Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949244

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 16 września 2015 r.
II SA/Wr 392/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Władysław Kulon, Alicja Palus.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku gospodarczego oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej rozbiórki części budynku gospodarczego przez R.B. i k.k.

Decyzją z dnia (...) r. organ ten na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył to postępowanie. Jak ustalił w oparciu o dowód z oględzin, na działce stanowiącej współwłasność stron znajduje się fragment budynku gospodarczego, użytkowany jako kotłownia. Większa, pozostała część tego budynku została rozebrana, zaś materiał rozbiórkowy został usunięty z działki. Po obiekcie pozostały ściany murowane w złym stanie technicznym. Nie stwarza to bezpośredniego zagrożenia. Według oświadczenia skarżącego budynek został częściowo rozebrany w latach 2008-2009, zaś według innego współwłaściciela zawalił się z powodu niedbalstwa. Strony dołączyły fotografie budynku z poprzedniego okresu. Z dokumentacji fotograficznej wynika, że ściany szczytowe budynku o wysokości około 10 m i dach dwuspadowy były uprzednio w złym stanie technicznym i mogły ulec zawaleniu. Wykonano rozbiórkę pozostałych ścian murowanych. Budynek nie podlega ochronie konserwatorskiej. W tym stanie faktycznym nie było podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 prawa budowlanego. W wyniku rozbiórki nie powstał stan niezgodny z przepisami budowlanymi, wobec którego należałoby wydać decyzję nakazującą wykonanie określonych czynności.

W odwołaniu skarżący zarzucił w szczególności, że budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i powinien zostać odbudowany przez sprawców samowolnej rozbiórki. Do odwołania dołączył pismo z dnia 21 kwietnia 2009 r. przesłane mu przez WKZ, zawierające informację, że budynek figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków i znajduje się w strefie K ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie miejscowym dla wsi S. z dnia 6 października 2004 r. (Dz. Urz. Woj. D. Nr (...), poz. (...)). Prace budowlane należy opiniować/uzgadniać z WKZ. Budynek ten nie jest indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, dlatego skarżący nie uzyska dofinansowania dla remontu budynku.

Decyzją z dnia (...) r. organ uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu z dokumentacji fotograficznej wynika niewątpliwie, że nastąpiła częściowa rozbiórka budynku. Nie uległo jednak wyjaśnieniu, czy roboty te zostały wykonane samowolnie oraz przez kogo, jak też nie wyjaśniono kwestii ochrony konserwatorskiej. Jak wiadomo organowi, obiekt znajduje się na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S. ujętego w gminnej ewidencji zabytków. Rozbiórka wymagała więc uzgodnienia z organem ochrony zabytków (art. 39 ust. 3 p.b.), a jeżeli tak, to również legalizacja robót rozbiórkowych wymaga takiego uzgodnienia. Dlatego rozstrzygnięcie w nin. sprawie, czy konieczne jest nakazanie określonych czynności na podstawie art. 51 p.b., zależy od stanowiska WKZ wyrażonego w formie postanowienia (art. 106 § 5 k.p.a.).

W dniu 4 kwietnia 2013 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do WKZ z pismem o następującej treści - "w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie samowolnej rozbiórki budynku gospodarczego... przekazuję kserokopie kluczowych dokumentów z akt w celu zajęcia stanowiska wobec wykonanych robót budowlanych bowiem przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej". Pisma nie doręczono stronom.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2013 r. WKZ oświadczył, że budynek zlokalizowany jest na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S. Obszar ten ujęty jest w wykazie, o którym mowa w art. 7 ustawy z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 75, poz. 474) i inwestycje w jego obrębie wymagają uprzedniego uzyskania stanowiska konserwatorskiego. Budynek nie jest ujęty w wykazie zabytków i w związku z tym WKZ nie wnosi uwag do przeprowadzonych prac rozbiórkowych.

W nawiązaniu do tego pisma skarżący oświadczył, że WKZ nie jest świadomy zabytkowego charakteru budynku powstałego w 1805 r. z muru pruskiego, autorstwa wybitnego architekta C.J.L. Budynek powinien zostać odtworzony.

