Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949263

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 10 września 2015 r.
II SA/Wr 459/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca).

Sędziowie NSA: Andrzej Wawrzyniak, Zygmunt Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Udanin z dnia 25 września 2014 r. nr XLVIII.208.2014 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Damianowo

I.

stwierdza nieważność § 8 ust. 5 pkt 2 lit.a, § 8 ust. 10, § 7 ust. 19, § 14 pkt 2, § 15 ust. 4, § 27 w zakresie ustaleń dla terenów I.KDW/1, I.KDW/2, I. KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8, I.KDW/9, a także rysunku planów w zakresie tych terenów, § 33 pkt 2 lit. a, § 34 pkt 2 lit. a, § 43 pkt 2 lit. b, § 53 ust. 1 we fragmencie "uiszczanej przez właścicieli nieruchomości", § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i", § 44 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i", § 22 w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami I.EW/4, I.EW/5, I.EW/9, I.EW/10, I.EW/11, I.EW/12 oraz załącznika graficznego w zakresie tych terenów zaskarżonej uchwały;

II.

zasądza od Gminy Udanin na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Na sesji w dniu 25 czerwca 2014 r. Rada Gminy Udanin podjęła uchwałę nr XLVIII.208.2014 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru obrębu Damianowo.

Na powyższą uchwałę, wskazując na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył Wojewoda Dolnośląski, który wniósł o stwierdzenie nieważności następujących jej fragmentów: § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a), § 8 ust. 10, § 7 ust. 19, § 14 pkt 2, § 15 ust. 4, § 27 w zakresie ustaleń dla terenów I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8, 1.KDW/9, a także rysunku planu w zakresie tych terenów, § 33 pkt 2 lit. a), § 34 pkt 2 lit. a), § 43 pkt 2 lit. b), § 53 ust. 1 we fragmencie "uiszczanej przez właścicieli nieruchomości", § 19 pkt 2 lit. b) we fragmencie "napowietrznej i", § 44 pkt 2 lit. b) we fragmencie "napowietrznej i". Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Żądania skargi oparto na zarzutach podjęcia kwestionowanych fragmentów uchwały z naruszeniem następujących przepisów:

- § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2015 r. poz. 199), dalej "ustawy", polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu poprzez wprowadzenie możliwości dowolnego ustalania przebiegu korytarzy napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia i wraz z nimi ustalonego w planie zakazu zabudowy pewnych obszarów z pomięciem procedury zmiany planu miejscowego;

- § 7 ust. 19 oraz § 15 ust. 4 uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.), polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu i przekroczeniu upoważnienia ustawowego do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a także modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących;

- § 8 ust. 10 uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, a także w związku z art. 44 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu i przekroczeniu upoważnienia ustawowego do uregulowania w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, a także modyfikacji przepisów powszechnie obowiązujących;

- § 14 pkt 2 uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy oraz § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego plan-zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu poprzez brak określenia terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania dla tymczasowego zagospodarowania terenu użytkowania rolnego lub sadowniczego;

- § 27 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6. I.KDW/7, I.KDW/8, I.KDW/9, a także rysunku planu w zakresie tych terenów z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz c - pkt 9 lit. a rozporządzenia, polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia plan-przekroczeniu upoważnienia ustawowego do uregulowania w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktur-technicznej, poprzez brak określenia parametrów (szerokości) ww. dróg wewnętrznych;

- § 33 pkt 2 lit. a, § 34 pkt 2 lit. a, § 43 pkt 2 lit. b uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu poprzez brak określenia liczby miejsc parkingowych dla lokali mieszkalnych oraz zabudowy mieszkaniowej;

- § 53 ust. 1 we fragmencie "uiszczanej przez właścicieli nieruchomości uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 ustawy w związku z art. 15 ust. 2 pkt 12 i art. 36 ust. 4 ustawy, polegającym na naruszeniu zasad sporządzenia planu poprzez ograniczenie kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, określonej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

- § 19 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i", § 44 pkt 2 lit. b we fragmencie "napowietrznej i" uchwały z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy, a także w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205 z późn. zm.), polegającym na naruszeniu zasad sporządzania planu poprzez brak wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych zaszeregowanych w klasach I - III.

