Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1949236

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 16 września 2015 r.
II SA/Wr 377/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Ireneusz Dukiel, Alicja Palus.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 września 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia... w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie remontu drogi gminnej oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) r. organ nadzoru budowlanego umorzył na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie remontu drogi gminnej. W uzasadnieniu opisał przebieg postępowania i treść oświadczeń stron oraz innych przeprowadzonych dowodów, nie czyniąc w sposób wyraźny na ich podstawie ustaleń faktycznych i nie dokonując oceny ich mocy dowodowej. Z przedstawionego materiału wynikało, że inwestor dokonał we właściwym organie w dniu 19 marca 2014 r. zgłoszenia remontu drogi, bez sprzeciwu, zaś remont został przeprowadzony od czerwca 2014 r. Niezależnie od tego zgłoszenia zarządca drogi w dniu 8 lipca 2014 r. wystąpił o pozwolenie na remont drogi. Skarżący kwestionował legalność i sposób wykonania robót budowlanych głównie z uwagi na fakt, że wody opadowe z drogi odprowadzane są na przyległą działkę stanowiącą jego własność. Odnośnie tego przeprowadzony został w dniu 23 października 2014 r., w trakcie intensywnych opadów deszczu (co potwierdza wydruk danych meteorologicznych i dokumentacja fotograficzna) dowód z oględzin drogi i przyległych do niej terenów. Dowód ten nie potwierdził zalewania otoczenia drogi wodami opadowymi (w protokole oględzin opisano szczegółowo wygląd drogi i jej otoczenia). Gmina jako właściciel i zarządca drogi w dniu 4 lipca 2014 r. zawarła z inwestorem (osobą fizyczną) umowę, w której ten zobowiązał się do utwardzenia drogi gminnej na własny koszt, miał też wykonać jej przebudowę dopiero po uzyskaniu wymaganego pozwolenia. Według zaświadczenia z dnia 22 sierpnia 2014 r. remont drogi gminnej jest zgodny z planem miejscowym (uchwała z dnia 6 kwietnia 2006 r. Rady Miejskiej w G. nr (...)). W dniu 11 grudnia 2014 r. organ przeprowadził dowód z oględzin drogi w obecności stron. Organ nie przytoczył ustaleń wynikających z tego dowodu. Tego samego dnia inwestor dołączył geodezyjną inwentaryzację obiektu oraz ocenę techniczno-budowlaną drogi. Organ przytoczył ustalenia wynikające z oceny technicznej.

Wskazano tam, że roboty wykonała specjalistyczna firma drogowa w II połowie 2014 r. Na istniejącej drodze uprzednio utwardzonej wykonano stabilizację gruntu, podbudowę tłuczniową o zwiększonej grubości, warstwę wyrównawczą z betonu asfaltowego, warstwę ścieralną z betonu asfaltowego, w części nawierzchnię z kostki brukowej. Wykonana grubość nawierzchni wynosząca 38 cm przewyższa wymóg normowy o 6 cm, co zapewnia bezpieczeństwo i stabilność konstrukcji drogi. Szerokość drogi jest zmienna od 3,50 do 3,95 m. Pobocze znajduje się w granicach działki drogowej po zachodniej stronie. Odwodnienie wykonano na zasadach dotychczasowych, przez nadanie jezdni spadków poprzecznych i podłużnych, które odprowadzają wody w grunt pobocza do kratki ściekowej i dalej przez szerokość około 0,4 m na całej długości drogi oraz poprzez liniowe korytko ściekowe na końcu drogi i kratkę ściekową na teren sąsiedniej działki nr 65. Jak wskazał rzeczoznawca z uprawnieniami o specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej w zakresie dróg, wykonany remont drogi jest zgodny ze sztuką budowlaną, wiedzą techniczną, obowiązującymi przepisami i normami. Droga spełnia wymagane parametry techniczne, wymogi techniczne i użytkowe oraz nadaje się do bezpiecznej eksploatacji. Po opadach atmosferycznych nie stwierdzono zastoisk wody i kałuż na powierzchni jezdni, poboczy i działek sąsiednich. W ocenie organu pierwszej instancji wykonane roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia podlegały procedurze z art. 50-51 p.b. Postępowanie stało się bezprzedmiotowe, skoro roboty wykonane zostały prawidłowo pod względem technicznym i są zgodne z ustaleniami planu miejscowego.

