Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949249

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 16 września 2015 r.
II SA/Wr 405/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz.

Sędziowie WSA: Władysław Kulon (sprawozdawca), Alicja Palus.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Wojewody D. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Skargą H. S. wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu objęta została decyzja Wojewody D. z dnia (...) r., nr (...) utrzymująca w mocy decyzję Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...), którą uchylono ostateczną decyzję Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działce gruntu o numerze ewidencyjnym (...), obręb W. oraz orzekającą o istocie sprawy poprzez odmówienie H. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego, zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W.

Oprotestowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na skutek wniosku H. S. Starosta Z. wszczął postępowanie, które zakończono decyzją z dnia (...) r., nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą wnioskodawczyni pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą odbudowa budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. Grzegorz Stelmach działając przez profesjonalnego pełnomocnika wnioskiem z dnia 18 lipca 2011 r. wystąpił do Starosty Z. o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyżej wskazaną ostateczną decyzją. Organ w dniu (...) r. wydał postanowienie nr (...), którym podając w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 w związku z art. 147, art. 149 § 1 oraz art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - dalej - k.p.a.) wznowiono postępowanie w sprawie. W dniu (...) r. wydana została decyzja nr (...), którą Starosta Z. uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia (...) r., nr (...) w sprawie wydania H. S. pozwolenia na odbudowę budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. i wydał H. S. pozwolenie na odbudowę budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. "w treści swej tożsamej jak w uchylonej decyzji, za wyjątkiem dotychczasowego zapisu w rozdzielniku stron". Decyzja ta nie ostała się w obrocie prawnym, ponieważ na skutek odwołania G. S. Wojewoda D. decyzją z dnia (...) r., nr (...) uchylił ją w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po powrocie sprawy do organu I instancji Starosta Z. postanowieniem z dnia (...) r. wezwał stronę do usunięcia braków formalnych, by następnie w dniu (...) r. wydać decyzję nr (...), którą stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej H. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działce gruntu o numerze ewidencyjnym (...), obręb W., polegającym na wydaniu decyzji bez udziału wszystkich stron tj. I. S. i G. S. Wojewoda D. po rozpatrzeniu odwołania złożonego od wyżej wskazanego rozstrzygnięcia w dniu (...) r. wydał decyzję nr (...), którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po raz kolejny przystępując do zbadania sprawy w trybie nadzwyczajnym Starosta Z. w dniu (...) r. wydał decyzję oznaczoną jako (...), którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę - odbudowę budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. Podobnie jak miało to miejsce w toku dotychczas prowadzonego postępowania, zostało złożone odwołanie, które rozpoznano w formie decyzji Wojewody D. z dnia (...) r., nr (...) uchylającej zaskarżoną decyzję z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu (...) r. Starosta Z. postanowieniem nr (...) orzekł o odmowie wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie, jednakże jak wynika z akt administracyjnych, oprotestowanie tego rozstrzygnięcia poskutkowało decyzją organu II instancji z dnia (...) r., nr (...) o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wskazana decyzja drugoinstancyjna została oprotestowana skargą, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 października 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 508/13) skargę oddalił.

Ponownie przystępując do weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym przed organem I instancji w dniu (...) r. zapadło postanowienie nr (...), którym wznowiono postępowanie zakończone ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Z kolei w dniu (...) r. Starosta Z. wydał decyzję nr (...), którą przyjmując w podstawie prawnej art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz ar. 104 k.p.a. "po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora - H. S., zam. przy ul. (...) w W. z dnia (...) r.", zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. odbudowa budynku gospodarczo-magazynowego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. Złożone przez G. S. odwołanie spowodowało wydanie przez Wojewodę D. decyzji z dnia (...) r., nr (...), którą w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie I instancji.

Powrót sprawy do organu I instancji, poza informacjami w trybie art. 36 k.p.a. o niezałatwieniu sprawy w terminie wiązł się z prowadzeniem postępowania uzupełniającego i wyjaśniającego w sprawie, co z kolei powodowało wydawanie postanowień w trybie art. 123 § 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcia organ I instancji wydawał w dniach (...) r. i (...) r. Istotą wskazanych postanowień było wezwanie do przedłożenia projektu zagospodarowania terenu sporządzonego na aktualnej mapie do celów projektowych uwzględniając poprzednio istniejący w tym miejscu obiekt budowlany. Dodatkowo organ wskazał, że w przypadku naruszenia warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy wystąpić z wnioskiem do Starosty Z. o udzielenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Z treści wskazanych postanowień wynika nadto, że organ wyznaczył siedmiodniowy termin na uzupełnienie dokumentacji związanej z zamierzeniem inwestycyjnym.

