Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949259

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 12 sierpnia 2015 r.
II SA/Wr 447/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski.

Sędziowie: NSA Halina Kremis, WSA Alicja Palus (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Kłodzko z dnia 30 marca 2015 r. Nr 46/VII/2015 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2015 r.

I.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości;

II.

orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu;

III.

zasądza od Gminy Kłodzko na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą z dnia 30 marca 2015 r. Nr 46/VII/2015 podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) Rada Gminy Kłodzko uchwaliła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2015 r.

Uchwała z zachowaniem terminu ustawowego została przedłożona Wojewodzie Dolnośląskiemu jako właściwemu organowi nadzoru, który w terminie określonym w przepisie art. 91 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego wobec wskazanego powyżej aktu.

Pismem z dnia 28 maja 2015 r. Wojewoda Dolnośląski skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - za pośrednictwem Rady Gminy Kłodzko - skargę na opisaną na wstępie uchwałę, powołując się na przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wcześniej powoływanej przez przepis art. 50 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 późn. zm.)

W petitum skargi Wojewoda Dolnośląski-zaskarżając wskazywaną poprzednio uchwałę w całości - zarzucił podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 11a 1 w związku z art. 11a ust. 2 oraz art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt poprzednio powoływanej w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz § 119 ust. 1 i § 141 załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez niewłaściwą realizację obowiązku obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt.

Ponadto Wojewoda Dolnośląski zarzucił zaskarżonej uchwale podjęcie:

- § 2 ust. 2 pkt 1 we fragmencie "za pośrednictwem Referatu Miasta i Zasobów Naturalnych", § 7 we fragmencie:

Referatu Mienia i Zasobów Naturalnych "oraz § 18 we fragmencie: Koordynator Programu (Referat Mienia i Zasobów Naturalnych)" z istotnym naruszeniem art. 33 ust. 2 i art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym;

- § 16 pkt 3 z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 6 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

- § 17 we fragmencie " bezdomnych" z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

- § 23 z istotnym naruszeniem art. 87 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Powołując się na tak sformułowane zarzuty Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i zasądzenie od Gminy Kłodzko na rzecz skarżącego organu nadzoru kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Uzasadniając zawarty w skardze wniosek kasacyjny Wojewoda Dolnośląski przywołał treść art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt zawierającego katalog zagadnień objętych obowiązkiem uregulowania w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i treść art. 11a ust. 7 tej ustawy określającego podmioty, którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) zobligowany jest przekazać do dnia 1 lutego każdego roku kalendarzowego projekt programu.

Następnie skarżący organ nadzoru wyjaśnił, że Rada Gminy Kłodzko realizując ustawowy obowiązek zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt w § 2 ust. 2 pkt 2 uchwały wskazała, że: "Realizatorem programu: "2) Fundacja "Pod psią Gwiazdą", ul. Sienkiewicza 12, 57-320 Polanica Zdrój, której statutowym celem jest ochrona zwierząt, posiadająca porozumienie o współpracy z prowadzącym schronisko dla zwierząt Stowarzyszeniem Przyjaciół Zwierząt "AZYL " w Dzierżoniowie, ul. Brzegowa 151".

Ponadto w ramach realizacji art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt Rada w Rozdziale 6 pt. obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt w § 13 Programu postanowiła: "Obowiązkowa sterylizacja i kastracja zwierząt, których wiek i stan zdrowia na to pozwala, jest prowadzona przez Fundacją, o której mowa w § 2 ust. 2 pkt 2.".

Jednocześnie organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią § 2 Porozumienia zawartego w dniu 31 grudnia 2014 r. pomiędzy Fundacją "Pod psią Gwiazdą", a schroniskiem dla zwierząt Stowarzyszenie Przyjaciół Zwierząt "Azyl" zakres porozumienia dla Stowarzyszenia obejmuje:

1. Stałą gotowość do realizacji zadania i przyjmowania na zlecenie od Fundacji bezdomne psy;

2. Przetrzymywanie zwierząt w schronisku zgodnie z obowiązującymi przepisami;

3. Zapewnienie zwierzętom podstawowej opieki weterynaryjnej;

4. Prowadzenie działalności związanych z adopcją zwierząt przy pomocy i wsparciu Fundacji.

"Zakres porozumienia dla Fundacji obejmuje:

1. Transport bezdomnego psa do schroniska;

2. Pomoc w poszukiwaniu nowego domu adopcyjnego;

3. Pokrycie kosztów utrzymania i leczenia".

Na podstawie przeprowadzonego postępowania nadzorczego nad przedmiotową uchwałą oraz w związku z zapisem § 13 Programu organ nadzoru uznał, że uchwalony Program narusza przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, w którym ustawodawca wprost wskazał, że zabiegi obligatoryjnej sterylizacji i kastracji winny być wykonywane w schronisku dla zwierząt. Tymczasem z uzyskanych w sprawie informacji wynika, że na terenie Gminy Kłodzko nie jest zapewniana realizacja zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, bowiem Rada Gminy w § 13 Programu zadecydowała, że obowiązkowa sterylizacja i kastracja zwierząt prowadzona jest przez Fundację "Pod psią Gwiazdą", podczas gdy obligatoryjne zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt wykonywane mogą być jedynie w schronisku w myśl art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt Gmina nie tylko powinna zapewnić w schronisku dla zwierząt miejsce bezdomnym zwierzętom, ale również na mocy art. 1 la ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy sterylizować albo kastrować zwierzęta w schronisku dla zwierząt.

Wojewoda Dolnośląski dodatkowo wyjaśnił że art. 11a ustawy w obecnym brzmieniu obowiązuje od dnia 1 stycznia 2012 r., a bezpośrednią przyczyną wprowadzenia zmian do ustawy o ochronie zwierząt była konieczność uregulowania kwestii praw zwierząt, zmiana podejścia do traktowania zwierząt, potrzeba ujęcia wielu zagadnień, które istotnie wpływają na sytuację zwierząt w Polsce, uregulowanie obowiązków samorządów w kwestii opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Wśród tych zagadnień ustawodawca uznał za niezwykle istotne wprowadzenie do ustawy o ochronie zwierząt definicji schroniska. Zgodnie z art. 4 pkt 25 przez "schronisko" - rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342 oraz z 2010 r. Nr 47, poz. 278, Nr 60, poz. 372 i Nr 78, poz. 513). Ta bowiem ustawa w art. 1 pkt 1 lit. j określa wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności w zakresie prowadzenia schronisk dla zwierząt. Działalność taka jest traktowana jako działalność nadzorowana w myśl tej ustawy, a ustanowiony w niej rozdział 2 reguluje wymagania weterynaryjne dla podejmowania i prowadzenia działalności nadzorowanej.

W ocenie organu nadzoru ustawodawca w sposób celowy w ramach programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt wskazał na schronisko dla zwierząt. Natomiast przepisy ustawowe wykluczają inną interpretację intencji ustawodawcy. Zatem w zakresie regulacji programu dotyczącej zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt czy też dokonywania w schronisku obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt, prawidłowa realizacja normy kompetencyjnej wymaga, aby program zawierał postanowienia wprost odnoszące się do czynności mających na celu - w omawianym przypadku - zapewnienie realizacji zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt, a nie dokonywanie tychże zabiegów przez podmiot niebędący schroniskiem dla zwierząt.

W związku z powyższym, zdaniem organu nadzoru § 13 Programu narusza w sposób istotny art. 11a ust. 4 ustawy bowiem Rada Gminy Kłodzko przyjmując uchwałę programową nie zapewniła obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt.

Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego wskazane powyżej naruszenie powoduje, że kwestionowana uchwala nie wypełnia normy kompetencyjnej w zakresie regulacji art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy. W konsekwencji czego, należy stwierdzić, że w programie opieki na zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności podjętego uchwałą Nr 46/VII/2015 Rady Gminy Kłodzko z dnia 30 marca 2015 r. nie znajdują się wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy.

W przedmiotowej uchwale powinny znaleźć się konkretne regulacje dotyczące spełniania wymogu z art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy - poprzez wskazanie schroniska dla zwierząt, dokonującego obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt.