Odnosząc się w motywach skargi do poszczególnych zarzutów Wojewoda Dolnośląski dokonał szczegółowego uzasadnienia wniosków zawartych w piśmie procesowym, i tak:

Względem zarzutu dotyczącego § 8 ust. 5 uchwały wskazano, że mocą tego zapisu postanowiono o ustaleniu stref ochronnych wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych, w których obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi oraz wprowadzania zadrzewień w tym dolesień i nasadzeń zieleni wysokiej (§ 8 ust. 6). W § 8 ust. 5 przyjęto: "Ustala się strefy ochronne wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych o minimalnej szerokości liczonej w obie strony w poziomie od skrajnych przewodów napowietrznych: (...) 2) 10 m - dla linii o napięciu znamionowym powyżej 15kV, lecz nieprzekraczającym 30kV, z dopuszczeniem: a) zmiany położenia tej strefy w przypadku zmiany przebiegu napowietrznej linii elektroenergetycznej (...)". Zdaniem skarżącego dopuszczono możliwość dowolnego kształtowania przebiegu tzw. korytarzy napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia, w których obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi oraz wprowadzania zadrzewień, bowiem przebieg linii energetycznych może ulegać dowolnym zmianom, które nie będą musiały zostać odznaczone w planie. Tym samym ustalenie miejsc (korytarzy), gdzie obowiązują zakazy, określone w § 8 ust. 6 uchwały, może być przez potencjalnego odbiorcę czytającego ustalenia planu, niemożliwe. Uznano, iż postanowienia § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały pozostają w sprzeczności z zasadami sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i naruszają w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ograniczenia w użytkowaniu określonego terenu, a także zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej (m.in. sieci elektroenergetycznej służącej zaopatrzeniu w energię elektryczną) powinny być ustalone jednoznacznie w planie miejscowym w obrębie jego opracowania. Tymczasem kwestionowanym zapisem dopuszczono możliwość swobodnego kształtowania przebiegu napowietrznych linii wysokiego napięcia ograniczając prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, bowiem lokalizacja korytarzy, na których obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi oraz wprowadzania zadrzewień nie jest możliwa. Może się zatem okazać, że fakt obowiązywania na danym obszarze ww. zakazów będzie następował z mocy prawa - przepisów uchwały - po dokonaniu zmiany przebiegu przedmiotowych linii napowietrznych wysokiego napięcia. Kontynuując argumentację względem zarzutu dotyczącego § 8 ust. 5 uchwały zwrócono uwagę na wynikającą z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczność dokonywania zmian w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony i przede wszystkim przez organ do tego uprawniony. Z treści zapisu kwestionowanego fragmentu uchwały wywiedziono istniejącą możliwość ingerowania w kształt zagospodarowania terenu (przebieg korytarzy) w sposób niezgodny z prawem.

Dalej skarżący zwrócił uwagę na zapis § 7 ust. 19 uchwały o brzmieniu: "Elektrownie wiatrowe podlegają obowiązkowi zgłoszenia Szefostwu Służb Ruchu Lotniczego SZ RP, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz powiadomienia o przewidywanym terminie ukończenia budowy inwestycji z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem, zgodnie z przepisami odrębnymi." oraz § 15 ust. 4 uchwały, w którym Rada przyjęła, że: "Dla elektrowni wiatrowych jako przeszkód lotniczych o wysokości ponad 100 m nad poziom terenu obowiązują przepisy odrębne." Po przytoczeniu § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych zawierającego katalog przeszkód lotniczych podlegających zgłoszeniu do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz § 10 rozporządzenia zawierającego wymogi co do samej informacji skarżący podał, że Rada Gminy przewidziała obowiązek zgłoszenia elektrowni wiatrowych Szefostwu Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz powiadomienia o przewidywanym terminie ukończenia budowy inwestycji z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem, zgodnie z przepisami odrębnymi. W jego ocenie § 7 ust. 19 uchwały narusza § 11 rozporządzenia w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych, który wymaga zgłoszenia do właściwego organu nadzoru nad lotnictwem wojskowym z co najmniej dwumiesięcznym wyprzedzeniem przewidywanego terminu: ukończenia budowy przeszkody lotniczej o wysokości do 100 m powyżej poziomu terenu oraz osiągnięcia wysokości 100 m powyżej poziomu terenu i wysokości całkowitej, a nadto przepisy rozporządzenia nie wymagają zgłaszania przeszkód lotniczych przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Kwestionując poprawność przedmiotowego zapisu uchwały Wojewoda Dolnośląski stanął na stanowisku, że doszło do powtórzenia przepisów powszechnie obowiązującego prawa i jego modyfikacji, natomiast modyfikując przepisy prawa, Rada uregulowała powyższe obowiązki w sposób sprzeczny z intencjami prawodawcy.