W odwołaniu skarżący działający przez radcę prawnego zarzucił naruszenie art. 107 § 1 k.p.a., art. 28 ust. 1 i 2 p.b., art. 105 § 1 k.p.a. oraz błędne przyjęcie, że remont wykonany został zgodnie ze sztuką budowlaną. Wniósł o uchylenie decyzji albo jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Według skarżącego roboty wymagały pozwolenia na budowę, a nie jedynie zgłoszenia. Decyzja zawiera na ten temat sprzeczne oceny. Pominięty został art. 49b. Skarżący podtrzymał twierdzenie, że wszystkie wody opadowe z drogi spływają na działki sąsiednie, co dowodzi braku zgodności drogi z przepisami technicznymi. Skarżący zgłosił zastrzeżenia do formy umowy zawartej przez gminę i inwestora, postulując formę aktu notarialnego oraz zawarł wzmiankę o złożeniu przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego remontu drogi gminnej. Nie określił znaczenia tych zarzutów dla rozstrzygnięcia.

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu przytoczył ustalenia wynikające z dowodu z oględzin drogi w dniu 23 października 2014 r. (brak kałuż na drodze, na jej poboczach i działkach przyległych, na terenie przegłębień terenowych i na terenie wyniesionym powyżej drogi, od strony działki nr 65 istnieje długie odwodnienie liniowe). Według oceny technicznej opracowanej przez uprawnioną osobę wyremontowana droga spełnia wymogi techniczne i użytkowe. Bezprzedmiotowość postępowania w nin. sprawie związana jest z niestwierdzeniem naruszeń prawa budowlanego w zakresie zrealizowanych robót budowlanych polegających na wymianie nawierzchni drogowej. Remont drogi wymagał jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b.). Jak wynika z ustaleń, inwestycja zrealizowana została bez zgłoszenia. Samowolne wykonanie robót podlegało postępowaniu naprawczemu (art. 50-51 p.b.). Po stwierdzeniu poprawności wykonanych prac pod względem techniczno-budowlanym, nie ma podstawy do wydania decyzji merytorycznej według art. 51 p.b. i należy wydać decyzję na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Decyzja pierwszej instancji nie budziła zastrzeżeń.

