Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949248

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 19 listopada 2015 r.
II SA/Wr 404/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Anna Siedlecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.O. na decyzję Wojewody D. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych obejmujących budowę dwóch budynków gospodarczych z sanitariatem

I.

oddala skargę w całości;

II.

przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu) na rzecz adwokata J.M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. Starosta O. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) zgłosił sprzeciw w sprawie zamiaru budowy dwóch budynków gospodarczych z sanitariatem na działce nr 166/5. W uzasadnieniu wskazał, że powyższe zamierzenie jest niezgodne z planem miejscowym (uchwała nr (...) Rady Miejskiej w M. z dnia 31 października 2003 r. Dz. Urz.Woj.D. z (...) r. Nr (...), poz. (...)). Działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem R, na którym zgodnie z § 9 pkt 2 planu nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy. Ponadto przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 p.b. dotyczy budowy obiektów gospodarczych uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, zaś działka nie stanowi siedliska, nie ma tam zabudowy zagrodowej i nie znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę (określenie takiej zabudowy znajduje się w § 3 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zaś siedlisko powinno obejmować budynek mieszkalny). Budowa objęta zgłoszeniem narusza ustalenia planu miejscowego, co uzasadnia sprzeciw.

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1a p.b., art. 15 ustawy o ochronie gruntów rolnych i art. 6 u.p.z.p. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że plan miejscowy wygasł po upływie 15-letniego okresu obowiązywania. Działka nr 166/5 jest działką zabudowaną i ma oznaczenie B-RV, nie wymaga odrolnienia. Plan nie był aktualizowany od 11 lat, dyskryminuje go jako właściciela. Nieuaktualnienie planu wymaga pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy nie stanowi niedozwolonego ograniczenia prawa własności. W odwołaniu powołał się na treść załączników w postaci zapytań kierowanych do Prezesa NSA, wypisu z rejestru gruntów i kartoteki budynków (budynki niemieszkalne) i fragmentu Studium z 1999 r. w którym przyjęto czas obowiązywania Studium na okres około 15 lat, a także wyrysu z mapy ewidencyjnej. W pismach do NSA skarżący podał, że działki sąsiednie nie mają zakazu zabudowy i zwrócił uwagę na treść wyroku III RN 208/99, w którym zakwestionowano zakaz zabudowy zagrodowej jako naruszający zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Skarżący prowadzi gospodarstwo rolne o obszarze 7,45 ha i nowe budynki stały się niezbędne.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ powołał § 9 ust. 2 planu miejscowego i wskazał, że działka nr 166/5 znajduje się na terenie R-rola, na którym nie dopuszczono zabudowy. Budowa budynków gospodarczych wprowadzi nową zabudowę, a zatem jest niezgodna z planem miejscowym. Plan ten nie mógł ulec przedawnieniu i nadal obowiązuje, co musiały uwzględnić organy orzekające w nin. sprawie.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 32 Konstytucji RP, art. 4 p.b., art. 12, art. 75, art. 76, art. 77 i art. 78 k.p.a. Wniósł o dopuszczenie dowodu z szeregu świadków, kwestionując przy tym zapis planu miejscowego i moc obowiązującą planu po upływie 15 lat, podkreślając znaczenie braku uaktualnienia planu. Następnie wniósł w oparciu o art. 193 Konstytucji RP o skierowanie zapytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego oraz Trybunału Unii Europejskiej czy ograniczenie prawa własności poprzez niepozwolenie budowy zagrody tylko jednemu właścicielowi działki graniczącej z działkami zabudowanymi lub z warunkami zabudowy, położonymi przy tej samej drodze gminnej nie narusza art. 2, art. 32, art. 7 i art. 71 Konstytucji oraz Podstawową Kartę Praw Człowieka, stanowiąc rażące ograniczenie prawa własności i dyskryminację właściciela. Dodatkowo skierowanie zapytania, czy niewywiązywanie się z obowiązku wynikającego z art. 32 u.p.z.p. nie narusza art. 2, art. 7, art. 22, art. 37, art. 64 i art. 71 Konstytucji RP. Następnie skierowanie zapytania czy plan miejscowy może obowiązywać w zakresie § 2 i 3 tj. realizacji polityki przestrzennej zawartej w Studium z 1999 r. uchwalonym na okres 15 lat, jak też po unieważnieniu Studium uchwałą (...) z dnia 29 kwietnia 2014 r., z uwagi na rażące naruszenie zasady ciągłości procesu planowania przestrzennego i ciągłości prawa miejscowego (orzeczenie TK P 58/08) oraz naruszenie art. 2, art. 7, art. 22, art. 37, art. 64 i art. 71 Konstytucji.