Następnie Wojewoda Dolnośląski uznał, że Rada Gminy Udanin w § 8 ust. 9 uchwały wskazała pomniki przyrody ożywionej, objęte ochroną prawną na podstawie przepisów odrębnych, określając je w tabeli. Rada w § 8 ust. 10 uchwały przyjęła: "W stosunku do pomnika przyrody ożywionej i w odległości minimum 5 m od maksymalnego zasięgu korzeni i korony drzew zabrania się:

1)

wznoszenia obiektów budowlanych;

2)

wycinania, niszczenia łub uszkadzania drzewa;

3)

zanieczyszczania terenu;

4)

przekształcania ukształtowania terenu, w szczególności tworzenia nasypów i wykopów;

5)

umieszczania tablic, napisów i znaków innych niż oznaczenie pomnika przyrody."

Opisując wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody formy ochrony przyrody zwrócono uwagę na art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obligujący do określenia w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zanegowano jednocześnie możliwość naruszenia przepisów odrębnych dotyczących ochrony przyrody upoważniających organ stanowiący gminy do ustanawiania i określania form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Skarżący wychodząc z założenia, że przepisy art. 44 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowią pełną i wyłączną kompetencję dla rady gminy do ustanowienia pomnika przyrody, określenia jego nazwy, położenia, celów ochrony, sprawującego nadzór oraz zakazów właściwych dla tego pomnika przyrody uznał, iż Rada Gminy Udanin mogła ustanowić zakazy dla wskazanych w § 8 ust. 9 uchwały pomników przyrody ożywionej wyłącznie w odrębnych uchwałach podjętych przez Radę na podstawie wskazanych powyżej przepisów ustawy o ochronie przyrody. Nie posiadała ona jednak kompetencji do zawarcia przedmiotowej regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W dalszej kolejności uzasadniając zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym względem § 14 pkt 2 uchwały ustalającego tymczasowe urządzanie i użytkowanie terenów, podano, iż wskazano w nim wyjątek odnoszący się do użytkowania rolnego lub sadowniczego. Przedmiotowy zapis planu miejscowego narusza art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy w zw. § 4 pkt 10 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie spełnia wymogów nałożonych przez ustawodawcę, gdyż nie określono terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania.

Dalej odnośnie § 27 uchwały zakwestionowano ustalenia odnoszące się do terenów I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8, I.KDW/9 oraz rysunku planu dla tych terenów czyniąc zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez brak określenia parametrów (szerokości) ww. dróg wewnętrznych. W art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca postanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei w § 4 rozporządzenia ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Wychodząc z założenia, że w uchwale winny zostać podane parametry dróg, w tym dróg wewnętrznych wskazując na tereny oznaczone na rysunku planu symbolami: I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8, I.KDW/9 (tereny dróg wewnętrznych), skarżący wskazał, że szerokość wszystkich wyznaczonych w planie dróg i ciągów pieszo-jezdnych nie została określona w części tekstowej planu. Jednak zarzut niezgodności z prawem skarżący podniósł wyłącznie do tych terenów, których przebieg jest na tyle regularny, że określenie jego parametrów jest możliwe nie tylko na rysunku, ale i w tekście planu.

Czyniąc zarzut niezgodności z prawem § 33 pkt 2 lit. a, § 34 pkt 2 lit. a, § 43 pkt 2 lit. b przedmiotowej uchwały umotywowano go w skardze brakiem określenia liczby miejsc parkingowych dla lokali mieszkalnych oraz zabudowy mieszkaniowej, przewidzianych w ramach przeznaczenia uzupełniającego dla terenów II.U/2, II.U/3, II.U/4, II.U/5, II.UP/1, II.RU/1, II.RU/2 i II.RU/3. Po przedstawieniu regulacji wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego zaprezentowano pogląd, że obowiązek określenia liczby miejsc do parkowania istnieje w stosunku do każdego przewidzianego w ustaleniach planu przeznaczenia terenu, niezależnie od tego czy jest to przeznaczenie podstawowe czy też uzupełniające. Ustalenia § 12 ust. 6 uchwały nie zostały dokonane względem wszystkich przeznaczeń terenów przewidzianych w planie, bowiem uchwałodawca określił w nim liczbę miejsc parkingowych dotyczącą stanowisk postojowych dla zabudowy mieszkaniowej w zabudowie zagrodowej (pkt 1), w zabudowie jednorodzinnej (pkt 2) oraz w zabudowie wielorodzinnej (pkt 3), a nie określił ilości miejsc postojowych dla lokali mieszkalnych usytuowanych na terenach o przeznaczeniu usługowym.