W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie obu powyższych decyzji albo ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 28 i art. 29 p.b. oraz art. 50 i 51 p.b., a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych, gdyż roboty polegały na budowie drogi, droga nie została wykonana zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami, wody opadowe spływają na działki sąsiednie. Wykonanie spornych prac wymagało uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skarżący twierdził, że organ nie rozważył całego zebranego materiału. Nie wskazał jednak jego fragmentów pominiętych, sprzecznych z przytoczonymi ustaleniami i mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nadal twierdził gołosłownie, że droga nie spełnia wymogów technicznych. Przytoczył nowe twierdzenie, że na działce nie było żadnej drogi. Wskazał, że szerokość drogi według dokumentacji technicznej powinna wynosić 3,5 m (droga asfaltowa) i 0,5 m utwardzonego pobocza, a faktycznie wykonano pas o szerokości od 3,8 do 3,9 m. Skarżący zaprzeczył ustaleniom wynikającym z dowodu z oględzin drogi w dniu 23 października 2014 r. Dopiero po wniesieniu odwołania zostały udrożnione spadki. Powtórzył zarzut związany z niewłaściwą formą prawną umowy zawartej pomiędzy gminą a inwestorem. Nadal twierdził o jakimś wniosku o wznowienie postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty zgłoszone w skardze nie wymagają szerszego omówienia, jako oczywiście bezzasadne. Zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. "przez jego niezastosowanie i zupełne pominięcie działań organu zmierzających do wyjaśnienia prawdy obiektywnej" sugeruje, że organ podjął jakieś działania wyjaśniające sprawę, ale je następnie zignorował (pominął) przy ustaleniach i ocenach. Tymczasem organ nie prowadził postępowania wyjaśniającego i oparł się na materiale procesowym zgromadzonym w pierwszej instancji. Organ materiał ten w całości rozważył i przytoczył w uzasadnieniu decyzji. Dlatego nie był ponadto zasadny zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. Organ nie stosował art. 28 i art. 29 p.b. i nie dostrzegł potrzeby dokonywania wykładni tych przepisów. W odniesieniu do remontu lub przebudowy drogi w ogóle nie wchodziło w rachubę stosowanie art. 28 p.b., co wprost wynika z art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie robót budowlanych (obecnie patrz art. 30 ust. 1 pkt 2 i 2a) w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1 lub pkt 12 p.b. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Jak wiadomo, w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (brzmienie art. 3 pkt 7a p.b.), jako mieszczące się w ramach przebudowy. Podobnie definiuje przebudowę drogi art. 4 pkt 18 u.d.p. (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), zaś pojęcie pasa drogowego określa art. 4 pkt 1 u.d.p. Przy uwzględnieniu nawet, że wykonane roboty budowlane nie zmierzały do odtworzenia stanu pierwotnego drogi, a zatem nie stanowiły remontu (art. 3 pkt 8 p.b.) jak nietrafnie przyjęły organy, to nie wpływa to na ocenę prawną. Nadał były to roboty niestanowiące budowy (art. 3 pkt 7 p.b.) i niewymagające pozwolenia na budowę zgodnie z art. 29 ust. 2 p.b. Organy trafnie rozważyły stosowanie art. 50 i art. 51 p.b. do ustalonego stanu faktycznego. Na tle tego stanu trafna była ocena, że wykonane roboty budowlane nie stanowiły budowy (art. 3 pkt 6 p.b.), zatem nie wchodziło w rachubę stosowanie art. 49b p.b. Należało natomiast wyjaśnić, czy wykonane roboty powodują zagrożenie bezpieczeństwa bądź zagrożenie środowiska lub istotnie naruszają przepisy (w tym techniczno-budowlane i zawarte w planie miejscowym) zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 p.b. (w brzmieniu tekstu jednolitego), a następnie rozważyć potrzebę wydania nakazów na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 albo 2 p.b. Zarzut błędu w ustaleniach faktycznych (charakterystyczny dla procedury karnej) związany był z twierdzeniem skarżącego, że inwestor wybudował drogę. Było to twierdzenie nowe, nie zgłoszone w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu tym organy ustaliły, że roboty nie stanowiły budowy. Dla poparcia nowego, spóźnionego twierdzenia, skarżący nie przedstawił żadnych dowodów (już pomijając kwestię ich dopuszczalności, art. 106 § 3 p.p.s.a.). Skarżący wymyśla zatem własny stan faktyczny sprawy, formułowany dopiero na etapie postępowania sądowego i na nim opiera zarzuty skargi. Kolejne twierdzenie, że droga stwarza zagrożenia i narusza przepisy, zostało przytoczone w skardze sprzecznie z treścią dowodów z oględzin i oceny techniczno-budowlanej oraz zaświadczenia o zgodności z planem miejscowym, które organy przyjęły za podstawę ustaleń. Twierdzenie to również nie zostało poparte wnioskami dowodowymi w postępowaniu administracyjnym. Skoro bowiem organy wyjaśniły sprawę w omawianym zakresie, zaś skarżący nie kwestionował przeprowadzonych przez organy dowodów, to nie mógł skutecznie wywodzić w sposób gołosłowny, że stan faktyczny jest odmienny. Jest oczywiste, że z każdej drogi spływają wody opadowe, skoro zbudowane są z materiałów nie absorbujących wilgoci. Z każdej więc drogi wody opadowe spływają na działki sąsiednie, jak to sformułowano w zarzucie. Istotny jest sposób odprowadzania tych wód. W tym zakresie również organy w oparciu o dowody z oględzin i oceny techniczno-budowlanej ustaliły, że sposób ten jest prawidłowy. Organ sprawdził prawdziwość twierdzenia skarżącego w tym także zakresie. Kwestionowanie dowodów i poczynionych na ich podstawie ustaleń nie polega na ich prostym zanegowaniu. Uzasadnienie skargi zawiera same ogólniki i gołosłowne zaprzeczenia wobec stanu faktycznego. Organ nie sprawdzał zgodności wykonania samowolnych robót z projektem budowlanym, bowiem nie miał takiej powinności, zresztą skarżący nie podał jaką "dokumentację techniczną" ma na myśli. W skardze skarżący przyznał, że "zostały udrożnione spadki", co zapewne ma oznaczać, że wody opadowe z drogi nie zalewają już jego działki. Nadal nie wiadomo co wspólnego z rozstrzygnięciem ma stale poruszana przez skarżącego kwestia formy prawnej porozumienia gminy z inwestorem oraz o jakim wznowieniu postępowania stale pisze, gdy w aktach administracyjnych nie ma wzmianki na ten temat. Skarżący nie twierdzi, że akta te są niekompletne lub osobno toczy się jakieś postępowanie nadzwyczajne. Nie mogło ono dotyczyć nin. sprawy, skoro o wznowieniu pisał pełnomocnik jeszcze przed ostatecznym zakończeniem postępowania.