W dniu (...) r. Starosta Z. wydał decyzję nr (...), którą wskazując na art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36, art. 36a ust. 1, art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego uchylono decyzję ostateczną Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...) w sprawie wydania pozwolenia dla H. S., zam. ul. (...) w W. na odbudowę budynku gospodarczo - magazynowego, zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. oraz odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę - odbudowę budynku gospodarczo - magazynowego, zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. dla H. S., zam. przy ul. (...) w W. Na uzasadnienie wydanej decyzji przytoczono istotne elementy postępowania szczegółowo odnosząc się do wydanych decyzji i postanowień opisując nawet poczynania organu związane z wzywaniem pełnomocnika do składania wyjaśnień w sprawie.

Po przedstawieniu przebiegu postępowania organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że ostateczna decyzja Starosty Z. nr (...) z dnia (...) r. o pozwoleniu na budowę zawiera nieprawidłowości. W toku postępowania nadzwyczajnego postanowieniem z dnia (...) r., nr (...) wzywano pełnomocnika inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym dotyczącym odbudowy budynku gospodarczo - magazynowego zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Pełnomocnik H. S. zwrócił się do Starosty Z. z prośbą o przedłużenie wyznaczonego terminu usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, zaś Starosta Z. postanowieniem z dnia (...) r., nr (...) przedłużył termin usunięcia nieprawidłowości o dodatkowe 7 dni od daty otrzymania postanowienia. Mimo to nie uzupełniono projektu budowlanego, w związku z czym uchylono ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

H. S. działając przez pełnomocnika złożyła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji. Argumentacja odwołania związana była z zarzutami niewłaściwego zastosowania przez organ przepisów dotyczących trybu nadzwyczajnego, co miało polegać na przywołaniu przepisów w ich aktualnym brzmieniu, a także z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędne przyjęcie, iż mają one zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej poczyniono zarzut naruszenia następujących przepisów: art. 6, 7, 8, 9, 10 w zw. z 73, 11, 12, 16, 75 w zw. z art. 77, 80, 81, 107 § 3, 145 § 1 pkt 4, 147, 148, 149 § 2, 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W treści odwołania podano także, że decyzja pierwszoinstancyjna nie posiada szczegółowego uzasadnienia, roboty budowlane zostały już zakończone, a także nie został zachowany miesięczny terminu do wniesienia odwołania. Dodatkowo wydane przez Starostę Z. postanowienia uznano za nieuzasadnione.

Wojewoda D. w toku postępowania odwoławczego w dniu (...) r. wydał decyzję nr (...), którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Po wskazaniu oprotestowanej odwołaniem decyzji pierwszoinstancyjnej organ II instancji w uzasadnieniu decyzji zamieścił szeroką argumentację dotyczącą podstaw i okoliczności warunkujących wdrożenie trybu nadzwyczajnego w stosunku do funkcjonującej w obrocie prawnym decyzji administracyjnej. W tym kontekście scharakteryzowano przesłanki powodujące wznowienie postępowania w sprawie oraz wskazano formę w jakiej organ to czyni. Uzasadnienie decyzji organu II instancji dotyczyło też ziszczenia się warunku koniecznego do uznania wyczerpania ustawowych przesłanek jakim jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania w określonym terminie. W ocenie organu termin został zachowany, zaś organ I instancji postanowieniem z dnia (...) r., nr (...), wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Dalsza ocena sprawy przez organ II instancji dotyczyła ustalenia kręgu stron postępowania w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazując na konkretne przepisy prawa materialnego podano, że za strony należy uznać właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w strefie oddziaływania obiektu budowlanego. W kontekście tych regulacji podano, że w postępowaniu w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie wznowienie nie brał udziału G. S., a jego nieruchomość znajduje się w strefie odziaływania obiektu, którego dotyczy pozwolenie na budowę. Nadto G. S. nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu bez własnej winy, co z kolei oceniono przez pryzmat przesłanek ustawowych wznowienia postępowania, (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