Obejmując skargą § 53 ust. 1 uchwały traktujący o ustaleniu stawek procentowych opłaty określonej w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważono, że ujęto w nim wyłącznie właścicieli nieruchomości. Natomiast w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o właścicielu lub użytkowniku wieczystym. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego katalog podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty został przez ustawodawcę sprecyzowany w art. 36 ust. 4 ustawy i obejmuje zarówno właścicieli jak i użytkowników wieczystych zbywanej nieruchomości. Zatem ustalenia planu miejscowego modyfikujące art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że ograniczają krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, określonej w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowią przekroczenie kompetencji rady gminy i naruszają zasady sporządzania planu miejscowego.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności fragmentów zapisów § 19 pkt 2 lit. b oraz w § 44 pkt 2 lit. b uznano, iż poprzez dopuszczenie prowadzenia sieci napowietrznej podziemnej infrastruktury technicznej naruszono art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada Gminy Udanin w postanowieniu § 19 i § 44 skarżonej uchwały przyjęła ustalenia szczegółowe dla terenów oznaczonych na rysunku miejscowego planu symbolem I.R/I-I.R/9 oraz II.R/1 i II.R/2. Sprowadzają się one do ustalenia przeznaczenia: tereny rolnicze z dopuszczeniem m.in. prowadzenia sieci napowietrznej infrastruktury technicznej (pkt 2 lit. b). Zdaniem Wojewody takie ustalenia umożliwiają zmianę przeznaczenia gruntu rolnego z pominięciem obowiązkowego trybu jaki przewidział ustawodawca. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest miejscem, w którym dokonuje się przeznaczenie m.in. gruntów rolnych na cele nierolnicze. Zmiana ta powinna być poprzedzona zgodą właściwego organu - ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, co wynika z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Organ wykonawczy gminy zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy winien wystąpić o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Dla terenów oznaczonych symbolem I.R/I-I.R/9 oraz II.R/I-II.R/2 wskazano jako jedno z przeznaczeń - sieci napowietrzne infrastruktury technicznej. Z materiałów planistycznych wynika, że na terenach tych znajdują się obszary użytków rolnych klasy bonitacyjnej I-III, a Gmina Udanin nie uzyskała zgody właściwego organu na ich nierolnicze wykorzystanie tj. pod budowę napowietrznych sieci infrastruktury technicznej. W dokumentacji planistycznej znajduje się decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (GZ.tr.057-602-268/13) z dnia 11 grudnia 2013 r., jednakże dotyczy ona innych terenów, zaś dopuszczenie lokalizacji obiektów, które nie są związane z rolnictwem gruntach rolnych klas I-III powinno być poprzedzone zmianą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, co wymaga zgody właściwego organu. Ustalenia planu stwarzają sytuację, w której obiekty infrastruktury technicznej będą mogły zostać usytuowane gruntach rolnych klasy I - III, zatem brak wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia na nierolnicze gruntów rolnych zaszeregowanych w klasach I - III, należy traktować jako uchybienia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko względem większości kwestionowanych zapisów częściowo pozostawiając zarzucane naruszenia do rozstrzygnięcia sądu.