W dniu 21 października 2013 r. zawiadomiono skarżącego o zamiarze wydania decyzji (art. 10 § 1 k.p.a.).

Skarżący oświadczył, że użytkował część budynku w latach 2001-2008. Wniósł o nakazanie odbudowy budynku w związku z jego zabytkowym charakterem. Do pisma dołączył dokumenty i zdjęcia dotyczące ochrony konserwatorskiej obiektu i jego położenia w strefie K ochrony krajobrazu.

Kolejno organ zapowiedział wydanie decyzji do dnia 11 lipca 2014 r. (art. 36 k.p.a.). Decyzją z dnia (...) r. organ pierwszej instancji ponownie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie. W uzasadnieniu organ ten przytoczył dotychczasowe ustalenia i oceny. W uzupełnieniu przedstawił treść stanowiska WKZ. Skoro więc roboty zostały wykonane w sposób prawidłowy, zaś budynek według WKZ nie ma wartości zabytkowej, teren uporządkowano, ponadto same roboty usunęły stan zagrożenia związany ze złym stanem technicznym obiektu, to nie było podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 p.b.

W odwołaniu skarżący wniósł o wydanie nakazu odbudowania budynku gospodarczego i ukaranie sprawców rozbiórki. Zarzucił naruszenie art. 36 ust. 5 i art. 39 ust. 3 p.b., art. 32 i art. 33 p.b. Wskazał na brak decyzji WKZ wyrażającej zgodę na dokonanie rozbiórki oraz naruszenie prawa własności przysługującego skarżącemu. W uzasadnieniu zaprzeczył twierdzeniu, jakoby obiekt był w złym stanie technicznym. Do odwołania ponownie dołączył wytyczne konserwatorskie do planu miejscowego opracowane w 1994 r., fotografie budynku gospodarczego z tego okresu oraz opisał dokonania architekta tego obiektu.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia wynikające z dowodu z oględzin przeprowadzonego w dniu 26 lipca 2012 r. Na nieruchomości znajdował się fragment budynku gospodarczego, jego większa część została rozebrana. Pozostałości stanowią zadaszone pomieszczenia gospodarcze służące za kotłownię i ściany murowane o wysokości około 2,20 m. Teren został uprzątnięty, usunięto materiał rozbiórkowy. Nie stwierdzono bezpośredniego zagrożenia, chociaż ściany murowane są w złym stanie technicznym. Skarżący oświadczył do protokołu oględzin, że budynek został rozebrany w latach 2008-2009, zaś inny współwłaściciel, że budynek zawalił się z powodu niedbalstwa. Do protokołu dołączono 4 fotografie budynku sprzed rozbiórki. Budynek ten według stanowiska WKZ nie jest ujęty w wykazie zabytków i organ ten nie ma żadnych uwag do przeprowadzonych prac rozbiórkowych. Organ wskazał, że postępowanie prowadzone było w trybie art. 50-51 p.b.

Należało dokonać oceny, czy roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. W przypadku nieusuwalnego braku tej zgodności można nakazać odbudowę obiektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.), a w razie istnienia możliwości doprowadzenia obiektu do tej zgodności można nakazać wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.). Jednak przesłanką wydania nakazów jest ustalenie, że wykonane roboty naruszają przepisy, nie zaś jedynie ich samowolne wykonanie. Brak takiego ustalenia nie pozwala na wydanie decyzji merytorycznej, co uzasadnia umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W szczególności dokonanie samowolnej rozbiórki obiektu nie stwarza konieczności wydania nakazu jego odtworzenia. Nakaz taki uzasadnia stwierdzenie powstania w wyniku rozbiórki stanu nie nadającego się do zaakceptowania w świetle obowiązujących przepisów prawa. W nin. sprawie rozebrana część budynku nie musi istnieć zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi lub z zakresu ochrony zabytków. WKZ bowiem stwierdził, że wykonane roboty budowlane nie naruszają przepisów o ochronie zabytków.