W dalszej kolejności uzasadnienie decyzji Wojewody D. odnosiło się do art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy Prawo budowlane, gdzie podano, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdzał: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ powinien był postanowieniem nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazane regulacje w uzasadnieniu decyzji skonfrontowane zostały z zapisami uchwały Rady Miasta W. z dnia (...) r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednostki strukturalnej W. - (...) w W., gdzie teren, na którym znajduje się działka gruntu o numerze ewidencyjnym (...), obręb W., został przeznaczony pod mieszkalnictwo i usługi, na którym dopuszcza się sytuowanie m.in. lokalnych obiektów, garaży. Określając lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla terenów zainwestowanych dopuszczono realizację nowych obiektów na tzw. działkach plombowych (§ 4 planu). Wojewoda podał, że plan miejscowy nie zawiera definicji legalnej działki plombowej, a z jego ustaleń nie wynika, aby dopuszczono możliwość sytuowania budynku w sposób odmienny niż to wynika z przepisów techniczno-budowlanych. Stosownie do obowiązującego w pierwotnym postępowaniu § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jeżeli z przepisów nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Względem stanu faktycznego sprawy Wojewoda zaznaczył, że przedmiotowy obiekt budowlany posiada ścianę o długości 7,40m, bezpośrednio przy granicy z działką gruntu o numerze 223/7, w sprawie nie miały zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady sytuowania budynku gospodarczego na działce budowlanej określone w § 12 ust. 3 rozporządzenia. Natomiast zgodnie z obowiązującym w pierwotnym postępowaniu art. 9 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (ust. 2). Zgoda jest wymagana również w sytuacji odbudowy uprzednio istniejącego obiektu budowlanego, jednak inwestor nie przedstawił dowodów świadczących o odbudowie obiektu.

Podsumowując sprawę zgodności projektowanego obiektu z przepisami i planem zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy przyjął, że weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja o pozwoleniu na budowę zezwala na wzniesienie obiektu bezpośrednio przy granicy z działkami budowlanymi o numerach ewidencyjnych: 223/4 oraz 223/7, obręb W., czym narusza ona obowiązujący wówczas § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z akt sprawy nie wynika zaś aby inwestor uzyskał odstępstwo od powyższego przepisu techniczno-budowlanego. Dlatego decyzję należało uchylić oraz orzec o istocie sprawy stosując obecnie obowiązujące przepisy.

W treści uzasadnienia drugoinstancyjnego znalazła się, też analiza twierdzeń zamieszczonych w odwołania, aczkolwiek w ocenie Wojewody D. nie znalazły one uznania. Jako nieistotny dla decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania uznano fakt wykonania robót budowlanych objętych decyzją Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...) i zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jak też wydanie w tym względzie zaświadczenia. Nadto lakoniczne uzasadnienie wydanych przez organ I instancji postanowień nie miało wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, ponieważ inwestor nie kwestionował ich treści, natomiast mimo zmiany na jego wniosek terminu nie przedłożył żądanych dokumentów.

H. S. nie godząc się z decyzją organu II instancji wywiodła na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądając jej uchylenia, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia i zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. W motywach skargi poczyniono zarzuty naruszenia art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 w zw. z art. 73, art. 11, art. 12, art. 16, art. 75 w zw. z art. 77, art. 80, 81, art. 107 § 3, art. 145 § 1, art. 147, art. 148, art. 149 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 35 ust. 1 pkt 1-4 Prawa budowlanego. Nadto skarżąca podała, iż w dniu 30 października 2014 r. złożyła do Starosty Z. i Wojewody D. skargi powszechne, które nie zostały rozpoznane w czym upatruje się ona pogwałcenia konstytucyjnej zasady prawa obywateli do składania skarg, wniosków i petycji oraz rozdziału VIII k.p.a.