W piśmie procesowym z dnia 19 czerwca 2015 r. Wojewoda Dolnośląski rozszerzył skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 22 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami I.EW/4, I.EW/5, I.EW/9, I.EW/10, I.EW/11 i I.EW/12), a także stwierdzenie nieważności rysunku planu (załącznika graficznego nr 1 do uchwały) w zakresie tych terenów. Na uzasadnienie żądania poczyniono zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 2 pkt 12 i 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 4 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nawiązując do skargi, gdzie wniesiono o stwierdzenie nieważności w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami: I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8 oraz I.KDW/9, (tekst jedn.: określonych w § 27 uchwały) zauważono, że tereny o symbolach: I.EW/4, I.EW/5,1.EW/9, LEW/10,1.EW/11 oraz I.EW/12, o przeznaczeniu podstawowym ustalonym na podstawie § 22 pkt 1 uchwały - tereny elektrowni wiatrowych, pozbawione zostaną obsługi komunikacyjnej. Przeznaczenia terenów o symbolach: I.EW/4, LEW/5, LEW/9, I.EW/10, LEW/11 oraz I.EW/12 w planie na potrzeby budowy elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą techniczną potrzebną do ich obsługi powoduje konieczność zapewnienia tym terenom należytej obsługi komunikacyjnej, natomiast jak wynika z dalszej części pisma procesowego stwierdzenie nieważności w zakresie terenów oznaczonych symbolami: I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I.KDW/8 oraz I.KDW/9 skutkować będzie, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, brakiem możliwości dojazdu do terenów oznaczonych symbolami: I.EW/4, I.EW/5, I.EW/9, I.EW/10, I.EW/11 oraz I.EW/12, co z kolei spowoduje brak możliwości zagospodarowania tych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem.

Nie godząc się ze stanowiskiem organu nadzoru Rada Gminy Udanin w piśmie z dnia 28 lipca 2015 r. wniosła o oddalenie skargi również w rozszerzonym zakresie. Stanowisko oparto m.in. na stwierdzeniu, że wskazane działki posiadają dostęp do drogi publicznej, elektrownie wiatrowe stanowią tzw. urządzenia infrastruktury technicznej, które nie muszą dysponować dostępem do drogi publicznej.

Na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wyjaśnić, że zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Rady Gminy Udanin w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził, że zaskarżona uchwała powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego we wskazanym w sentencji wyroku zakresie. Podkreślenia wymaga bowiem, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie i musi odpowiadać standardom legalności. Z tych względów przy rozpoznawaniu skargi na ten akt, sąd administracyjny w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ jednostki samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą. W tym względzie należy mieć na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy.

Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z mocy przywołanego przepisu, naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak wyjaśniono w literaturze (vide: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wyd. 2, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2005 r., str. 253-255), przepis ten modyfikuje przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej reguły wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. Zważyć przy tym należy, że przypadku naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, ustawodawca - odmiennie niż w przypadku trybu - dla zastosowania sankcji nieważności nie postawił wymogu, aby naruszenie prawa w tym zakresie miało charakter istotny.

Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie przez zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rozumie się wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą merytorycznej problematyki, a więc zawartości planu i jego ustaleń. Przedmiot planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który doszczegółowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do podniesionych względem uchwały Rady Gminy Udanin z dnia 25 czerwca 2014 r., nr XLVIII.208.2014 zarzutów zauważyć trzeba, że są one zasadne, co skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów. Przechodząc do zakwestionowanych zapisów uchwały Sąd stwierdził co następuje.

Z treści § 8 ust. 5 pkt 2 lit. a uchwały wynika, że ustalając strefy ochronne wzdłuż napowietrznych linii elektroenergetycznych dopuszczono zmiany położenia tych stref w przypadku zmiany przebiegu samych linii. Kwestionując ów zapis Wojewoda Dolnośląski poczynił zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jego zdaniem tak dokonany zapis daje możliwość ograniczenia prawa własności w innym trybie niż na warunkach określonych w planie. Analiza zapisów uchwały w tym względzie oraz stanowiska prezentowanego przez Radę w odpowiedzi na skargę prowadzić musi do przyjęcia, że intencją gminnego prawodawcy było dopuszczenie możliwości przesunięcia strefy ochronnej celem uwzględnienia warunków ekonomicznych czy nowych technologii. Jakkolwiek sam zamysł był słuszny, niewątpliwie została stworzona możliwość przesunięcia strefy ochronnej w warunkach innych niż przewidziane w planie, który zagadnienia związane z zasadami ochrony środowiska i przyrody winien rozstrzygać jednoznacznie i czytelnie, bez pozostawiania możliwości niejako "następczego" ich regulowania. Zauważyć trzeba, że Rada Gminy Udanin w swoim stanowisku wskazuje, że przesunięcie czy przebudowa sieci nie może się obyć bez zgody właściciela na zasadzie umowy czy porozumienia. Sąd nie zgadza się z możliwością utożsamiania uzgadniania przebiegu sieci z właścicielem nieruchomości z koniecznością jednoznacznego ustanowienia strefy ochronnej w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego. Jakkolwiek przebieg sieci przez grunt danego właściciela stanowić może też zagadnienie cywilistyczne lecz na etapie planu miejscowego warunki dotyczące ochrony środowiska, w tym przebieg stref ochronnych, muszą być uregulowane wyczerpująco. Nie jest bowiem dopuszczalne na gruncie art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aby istniejący plan przewidywał możliwość zmiany przebiegu strefy ochronnej, zaś ewentualna ochrona praw właścicielskich odbywać się miała wyłącznie w sferze cywilistycznej, gdy ustawodawca właściwą ochronę tychże przewidział poprzez jednoznaczne i nie podlegające zmianom w sposób inny niż zmiana planu miejscowego ustalenie stref ochronnych. Zarzut organu nadzoru okazał się więc trafny.