Z redakcji przepisu art. 11a ust. 2 ustawy należy wywieść wniosek, że ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny na te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię. Są to zagadnienia, które ustawodawca uznaje nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić przedmiotowy program. Celem programu jest zatem jednoznaczne określenie sposobów działania w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Dolnośląski zwrócił również uwagę, że zgodnie z § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jedno rozporządzenie, które wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu.

Zdaniem organu nadzoru, Rada Gminy Kłodzko podejmując kwestionowaną uchwałę w sposób istotny naruszyła przepis art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z § 119 ust. 1 w zw. z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zatem uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski przedstawi argumentację odnoszącą się do pozostałych zapisów uchwały, wskazanych w skardze jako naruszające w sposób istotny prawo.

Organ nadzoru wyjaśnił, że w § 2 ust. 2 pkt 1 Programu Rada Gminy postanowiła: "Realizatorem programu są: 1) Wójt Gminy Kłodzko za pośrednictwem Referatu Miasta i Zasobów Naturalnych - pełniący funkcję koordynatora Programu", w § 7 Programu przyjęto: "Zadania z zakresu opieki nad wolno żyjącymi kotami, będą realizowane także poprzez działania prewencyjne Referatu Mienia i Zasobów Naturalnych, w szczególności w zakresie rozpoznania i przeciwdziałania wszelkich przypadków niewłaściwego traktowania tych zwierząt". Ponadto w § 18 Programu określono: "Gmina zapewnia finansowanie wszelkich kosztów niezbędnych do utrzymania zwierząt umieszczanych w gospodarstwie rolnym, o którym mowa w § 17. Koordynator Programu (Referat Mienia i Zasobów Naturalnych) aktywnie poszukuje właścicieli (opiekunów) takich zwierząt poprzez zamieszczanie ogłoszeń na stronie internetowej Urzędu".

Wskazał jednocześnie, że wójt jest wykonawcą uchwał podjętych przez radę gminy (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), do wójta należy również określanie sposobu wykonywania uchwał (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Z kolei według art. 33 ust. 3 ustawy wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy, a zgodnie z ust. 5 tego przepisu, że jest on zwierzchnikiem służbowym pracowników urzędu. Zatem do kompetencji wójta należy zlecanie poszczególnym komórkom organizacyjnym urzędu określonych zadań i określania sposobu wykonywania uchwały oraz zlecania określonym komórkom organizacyjnym w tym Referatowi Mienia i Zasobów Naturalnych zadań zmierzających do realizacji Programu.

Następnie skarżący organ nadzoru wskazał, że § 16 pkt 3 Programu Rada Gminy postanowiła, że: "Koszty usypiania ślepych miotów (zwierząt bezpańskich pokrywa Gmina, natomiast w przypadku zwierzęcia, które ma właściciela - jego właścicieli.

Zdaniem organu nadzoru nałożenie na właściciela sfinansowania zabiegu uśpienia, o którym mowa w § 16 pkt 3 Programu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 1 la ustawy o ochronie zwierząt. Ustawa w art. 11a ust. 2 pkt 4 stanowi, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt obejmuje usypianie ślepych miotów.

Ustawodawca tym samym nie przyznał Radzie uprawnienia do stanowienia o takim obowiązku odniesieniu do zwierząt mających właścicieli.

Poza tym brak jest podstawy prawnej do nałożenia na właściciela ewentualnego obowiązku zwrotu poniesionych przez gminę kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy usypianie ślepych miotów należy do zadań własnych gminy. Program opieki nad zwierzętami bezbronnymi, jak sama jego nazwa wskazuje, dotyczy wyłącznie przygotowania i realizacji zadania własnego gminy, jakim jest opieka nad zwierzętami bezdomnymi, tj. nieposiadającymi właściciela.

Wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Jest to jedna z podstawowych zasad polskiego systemu prawnego. Oznacza ona, że organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie prawnej, a normy prawne określają ich kompetencje, zadania i tryb postępowania.

Ponadto Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w § 17 zaskarżonej uchwały programowej uregulowano zagadnienie związane ze wskazaniem gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Rada Gminy przyjęła, że: "Gospodarstwem rolnym, które zapewnia miejsce dla bezdomnych zwierząt gospodarskich z terenu Gminy, jest gospodarstwo rolne położone w Święcku nr 25 B. ".