Stanowisko organu ochrony zabytków nie podlega ocenie nadzoru budowlanego. Nie miały więc znaczenia zawarte w odwołaniu zarzuty wobec stanowiska WKZ. Nie miało również znaczenia, że w pierwszej instancji nie ustalono osoby współwłaściciela obiektu, który dokonał samowolnej rozbiórki, skoro wszyscy współwłaściciele uczestniczyli w postępowaniu i nie zapadła w nim decyzja merytoryczna.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 10, art. 73, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 32, art. 33 i art. 39 ust. 3 prawa budowlanego, powtarzając przy tym twierdzenia zawarte w odwołaniu. W uzasadnieniu wskazał, że budynek znajdował się na terenie historycznego układu ruralistycznego ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz gminnej ewidencji zabytków, który zgodnie z planem miejscowym podlega ochronie konserwatorskiej. Rozbiórka wymagała więc uzgodnienia z WKZ. Nie zgodził się skarżący z twierdzeniem organu, że opinia WKZ nie wyrażona w formie postanowienia lub decyzji była wiążąca dla organu. Organ nie udokumentował zabytkowego charakteru terenu. Organ nie omówił dowodów dołączonych do odwołania. Skarżący powtórzył i udokumentował wywód na temat historii powstania budynku oraz wybitnych osób jego budowniczych. Skarżący przytoczył treść znowelizowanych przepisów art. 7 i art. 22 ustawy o ochronie zabytków według ustawy z dnia 18 marca 2010 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 474) oraz art. 7 i art. 8 tej ustawy, a także treść obowiązującego planu miejscowego z dnia 6 października 2004 r., w szczególności § 12 i § 13 dotyczących strefy K ochrony krajobrazu w obrębie której budowy, przebudowy i rozbudowy budynków wymagają opinii konserwatorskiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Na rozprawie Sąd w oparciu o art. 33 § 2 p.p.s.a. uwzględnił wniosek stowarzyszenia "M." w O. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika. Uczestnik ten wniósł o uwzględnienie skargi, przede wszystkim w oparciu o zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie okoliczności położenia budynku na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S. ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków, co wymagało stosowania art. 39 ust. 3 p.b. w nawiązaniu do art. 22 ust. 5 pkt 2 u.o.z.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty zgłoszone przez skarżącego i Stowarzyszenie były bezzasadne. W szczególności organ ustalił przecież, że budynek gospodarczy znajdował się w dacie rozbiórki na terenie historycznego układu ruralistycznego ujętym w gminnej ewidencji zabytków. Okoliczność, że jednocześnie był to teren K ochrony krajobrazu nie miał znaczenia, skoro zakres ochrony ustalony w planie miejscowym nie obejmował rozbiórek obiektów budowlanych, a jedynie powstanie nowej lub powiększenie istniejącej zabudowy. Należało jedynie wskazać konsekwencje prawne takiego położenia budynku w ramach postępowania naprawczego prowadzonego z uwagi na samowolną rozbiórkę części tego budynku oraz ocenić sposób postępowania organu nadzoru budowlanego w nin. sprawie.

Okoliczności powołane przez skarżącego w odwołaniu w przeważającej części były nieistotne dla rozstrzygnięcia, zatem organ nie miał potrzeby ich szczegółowego omawiania i oceny. Organ nie przeprowadził uzupełniającego postępowania wyjaśniającego i nie dopuścił się uchybienia procesowego nie zawiadamiając skarżącego o gotowości do wydania decyzji odwoławczej. Organ przyjął, że dokonana została rozbiórka części budynku, stanowiących najprawdopodobniej pozostałości po jego częściowym zawaleniu się, a przy tym bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę. Organ nie naruszył więc przepisów prawa budowlanego ustanawiających wymóg uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Organ stosował administracyjne prawo budowlane i nie mógł uwzględnił ochrony prawa współwłasności przysługującego skarżącemu. W skardze trafnie zwrócono uwagę, że organ nie udokumentował bezpośrednio i szczegółowo ujęcia terenu w gminnej ewidencji zabytków, poprzestając w tym zakresie na ogólnej informacji WKZ. Jednak uszczegółowienie tej informacji nie miało znaczenia dla ocen prawnych, skoro organ przytoczył ustalenie, nie kwestionowane przez strony skarżące, że budynek wchodził w skład układu ruralistycznego wpisanego do gminnej ewidencji zabytków.