Rada Gminy Udanin w § 7 ust. 19 i § 15 ust. 4 uchwały odniosła się do konieczności zgłoszenia Szefostwu Służb Ruchu Lotniczego RP budowy elektrowni wiatrowej przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wskazała na obowiązywanie dla elektrowni wiatrowych jako przeszkód lotniczych o wysokości ponad 100 m przepisów odrębnych. Wnikliwa analiza treści skargi prowadzi do konkluzji, że skarżący precyzyjnie wskazał zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych regulującego kwestie zamieszczone w uchwale. Skoro jak wynika z zapisów rozporządzenia konkretny obowiązek (zgłaszanie przeszkód lotniczych) został już uregulowany przepisem prawa powszechnie obowiązującego nie istnieją podstawy do powielanie analogicznej regulacji w zapisach prawa miejscowego. Nie można także pominąć faktu, o czym zresztą traktuje skarga, że Rada Gmina Udanin nie posiadała kompetencji do dokonywania takowych uregulowań. Tym bardziej trafny jest zarzut odnoszący się do § 15 ust. 4 uchwały gdzie w sposób sprzeczny z treścią rozporządzenia dokonano modyfikacji obowiązujących przepisów zapisami uchwały. Potwierdza się więc zarzut skargi istotnego naruszenia art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy oraz § 2, § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych.

Przechodząc do zaskarżonego zapisu § 8 ust. 10 uchwały zawierającego katalog czynności jakie Rada Gminy Udanin uznała za zabronione w odległości 5 m od pomnika przyrody ożywionej zauważyć należy, że sama intencja gminnego prawodawcy zasługuje na aprobatę. Oczywistym jest, że właśnie gmina jako podstawowa jednostka organizacyjna winna podejmować działania ukierunkowane na ochronę przyrody, a tym bardziej działanie to zdaje się konieczne jeżeli mamy do czynienia z pomnikiem przyrody. Co więcej poza regulacjami rangi ustawy gmina posiada uprawnienia do podejmowania uchwał związanych z ochroną przyrody czy pomników przyrody, niemniej jednak muszą to być uchwały podejmowane właśnie w tym przedmiocie. Nie jest dopuszczalne aby regulacje takie zawierać w uchwale podejmowanej w przedmiocie uchwalenia planu miejscowego. Słusznie też Wojewoda Dolnośląski w motywach skargi wykazał, że w niniejszym przypadku doszło do powtórzenia i modyfikacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Bez znaczenia pozostają twierdzenia organu, że ochronę pomników przyrody należało ustalić w planie miejscowym bowiem brak jest stosownych uchwał i decyzji. Jak już wskazano gmina posiada takowe uprawnienia jednakże po pierwsze regulacje w tym zakresie należy poczynić w odrębnej uchwale, a po wtóre nie mogą one powtarzać i zmieniać obowiązujących przepisów.

Sąd uznał za zasadny zarzut skargi dotyczący zapisu § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały gdzie postanowiono, że "Ustala się zakaz tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów za wyjątkiem: 2) użytkowania rolnego lub sadowniczego". Kwestionowane przez skarżącego ustalenie miejscowego planu narusza w sposób istotny przepis art. 15 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku § 4 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ustaleniach miejscowego planu dla tymczasowego zagospodarowania terenu użytkowania rolnego lub sadowniczego - wbrew przywołanym przepisom ustawy i rozporządzenia - nie określono terminu tymczasowego urządzania lub użytkowania. W związku z tym konieczne stało się stwierdzenie nieważności § 14 pkt 2 zaskarżonej uchwały.