Uzasadniając żądania i zarzuty skargi H. S. podała, że sprawa była prowadzona w latach 2010 - 2015, lecz decyzje zostały wydane dopiero wówczas, gdy zostały złożone przez skarżącą skargi powszechne, które to nie zostały rozpatrzone, natomiast ona nie została poinformowana o przyczynach istniejącej w tym względzie zwłoki. Wskazując na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę skarżącą posiłkując się orzeczeniami sądów administracyjnych i poglądami doktryny przeprowadziła analizę instytucji wznowienia postępowania, wykluczając jednocześnie prawidłowość jej zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak podaje wznowienie postępowania może nastąpić tylko w sprawach administracyjnych zakończonych decyzją ostateczną, zaś "... jeżeli w danej sprawie nie wydano decyzji to nie ma przesłanek do wznowienia postępowania". Dalej w skardze zwraca się uwagę na konieczność zbadania przesłanek wznowienia postępowania, wskazując również na to, że organ "... wydaje sprzeczne rozstrzygnięcia za pomocą różnych aktów administracyjnych. Tym samym narusza prawa strony i pewność obrotu prawnego co do praw nabytych...".

Odnosząc się do przepisów prawa materialnego skarżąca wskazała na naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Podała, że organ wyznaczając termin usunięcia naruszeń nie brał pod uwagę zasad wynikających z art. 8 i art. 9 k.p.a. Na koniec zaś wskazała, że złożona skarga powszechna stała się przyczynkiem do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego we wznowionym postępowaniu, mimo że do wznowienia postępowania brak było przesłanek. Decyzja Wojewody D. uznana została przez skarżącą za niezgodną z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wojewody D. zarzuty skargi jako nie zawierające uzasadnionych podstaw nie zasługują na uwzględnienie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - lit.c p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia (...) r., nr (...) Wojewoda D. utrzymał w mocy decyzję Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...), którą uchylono ostateczną decyzję Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działce gruntu o numerze ewidencyjnym (...), obręb W. oraz orzekającą o istocie sprawy odmówiono H. S. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego, zlokalizowanego na działce nr (...), obręb W. Podstawę prawną decyzji organu I instancji stanowił art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów administracji obu instancji są prawidłowe, albowiem okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniały, po pierwsze zastosowanie przez organ I instancji trybu wznowienia postępowania w stosunku do decyzji Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...), a po drugie uchylenie tej decyzji oraz orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Pogląd Sądu w składzie orzekającym o prawidłowości stanowisk organów obu instancji w prowadzonym postępowaniu nadzwyczajnym wynika z następujących okoliczności.

W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że decyzja Starosty Z. z dnia (...) r., nr (...) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę "odbudowę" budynku gospodarczo-magazynowego została wydana z toku postępowaniu, w którym pominięta bez własnej winy została strona postępowania. Grzegorz Stelmach posiadający tytuł prawny do nieruchomości znajdującej się w strefie oddziaływania zamierzenia inwestycyjnego, na które wydano pozwolenie na budowę został pominięty przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zarówno w toku prowadzonego postępowania, a także nie została mu doręczona wydana w sprawie decyzja.

Należy zatem uznać słuszność stanowisk organów obu instancji, że potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W tym miejscu należy wyjaśnić, że właściwy organ po wznowieniu postępowania bada w pierwszej kolejności, czy rzeczywiście w sprawie wystąpiła przyczyna wznowienia postępowania wskazana w postanowieniu o jego wznowieniu. Wskazuje na to zdanie pierwsze art. 149 § 2 k.p.a. ("postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia").

Dalszy tok postępowania i treść wydanego rozstrzygnięcia zależne są od wyniku postępowania co do przyczyn wznowienia. W przypadku stwierdzenia, że we wniosku strony przyczyna wznowienia faktycznie wystąpiła, organ zobligowany jest do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 albo na podstawie art. 151 § 2 k.p.a.

Na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, organ "uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 "a" i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy" (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl.).

W przedmiotowej sprawie samo postępowanie nadzwyczajne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia 21 lipca 2011 r. Postępowanie w sprawie trwało kilka lat, ponieważ Wojewoda D. konsekwentnie uchylał rozstrzygnięcia Starosty Z. wydane z naruszeniem prawa. Zauważając tą okoliczność Sąd zdaje sobie sprawę z niezadowolenia skarżącej, która wskazuje na długotrwałość postępowania i następnie żąda uchylenia decyzji podając, iż organ narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Jakkolwiek samo postępowanie istotnie trwało kilka lat, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji jako już kolejne rozstrzygnięcia w sprawie nie zawierają wad powodujących ich eliminację z obrotu prawnego w trybie sądowoadministracyjnym.

