteczności rolniczej przedmiotowej nieruchomości spowodowałoby zwiększenie różnicy jej wartości w okresie przedplanowym i po wejściu w życie planu miejscowego, a w konsekwencji wzrost kwoty renty planistycznej.

Zdaniem Sądu organy orzekające w tej sprawie w postępowaniu instancyjnym, a przedtem rzeczoznawca majątkowy, w sposób prawidłowy ustaliły faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości w okresie przedplanowym, jako okoliczność mającą bezpośredni wpływ na wzrost wartości tej nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania i jego wejściu w życie w dniu 14 kwietnia 2006 r. i w sposób prawidłowy wyjaśniły podstawy tego ustalenia w uzasadnieniach podjętych w sprawie decyzji.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela pogląd prezentowany w judykaturze administracyjnej, zgodnie z którym nawet potencjalna możliwość uzyskania warunków zabudowy nie oznacza zmiany przeznaczenia nieruchomości ani nie dowodzi innego niż faktyczny sposobu wykorzystywania tej nieruchomości. Uznaje też za prawidłowe stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze II OSK 1146/13, zgodnie z którym przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie hipotetyczne założenia właściciela nieruchomości o możliwości jej zagospodarowania.

W tak określonych warunkach prawnych nie można uznać za zasadne twierdzeń pełnomocnika skarżącego, że "w okresie bezplanowym nieruchomość była przeznaczona na cele mieszkaniowe" i jej wartość nie wzrosła. Niezależnie od tego, przeznaczenie nieruchomości ustalane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zatem w sytuacji braku planu miejscowego nie można w ogóle mówić o przeznaczeniu nieruchomości. Istotne jest też to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w związku z uchwaleniem w dniu 29 grudnia 2005 r. przez Radę Gminy Ś. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi (...), czego materialnoprawną konsekwencją wobec zbycia nieruchomości była powinność ustalenia przez Wójta Gminy Ś. jednorazowej opłaty (renty planistycznej).

Wyjaśnić też należy, że wbrew zarzutom skargi organy w toku postępowania nie naruszyły przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., natomiast czynności rzeczoznawcy majątkowego nie są podporządkowane tej ustawie procesowej i nie jest on zobowiązany do zapewnienia właścicielowi szacowanej nieruchomości uprawnień określonych w art. 10 § 1 k.p.a.

Organy prawidłowo też uznały S. P., poprzedniego właściciela nieruchomości i jej zbywcę za podmiot, od którego należy pobrać jednorazową opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podmiot zobowiązany do uiszczenia tej opłaty w kwocie ustalonej przez właściwy organ, wskazany jest jednoznacznie w treści powołanego powyżej przepisu, nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych.

Istotne przy tym jest - wobec zarzutów skargi, że w rozpoznawanej sprawie Sąd - będąc związany granicami sprawy - nie był uprawniony do dokonywania kontroli legalności ustaleń planistycznych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w związku z uchwaleniem którego wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości. Nie mają też wpływu na ocenę legalności kwestionowanej decyzji zarzuty dotyczące rozpoznania sprawy decyzją po kilku latach od uchwalenia planu miejscowego i sprzedaży nieruchomości. Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie wszczęto przed upływem 5 lat od zdarzeń powodujących naliczenie renty planistycznej, zatem organ miał podstawy do prowadzenia postępowania i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Stronie postępowania w toku postępowania służyły środki prawne w postaci skarg na bezczynność organu, czy przewlekłość postępowania, z których jednakże nie skorzystano.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - stwierdzając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego - stosownie do przepisu art. 151 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.