Wojewoda Dolnośląski stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zapisy § 27 uchwały w zakresie ustaleń dla terenu I.KDW/1, I.KDW/2, I.KDW/6, I.KDW/7, I KDW/8, IKW/9 a także rysunku planu w zakresie tych terenów. Stwierdził on bowiem brak parametru w postaci szerokości wskazanych dróg w części tekstowej planu. Rada Gminy Udanin twierdzi, iż szerokość dróg winna być odczytywana z rysunku planu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu należy przypomnieć, że w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarto obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W § 4 rozporządzenia ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, a w punkcie 9 tego paragrafu ustawodawca wskazał, że określenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, ustalenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej. Wyznaczniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Wobec treści przywołanych normatywów przyjąć należy, że obowiązek określenia zasad budowy systemu komunikacji, w tym określenie układu komunikacyjnego wraz z jego parametrami, obejmuje cały układ komunikacyjny określony w ustawie zagospodarowania przestrzennego, czyli zarówno drogi publiczne w rozumieniu z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jak i drogi wewnętrzne.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wyraźnie stanowi o wymogach dotyczących stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego. Z § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia jednoznacznie więc wynika wymóg określenia parametrów drogi w części tekstowej planu. Nie zwalnia z tego obowiązku określenie tych parametrów jedynie na rysunku planu (tak też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 2880/14 - dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 392/14 - dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) rysunek planu jako znak graficzny nie może wiązać bezpośrednio, nie spełnia bowiem wymogów normy prawnej związanych z jej klasyczną budową: hipoteza, dyspozycja, sankcja. Rysunek planu w procesie stosowania prawa może być uwzględniony tylko w takim zakresie, w jakim jest "opisany" w tekście planu (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 2013, Legalis). Nie ma przy tym znaczenia, czy układ komunikacyjny na terenie objętym planem jest już zrealizowany. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak sama nazwa wskazuje, jest aktem planowania. Okoliczność, że na danym terenie układ drogowy już istnieje, nie oznacza, że w przyszłości nie może on ulec przebudowie, czy modernizacji, które powinny nastąpić w granicach parametrów określonych właśnie w akcie prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego. Bez znaczenia okazuje się wobec powiedzianego stanowisko Rady Gminy Udanin dotyczące możliwości określenia parametrów terenów objętych niniejszym zarzutem jedynie w części tekstowej, zaś w części tekstowej planu dokonania odesłania do rysunku planu.

Obejmując skargą zapisy § 33 pkt 2 lit. a, § 34 pkt 2 lit. a, § 43 pkt 2 lit. b uchwały Wojewoda Dolnośląski stwierdził brak wskazania ilości miejsc parkingowych dla lokali mieszkalnych i zabudowy mieszkaniowej, mimo poczynienia ustaleń w tym względzie dla powierzchni obiektów usługowych. Skoro dla danego terenu w planie miejscowym przeznaczono różne funkcje dla danego terenu, wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej winny odnosić się do każdej z przewidzianych funkcji. Wyjątku w tym względzie nie doznaje również konieczność wskazania liczby miejsc parkingowych jako obligatoryjnego elementu. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że wystarczające jest ustalenie ilości miejsc parkingowych dla jednej konkretnej funkcji, a jak wskazuje Rada Gminy Udanin wyodrębnienie w obiekcie usługowym funkcji mieszkaniowej jest "bez znaczenia". Skoro z zapisów planu wynika dopuszczenie konkretnej funkcji czy przeznaczenia terenu następstwem tego faktu jest konieczność właściwego zastosowania wskaźników infrastruktury technicznej, w niniejszym przypadku ilości miejsc parkingowych.

W objętym skargą § 53 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono: "Ustala się następujące stawki procentowe w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości objętych niniejszym planem, służące naliczeniu jednorazowej opłaty uiszczanej przez właścicieli nieruchomości, w przypadku ich zbycia w ciągu 5 lat od dnia, w którym ustalenia niniejszego planu stały się obowiązujące: (...)". Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie określa się obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 4 ustawy, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem Sądu katalog podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty został przez ustawodawcę sprecyzowany w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i obejmuje zarówno właścicieli, jak i użytkowników wieczystych zbywanej nieruchomości. Zatem ustalenia planu miejscowego modyfikujące art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w ten sposób, że ograniczają krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty, określonej w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowią przekroczenie kompetencji rady gminy i naruszają zasady sporządzania planu miejscowego. Z tych względów należało stwierdzić nieważność § 53 ust. 1 uchwały we fragmencie "uiszczanej przez właścicieli nieruchomości".