Poza wykazanym zasadnie przez organy brakiem czynnego udziału w postępowaniu wszystkich stron, poważnym mankamentem decyzji o pozwoleniu na budowę z 2010 r. jest pominięcie przez organ decyzyjny zagadnienia niezachowania minimalnej odległości obiektu budowlanego od granicy, do czego obligują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Analogicznie organ administracji architektoniczno-budowlanej w toku tego postępowania nie rozważył uzyskania przez inwestora zgody ministra w tym zakresie. Okoliczność ta zasadnie przez Starostę Z., a następnie Wojewodę D. została uznana za przesądzającą o koniczności uchylenia decyzji z 2010 r.

Kolejnym zagadnieniem wymagającym oceny jest druga część sentencji decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu, a mianowicie odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro z dokumentacji przedłożonej przez skarżącą łącznie z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wynikało jednoznacznie, że nie została zachowana minimalna odległość od granicy wynikająca z przepisów techniczno-budowlanych zasadnie nałożono na wnioskodawczynię obowiązek przedłożenia projektu zagospodarowania terenu oraz zgody na odstępstwo. Organ I instancji oparł swoje żądanie zawarte w postanowieniu poza art. 123 § 1 k.p.a. na art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu samo postanowienie, a właściwie jego realizacja lub też nie, przesądzało o tym czy inwestorce zostanie wydane pozwolenie na budowę, czy też nie. W przypadku bowiem, gdy zostały by przedłożone wymienione w postanowieniu dokumenty, mimo tego że organ procedował w trybie nadzwyczajnym, spełnienie wymogów formalnych musiało by prowadzić do korzystnego dla przyszłej inwestorki rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy mamy jednak do czynienia z sytuacją, gdy inwestorka mimo wyznaczenia jej nowego terminu nie wywiązuje się z nałożonego obowiązku. Nie można w takich okolicznościach uznać, aby organ administracyjny w świetle regulacji przepisów Prawa budowlanego miał podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodzić należy się z Wojewodą D., który odwołując się do treści art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego podał w uzasadnieniu decyzji, że zgodę na odstępstwo od warunków technicznych w zakresie odległości od granicy nieruchomości należy złożyć przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i uchybienia w tej materii nie można było sanować.

Odnosząc się na koniec do twierdzeń samej skargi, Sąd uznał, że nie wpływają one na oceną prawną wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji. Skarżącą odwołuje się do zasad zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zarzuca naruszenie przepisów procedury administracyjnej oraz podejmuje polemikę z organami, co do prawidłowości zastosowanych przepisów prawa materialnego. Jak już wyjaśniono mankamenty w postępowaniu dotyczącym wydanego pozwolenia na budowę były oczywiste. Z tego powodu zasadnie wdrożono postępowanie nadzwyczajne i wyeliminowano ostateczną decyzję z obrotu prawnego.

Nie można też uznać aby w chwili orzekania w postępowaniu wznowieniowym istniały podstawy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszym ciągu organ nie dysponował bowiem zgodą ministra na odstępstwo od przepisów technicznych. Ponadto na wniosek zainteresowanej wyznaczono w tym względzie dodatkowy termin, który jak wynika z akt administracyjnych nie został dochowany. Nie znajdując więc podstaw do uwzględnienia twierdzeń skargi należało uznać skarżoną decyzję za prawidłową.

Wyjaśnić także trzeba, że skarżąca nie ma racji twierdząc, że złożenie przez nią skarg powszechnych, a w zasadzie ich nierozpoznanie w terminie rodzi następstwo w postaci wadliwości samych decyzji. Otóż nieterminowe rozpoznanie samej sprawy czy nieterminowe udzielenie odpowiedzi na skargę powszechną może mieć znaczenie przy badaniu bezczynności organu czy przewlekłości postępowania. Skarga wniesiona do sądu dotyczyła zaś aktu administracyjnego - decyzji administracyjnej. W tej sytuacji dostrzegając nawet kilkuletnie procedowanie przez organy względem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przewlekłość postępowania nie stanowi przedmiotu skargi lecz sama decyzja, a tu sąd nieprawidłowości nie stwierdził.

Sąd administracyjny nie stwierdził naruszeń prawa, które mogłyby stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji w związku z tym uznał, że nie narusza ona prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.