Organ wskazał, że w postanowieniu art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawodawca zobowiązał do podjęcia określonych uchwałodawczych działań w stosunku do określonej kategorii zwierząt - zwierząt gospodarskich. Zwierzęta gospodarskie zostały określone w art. 4 pkt 18 ustawy poprzez odesłanie do przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. W związku z tym organ zauważył, że unormowanie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy jest kierowane do konkretnej kategorii zwierząt, a Rada Gminy bez wyraźnego upoważnienia nie może korygować zakresu przyznanego upoważnienia. Zabieg taki jest każdorazowo istotnym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do kwestionowanego w skardze § 23 zaskarżonego Programu Wojewoda Dolnośląski podał w uzasadnieniu, że Rada Gminy Kłodzko zapisem tym postanowiła, że " Środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecenie świadczenia usług dostaw, zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 907 z późn. zm.)".

W ocenie skarżącego organu Rada gminy Wojewoda Dolnośląski zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Ustanowiony w ustawie zasadniczej, zamknięty katalog źródeł prawa skonstruowany jest jednocześnie w oparciu o zasadę hierarchiczności. Z zasady tej wynika, że umocowanie do wydawania aktów niższego rzędu musi wynikać z aktów wyższego rzędu, przy czym przepisy zawarte w aktach niższego rzędu nie mogą naruszać przepisów zamieszczonych w aktach wyższego rzędu. Hierarchiczna budowa systemu źródeł prawa obliguje do przyjęcia interpretacyjnej dyrektywy, w myśl której, w razie kolizji między normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyższego rzędu stosuje się przed przepisami prawa zawartymi w akcie niższego rzędu.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonej Sądowi w dniu 22 czerwca 2015 r. Gmina Kłodzko wniosła o oddalenie skargi w całości i wskazała m.in., że istotnie Fundacja nie jest schroniskiem w rozumieniu ustawy, ale stosując wykładnię celowościową, Gmina Kłodzko realizuje obowiązek opieki nad zwierzętami bezdomnymi. Gmina Kłodzko nie zawarła umowy ze schroniskiem tylko dlatego, że nie miała takiej możliwości. Zawarła natomiast umowę z Fundacją "Pod psią Gwiazdą" w Polanicy Zdroju, która realizuje zadania przyjętego Programu należycie. Należy dodać, że Fundacja podjęła starania w celu uzyskania statusu schroniska. Fundacja wystąpiła do Burmistrza Miasta Kłodzka z wnioskiem o wydanie zezwolenia na działalność przedsiębiorców w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt. Burmistrz Miasta Kłodzka orzekł o braku konieczności wydania takiego zezwolenia. Fundacja wystąpiła więc do Powiatowego Inspektora Weterynarii w Kłodzku Oddział w Bystrzycy Kłodzkiej z wnioskiem o wydanie decyzji weterynaryjnej w sprawie nadania weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego w zakresie prowadzenia schroniska dla zwierząt. Uzasadniła to tym, że w chwili obecnej spełnia warunki określone w ustawie z dnia z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 213, poz. 1342). Sprawa jest w toku.

Pozostałe zarzuty nie stanowią-zdaniem Gminy Kłodzko - istotnego naruszenia prawa co mogłoby skutkować nieważnością postanowień zaskarżonej uchwały.

Użycie w § 2 ust. 2 pkt oraz w § 7 słów, że Wójt realizuje Program "za pośrednictwem Referatu Mienia i Zasobów Naturalnych" jest zgodne z art. 33 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 33 ust. 1 cyt. ustawy Wójt wykonuje zadania przy pomocy Urzędu Gminy. Referat Mienia i Zasobów Naturalnych jest w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy. W Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi na 2014 rok również użyte zostało sformułowanie, że Wójt realizuje Program za pośrednictwem Referatu Mienia i Zasobów Naturalnych i organ nadzoru badając ten Program nie wskazał tego zapisu, jako naruszający prawo.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego doręczone zostało pismo Gminy Kłodzko z dnia 5 sierpnia 2015 r. z załączoną decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kłodzku z siedzibą w Bystrzycy Kłodzkiej z dnia 9 lipca 2015 r. Nr PIW oz. 440.46.2015 nadającą podmiotowi Fundacja " Pod psią Gwiazdą" w Polanicy Zdroju weterynaryjny numer identyfikacyjny 02083401 dla działalności nadzorowanej w zakresie prowadzenia Schroniska dla zwierząt w Kłodzku ul. Półwiejska 20 oraz wpisująca do rejestru powiatowego lekarza weterynarii prowadzonego dla działalności nadzorowanej Schronisko dla zwierząt w Kłodzku ul. Półwiejska 20, 57-300 Kłodzko.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 sierpnia 2015 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczyła, że został jej doręczony odpis decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w Kłodzku z dnia 9 lipca 2015 r. oraz, że popiera skargę i wnioski w niej zawarte.