Wniósł kolejno o przeprowadzenie dowodu z dołączonych pism RPO, decyzji o odrolnieniu, orzeczenia (...), pisma WIS, decyzji w sprawie podatku od nieruchomości zabudowanej.

Wniósł o dokonanie oceny zasadności planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka posiada klasę B-RV i jest zabudowana, podobnie jaka działki sąsiednie. Skarżący ma prawo dalej zabudować grunt już zabudowany. Dla wykazania zarzutu naruszenia zasady równości powołał wyroki K 7/98, SK 6/01 i K/89. Istotne znaczenie posiada naruszenie obowiązku uaktualnienia planu miejscowego, które powinno nastąpić z uwagi na uchwały nr (...) i (...).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Adwokat ustanowiony dla skarżącego w piśmie procesowym złożonym na rozprawie uzupełnił skargę przez wskazanie naruszenia art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909) przez pominięcie, że działka skarżącego jest oznaczona jako RV (działka rolna o glebie piątej klasy pochodzenia mineralnego) i można na niej prowadzić zabudowę. W uzasadnieniu zarzucił ponadto, że planowana inwestycja nie narusza planu miejscowego, skoro planu ten utracił aktualność wobec naruszenia art. 32 u.p.z.p. (wyrok II OSK 953/09). Brak możliwości dalszej zabudowy powoduje straty w prowadzonym przez skarżącego gospodarstwie rolnym.

W pismach procesowych złożonych po wydaniu wyroku skarżący wniósł o dołączenie do akt sprawy wyroków II SA/Wr 604/05 i (...), a następnie o otwarcie rozprawy na nowo w celu złożenia wniosku o wyłączenie przewodniczącego składu orzekającego. Wniosku pomimo obecności na rozprawie nie złożył, gdyż nie udzielono mu głosu. Sędzia ten w ubiegłych latach wydał niekorzystne dla niego wyroki.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Nie ulega wątpliwości, że działka objęta zgłoszeniem zamiaru jej zabudowy położona jest na obszarze wyżej opisanego planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem R-rola. Plan miejscowy nie zawiera szczegółowych ustaleń dla tego terenu. Jedynie w ogólnym przepisie § 9 pkt 2 planu zapisano, że na terenie R "nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy". Brak wątpliwości odnośnie położenia działki nr 166/5 wynika w szczególności z porównania wyrysu z mapy ewidencyjnej dołączonego do zgłoszenia oraz fragmentu załącznika graficznego do planu miejscowego dołączonego do zaskarżonej decyzji. Na załączniku tym zaznaczono działkę nr 166/3 stanowiącą tereny leśne (teren RL), zaś teren położony powyżej oznaczono jako R. Według wyrysu z mapy ewidencyjnej teren ten obejmuje m.in. działkę nr 166/5. Było wprawdzie uchybieniem procesowym organu niedołączenie fragmentu załącznika graficznego z zaznaczeniem aktualnej numeracji działek i opisem położenia działki nr 166/5, jednak w tej sytuacji nie miało ono istotnego znaczenia. Wymaga podkreślenia, że skarżący nie kwestionował położenia działki na terenach R.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej, w tym parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. W dacie wydania decyzji obowiązywał ponadto art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. obejmujący budynki gospodarcze o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym budynki objęte zgłoszeniem tych cech technicznych nie posiadły.

W sprawie wymagało rozstrzygnięcia, czy obiekty zgłoszone posiadały cechy opisane w art. 29 ust. 1 pkt 1a p.b. oraz czy istniały inne podstawy do zgłoszenia sprzeciwu. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 p.b. właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy obiektów objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1 przepisu) lub budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (lub inne wymienione akty - pkt 2 przepisu). Zwraca uwagę, że organ pierwszej instancji powołał obie podstawy, chociaż tylko jedną w podstawie prawnej. Organ się do tej kwestii w ogóle nie odniósł. W ocenie Sądu było co najmniej wątpliwe, czy działka skarżącego stanowi działkę siedliskową i czy posadowiona jest na niej zabudowa zagrodowa, tym niemniej z uwagi na brak pełnych ustaleń faktycznych w tym zakresie i pogłębionych ocen organu, należało pozostawić to zagadnienie poza zakresem rozważań.