W ocenie Sądu co do zasady trafny jest postulat, aby wynikający ogólnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 p.b. wymóg uwzględniania przy orzekaniu przez organy właściwe w sprawach budowlanych zabytkowego charakteru obiektu, miał zastosowanie również w przypadku organów nadzoru budowlanego. Trudność polega na tym, że ustawy prawo budowlane i o ochronie zabytków przewidują wnioskowy charakter postępowań administracyjnych służących wykonaniu decyzji nadzoru budowlanego (np. art. 47 p.b.) i ochronie zabytków (np. art. 36 u.o.z.), zaś przymuszenie organu ochrony zabytków do współdziałania, gdy ten nie widzi takiej potrzeby, staje się problematyczne (art. 106 § 6 k.p.a.) lub zbędne (art. 39 ust. 4 p.b.). Wniosek w tych sprawach lub środki prawne przysługują przede wszystkim inwestorowi lub sprawcy naruszenia prawa budowlanego i służą ochronie jego interesu prawnego. W przypadku wydawania decyzji merytorycznej w odniesieniu do obiektu znajdującego się na obszarze ochrony konserwatorskiej przez organ nadzoru budowlanego, niewątpliwie potrzeba uzyskania stanowiska lub decyzji organu ochrony zabytków staje się bardziej wyrazista. Gdy jednak organ nadzoru budowlanego zamierza umorzyć postępowanie, zaś indagowany przezeń organ ochrony zabytków nie wykazuje jakiegokolwiek zainteresowania obiektem, którego dotyczy postępowanie, to trudno dopatrzeć się naruszenia prawa przez pierwszy z tych organów, kiedy jednak umorzy postępowanie nie dysponując formalnym orzeczeniem tego drugiego. Kwestie te nie były rozważane w orzecznictwie. Przykładowo, gdy legalizacja samowoli budowlanej wymaga uzyskania decyzji konserwatorskiej, to kto powinien wystąpić o jej wydanie i jakie będę skutki prawne niewystąpienia o nią (por. wyrok II SA/Kr 648/13). Bez dopowiedzenia tej kwestii wyrażony na wstępie szczytny postulat pozostanie w zawieszeniu.

Można postulować, aby organ ochrony zabytków wyraził we właściwej formie prawnej zgodę na umorzenie postępowania naprawczego prowadzonego w odniesieniu do obiektu, którego stan lub istnienie jest obojętne dla tego organu, co wyraźnie oświadczył na piśmie, ale rodzi się pytanie o sensowność takiego postulatu. Organ ochrony zabytków stwierdził bowiem wyraźnie, że zburzenie części budynku gospodarczego nie narusza zabytkowego układu podlegającego ochronie jako całość. O ile zatem teoretycznie należało nawet wymagać przeprowadzenia procedury uzgodnieniowej wobec decyzji o umorzeniu postępowania naprawczego, jak zaznaczono - procedury służącej ochronie interesów sprawcy samowoli przede wszystkim, to poprzestanie w nin. sprawie na pisemnej opinii WKZ nie oznaczało w ocenie Sądu istotnego naruszenia prawa.

Sąd podziela ponadto dokonaną przez organ wykładnię przepisu art. 51 p.b. i jego ocenę, że w nin. sprawie nie było podstaw do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub wydania innych nakazów. Trafnie wskazał organ, że wydania nakazu odbudowy obiektu nie uzasadnia samo jedynie jego samowolne rozebranie, lecz potrzeba uzyskania stanu zgodności obiektu z prawem budowlanym. Po stwierdzeniu braku naruszenia tego prawa przez obecny stan obiektu, w szczególności z uwagi na brak stanu zagrożenia bezpieczeństwa i brak naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, należało uznać postępowanie naprawcze za bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).

Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.