Pełnomocnik Gminy Kłodzko wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej u.p.p.s.a.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 u.p.p.s.a.).

Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawa o samorządzie gminnym nie określa jednak rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów, wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Gminy Kłodzko Nr 46/VII/2015 z dnia 30 marca 2014 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kłodzko w 2015 r.

Jako materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do kompetencji rady gminy należy stanowienie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu. Natomiast w myśl art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt "zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy". Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, jest obowiązana określić, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten winien obejmować zagadnienia wymienione w ust. 2 art. 11a powołanej wyżej ustawy, do których należą zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, odławianie bezdomnych zwierząt, obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt, usypianie ślepych miotów, wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich oraz zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program ten może także obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). W programie rada gminy musi zamieścić wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, które w całości ponosi gmina (ust. 5).

W ocenie Sądu - podzielającego stanowisko prezentowane w judykaturze administracyjnej - uchwała podejmowana przez radę gminy na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie zawiera norm abstrakcyjnych i generalnych, nie rozstrzyga także o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, ale ma charakter zadaniowy. Program powinien konkretyzować sposoby działania gminy, mające na celu należyte wypełnianie jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt i zasady postępowania w określonych w tej ustawie sytuacjach.

Należy też dodatkowo zwrócić uwagę, że nowelizacja powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zwierząt wprowadzona z dniem 1 stycznia 2012 r. ustawą z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wcześniej powoływaną, miała na celu zwiększenie odpowiedzialności gmin za realizację zadań własnych w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywania, a także zapobieganie zjawiskom patologicznym.

Zdaniem Sądu istotny też jest krótki okres obowiązywania programu, który powoduje, że powinien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań umożliwiających wywiązanie się z ustawowych zadań.

Odnosząc te wymogi do uchwały zaskarżonej należy uznać zasadność sformułowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego zarzutu naruszenia przez ten akt przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 powoływanej poprzednio ustawy o ochronie zwierząt.

We wskazanym powyżej przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca zobowiązał radę gminy do uwzględnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. W ocenie Sądu ten wymóg może być spełniony wyłącznie w ten sposób, że w programie powinno być wskazane konkretne schronisko dla zwierząt z podaniem jego nazwy i adresu, zapewniające wykonanie tego obowiązku.

Przyjęcie natomiast w Programie, że obowiązkowa sterylizacja i kastracja zwierząt jest prowadzona przez Fundację której statutowym celem jest ochrona zwierząt, posiadającą porozumienie o współpracy z prowadzącym schronisko dla zwierząt stowarzyszeniem nie odpowiada wymogowi określenia w sposób konkretny sposobu realizowania ustawowego obowiązku. Stosowna umowa ze schroniskiem dla zwierząt powinna być zawarta na etapie przygotowania Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy w danym roku przez wójta (burmistrza, prezydenta), a uchwalony program powinien określać konkretny sposób realizowania ustawowej powinności w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt.

Konstrukcja przyjęta w zaskarżonej uchwale nie odpowiada prawu i pozwala stwierdzić, że Rada Gminy Kłodzko nie wypełniła w sposób właściwy obowiązku ustawowego określonego w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Wskazane powyżej naruszenie prawa kwalifikowane jako istotne obligowało Sąd do wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Należy przy tym zwrócić uwagę-akceptując argumentację organu nadzoru, że art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w akcie regulującym przedmiotową materię, a pominięcie któregokolwiek z tych elementów skutkuje koniecznością zarzucenia braku pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma zasadniczy wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu.