W pełni bowiem wykazana została powołana przez oba organy podstawa do wniesienia sprzeciwu.

Oceny tej nie mogły zmienić zarzuty podniesione przez skarżącego i jego pełnomocnika z urzędu.

Nie miała znaczenia klasyfikacja geodezyjna gruntu i brak wymogu odrolnienia działki, przy czym oczywiście można byłoby rozważać znaczenie nie art. 11, lecz art. 7 powołanej w zarzucie ustawy. W nin. sprawie istotny był ustanowiony w planie miejscowym zakaz nowej zabudowy. Zakaz ten mógł dotyczyć każdego rodzaju terenu, w tym terenu już zabudowanego i posiadającego określoną klasę użytków rolnych. Jakiekolwiek cechy gruntu są tutaj bez znaczenia.

Zakaz nowej zabudowy nie nasuwał ponadto zasadniczych zastrzeżeń z punktu widzenia przepisów o planowaniu przestrzennym lub zasad konstytucyjnych. Ustanowienie takiego zakazu było co do zasady dopuszczalne. Skarżący dołączył do akt dokumenty świadczące o zaskarżeniu planu miejscowego do sądu administracyjnego, ale nawet nie twierdził, że nastąpiło stwierdzenie nieważności planu. Skarżący nie twierdził również, że działki sąsiednie położone są na terenach R. Jeżeli tak, to legalna ich zabudowa mogła nastąpić przed wejściem w życie planu miejscowego.

Argumentacja podniesiona przez skarżącego w części odwołuje się do niemającego znaczenia w nin. sprawie orzecznictwa, na tle art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) lub ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99) czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) - por. glosa M. Mincer-Jaśkowskiej do wyroku IV SA 20/89, wyroki SA/Wr 286/86, II SA/Gd 848/97, uchwała OPK 40/97, wyrok I SA 2435/81.

Sąd nie neguje zresztą braku podległości w orzekaniu aktom podustawowym (patrz uzasadnienie wyroku 7 s. NSA sygn. I OPS 4/05) lub znaczenia wykładni prokonstytucyjnej (wyrok SN III RN 208/99). Sąd nie miał jedynie podstaw do uznania ustanowionego w planie zakazu jako niekonstytucyjnego oraz możliwości odmiennej wykładni art. 30 p.b.

Miało natomiast znaczenie, że omawiany plan miejscowy zachował moc (art. 87 ust. 1 u.p.z.p. Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Mocy tej nie narusza naruszenie powinności aktualizowania planu (art. 32 u.p.z.p.) lub niewiążąca wzmianka w treści Studium o zakładanej perspektywie czasowej jego aktualności. W szczególności w omawianym zakresie nie nastąpiła taka zmiana stanu prawnego wynikająca z innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, która nakazywałaby kwestionowanie znaczenia lub nawet mocy prawnej ustanowionego w planie miejscowym nakazu (por. wyrok II OSK 953/09 powołany przez skarżącego oraz II OSK 1773/08).

Możliwości działania skarżącego w kierunku przymuszenia organów gminy do pożądanej aktualizacji planu są ograniczone (por. art. 96 u.s.g. Dz. U. z 2013 r. poz. 594, art. 101a u.s.g. i orzecznictwo na tle tego przepisu, art. 32 u.p.z.p. i orzecznictwo na jego tle, art. 14 u.p.z.p.).

Sąd nie przeprowadza dowodu z zeznań świadków (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dokumenty dołączone do akt sprawy nie dotyczyły okoliczności istotnych w nin. sprawie.

Nie było podstaw do skierowania zapytań prawnych do TK lub TSUE.

Wnioski skarżącego złożone po wydaniu wyroku były spóźnione.

Argumentacja skarżącego w toku postępowania administracyjnego nie zawierała konkretnych okoliczności, których sprawdzenie lub ustalenie byłoby powinnością procesową organów, bądź których rozważenie było wymagane dla uzasadnienia rozstrzygnięcia, stąd nie nastąpiło zarzucane naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1 lub art. 107 § 3 k.p.a.).

Dlatego i zgodnie z art. 151 i art. 250 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak na wstępie.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.