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z zapisami zawartymi w § 19 pkt 2 lit. b i § 44 pkt 2 lit. 2, gdzie dopuszczono m.in. prowadzenie sieci napowietrznej infrastruktury technicznej, przyjdzie zauważyć, że organ nadzoru poza zarzutem naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poczynił zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W zakresie określenia w planie miejscowym sposobu zagospodarowania podlegających ochronie gruntów rolnych konieczne jest odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z ustawy tej wynika, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 3 ust. 2 pkt 1), przy czym przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Z kolei z art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie na gruntach rolnych o klasie bonitacyjnej podlegającej zgodnie z ustawą obowiązkowi uzyskania zgody właściwego organu na nierolnicze wykorzystanie dopuszczono prowadzenie napowietrznej infrastruktury technicznej. Dopuszczenie realizacji na gruntach rolniczych urządzeń infrastruktury technicznej jest równoznaczne z dopuszczeniem innego niż rolniczy sposobu użytkowania gruntów rolniczych. Stwarza to tym samym możliwość wykorzystywania gruntów rolnych w sposób nierolniczy bez zachowania wymogów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Aby dopuścić w planie możliwość innego niż rolnicze wykorzystanie terenu w myśl art. 17 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt, burmistrz lub prezydent miasta winien wystąpić o wydanie zgody w zakresie zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane aby miało miejsce wystąpienie do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na inne niż rolne przeznaczenie gruntów określonych klas bonitacyjnych. W tych okoliczności zarzut organu nadzoru należy uznać za trafny.

Przechodząc na koniec do uzupełnionego pismem procesowym zarzutu dotyczącego § 22 uchwały w zakresie ustaleń dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami I.EW/4, I.EW/5, I.EW/9, I.EW/10, I.EW/11 i I.EW/12), a także rysunku planu (załącznika graficznego nr 1 do uchwały) w zakresie tych terenów przyjdzie zauważyć, że plan miejscowy stanowi kompletne uregulowanie dla danego obszaru planistycznego. Działanie organu nadzoru lub wyrok sądu niejednokrotnie powodują eliminację konkretnych zapisów planu z powodu ich niezgodności z prawem. Podobnie sytuacja przedstawia się w niniejszym przypadku, gdzie zasadnie w ocenie Sądu w składzie orzekającym Wojewoda Dolnośląski zakwestionował zapisy planu w tym również załącznik graficzny związane z drogami wewnętrznymi. Skoro doszło mocą niniejszego wyroku do stwierdzenia nieważności przedmiotowych zapisów konsekwencją będzie konieczność eliminacji zapisów związanych z terenami o przeznaczeniu podstawowym jako tereny elektrowni wiatrowych. Słusznie Wojewoda Dolnośląski zauważa, iż tereny te zostaną pozbawione obsługi komunikacyjnej, co z kolei powoduje kolizję z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie można jednocześnie zgodzić się z twierdzeniami Rady Gminy Udanin zamieszczonymi w piśmie procesowym z dnia 28 lipca 2015 r., że tereny te posiadają dostęp do drogi publicznej, gdyż nie potwierdza tego faktu będąca w dyspozycji Sądu dokumentacja planistyczna. Podobnie nie znajduje uzasadnienia teza jakoby elektrownie wiatrowe nie potrzebowały dostępu do drogi publicznej. Natomiast co do twierdzenia, że w przypadku stwierdzenia nieważności planu nie traci mocy plan poprzednio obowiązujący, w którym teren posiada rolne przeznaczenie z dopuszczeniem prowadzenia dróg polnych i dojazdowych zauważyć trzeba, że nawet przyjmując to stanowisko za rzeczowe w ówczesnym planie nie wskazano dróg dojazdowych do planowanych elektrowni wiatrowych.

W podsumowaniu powyższych rozważań trzeba przyjąć za uzasadnione postawione w skardze zarzuty, gdyż jak zasadnie argumentował to organ nadzoru, zakwestionowane przepisy uchwały - szczegółowo wymienione w pkt I sentencji wyroku - podjęte zostały z naruszeniem zasad sporządzania planu, co wobec treści art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzić musiało do stwierdzenia ich nieważności. Z tych też względów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zaś zgodnie z dyspozycją art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.