Istotne też jest, że stosownie do § 119 ust. 1 w związku z § 141 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie "zasad techniki prawodawczej" na podstawie jednego upoważnienia ustawowego wydaje się jeden akt, który wyczerpująco reguluje sprawy przekazane do unormowania w tym upoważnieniu. Oznacza to, że Rada Gminy Kłodzko była zobowiązana do wyczerpującego uregulowania wszystkich spraw przekazanych jej do unormowania w upoważnieniu zawartym w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

Dodatkowo Sąd uznał na celowe wskazać, że podziela zarzut skarżącego organu nadzoru wyprowadzony z treści § 16 pkt 3 przedmiotowej uchwały programowej.

Zdaniem Sądu zasadnie Wojewoda Dolnośląski uznaje, że istotnym naruszeniem prawa jest uregulowanie obligatoryjnej kwestii usypiania ślepych miotów w ten sposób, że postanawia się o obowiązku ponoszenia kosztów przez właścicieli w przypadku zwierzęcia, które ma właściciela. Zważyć należy, że zgodnie z treścią art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt koszty realizacji programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt ponosi gmina i ustawa nie przewiduje partycypacji innych podmiotów w tych kosztach. Brak jest zatem podstawy do zakładania obowiązku ponoszenia kosztów związanych z realizacją celów programu na inne podmioty niż gminne.

W uznaniu Sądu należy też zaaprobować ocenę skarżącego organu nadzoru przyjętą w odniesieniu do zapisów: § 2 ust. 2 pkt 1 we fragmencie "za pośrednictwem Referatu Miasta i Zasobów Naturalnych", § 7 we fragmencie Referatu Mienia i Zasobów Naturalnych" oraz § 18 we fragmencie "Koordynator Programu (Referat Mienia i Zasobów Naturalnych)"Z przepisów ustawy o ochronie zwierząt wynika, że realizatorem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest gmina. Natomiast sposób wykonywania przypisanych jej zadań publicznych określa ustawa o samorządzie gminnym oraz przepisy szczególne. Z kolei wykonanie uchwał rady gminy powierzone zostało wójtowi gminy, który wykonuje swoje zadania przy pomocy rządu gminy (art. 30 i art. 33 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy nie ma zatem kompetencji do określenia w uchwale zadań i obowiązków podmiotu organizacyjnie podlegającego organowi wykonawczemu (wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi).

Prawidłowo też - zdaniem Sądu - skarżący organ nadzoru za wadliwą uznał treść § 23 kwestionowanej uchwały.

Zawarcie w nim zapisu stanowiącego w istocie odesłanie do aktu wyższego rzędu, który w danym przypadku będzie stosowany powoduje sprzeczność w przyjętym w Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej hierarchicznym systemem źródeł prawa. Należy przy tym wskazać, że taki zapis jest zbędny, ponieważ według stosowania w określonej sytuacji trybu zamówień publicznych wynika wprost z aktów rangi ustawowej.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska prezentowanego przez Wojewodę Dolnośląskiego w odniesieniu do treści § 17 we fragmencie "bezdomnych" zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu wprowadzenie do zapisu przyjętego w wykonaniu ustawowego obowiązku wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich określenia "bezdomnych" nie uwzględnionego przez ustawodawcę w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, wcześniej powoływanej stanowi naruszenie prawa, ale nie może być kwalifikowane jako istotne i powodować skutków właściwych dla wadliwości o takim charakterze.

Należy - zdaniem Sądu - zwrócić uwagę, że uchwała do której podjęcia corocznie do dnia 31 marca ustawodawca zobligował radę gminy w przepisie art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, określa program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Można zatem uznać, że intencją ustawodawcy było zobowiązanie gmin do przyjęcia regulacji odnoszącej się przede wszystkim do zjawiska bezdomności zwierząt, stosownie do ogólnej dyrektywy.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie ocena przyjęta przez Sąd w opisanym powyżej zakresie pozostawała bez wpływu na orzeczenie podjęte w sprawie, wynikające z istotnego naruszenia przepisu art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając skargę za uzasadnioną - stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 wskazanej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Za tak określone koszty Sąd uznał koszty związane z udziałem pełnomocnika, określone taryfowo.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.