Sąd dokonał oczywiście kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji również poza zarzutami skargi.

Jak wynika z akt administracyjnych organ pierwszej instancji nie rozumie własnych powinności wynikających z art. 77 § 1 i 4, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a polegających na rozpatrzeniu materiału procesowego sprawy i przedstawieniu tego w uzasadnieniu decyzji. Organ odwoławczy mógłby zwrócić na to uwagę i z większą starannością przytoczyć we własnej decyzji ustalenia i ich ocenę. Wskazane uchybienia procesowe organów nie były istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a., tym niemniej należało zwrócić na nie uwagę. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie "w sprawie remontu drogi gminnej", co nie precyzowało przedmiotu postępowania. Następnie organ ten uzyskał od właściwego starosty dokument zgłoszenia robót budowlanych polegających na utwardzeniu nawierzchni drogi gruntowej - polnej, złożonego przez inwestora w dniu 19 marca 2014 r. Kolejno starosta poinformował ten organ, że nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia, które "stało się wykonalne z dniem 19 kwietnia 2014 r.". Mogło to oznaczać, że roboty zostały wykonane legalnie na podstawie zgłoszenia i dlatego postępowanie organu nadzoru budowlanego było bezprzedmiotowe. Organ pierwszej instancji otrzymał również mapę sytuacyjno-wysokościową drogi m.in. z oznaczeniem działki inwestora nr 65 oraz ocenę techniczno-budowlaną. Z dokumentów tych wynikało, że droga ma długość poniżej 1 km (por. § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Organ nie omówił tych okoliczności, nie zwrócił uwagi na uchybienia procesowe organu pierwszej instancji i nie odniósł się wyczerpująco do wszystkich zarzutów odwołania. O ile były to zarzuty nieistotne i tak należało je ocenić, to należało zamieścić taką ocenę w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Należy przypomnieć w skrócie i w uproszczeniu, że organ wszczyna postępowanie przyjmując istnienie sprawy administracyjnej, czyli splotu okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających wydanie decyzji merytorycznej w oparciu o konkretną podstawę prawną. W ramach tej podstawy organ wyłania zespół okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia i opracowuje program czynności procesowych pozwalających na ich wyjaśnienie. Po zrealizowaniu tego programu, a dodatkowo na skutek czynności dowodowych stron, organ uzyskuje materiał procesowy obejmujący rozmaite ustalenia, niejednokrotnie sprzeczne między sobą. W oparciu o ten materiał organ przedstawia własną wersję stanu faktycznego, w oparciu o dowody lub inne procesowe środki przyjmowania danej wersji jako prawdziwej, uznane przez siebie za wiarygodne. Następnie omawia elementy materiału nie przyjęte za podstawę własnych ustaleń, jako niewiarygodne lub nieistotne dla rozstrzygnięcia. Omawia stanowiska zajęte przez strony, ich wnioski i zarzuty. Oceny te mają w sposób przekonujący uzasadnić, dlaczego wersja przyjęta przez organ jest prawdziwa, zaś ustalenia i wnioski jej przeciwne są niewiarygodne. Nie stanowi uzasadnienia rozstrzygnięcia i omówienia dowodów, chaotyczne przedstawienie kolejnych czynności organu i stron, bez rozważenia ich mocy dowodowej i przydatności dla rozstrzygnięcia. Takie rzekome uzasadnienie nie pozwala na ocenę jego poprawności, nie pozwala na odtworzenie toku rozumowania organu, nie pozwala na stwierdzenie jakie fakty uznał organ za udowodnione, a jakie odrzucił i dlaczego. Jak wskazano, organ pierwszej instancji nie sprostał tym oczywistym wymaganiom.

Sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Ustalenia organu wskazujące na brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 p.b. znajdowały oparcie w materiale dowodowym. Nie istniały w tym materiale ustalenia odmienne, a przy tym nie omówione krytycznie przez organ. Jak wiadomo, w orzecznictwie sądowym istnieje drobna rozbieżność na temat sposobu rozstrzygania po stwierdzeniu braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej. Oczywiste wydaje się przeciwstawienie, decyzja merytoryczna - decyzja niemerytoryczna, czyli umorzenie postępowania. Inni twierdzą, że rodzajem decyzji merytorycznej będzie rozstrzygnięcie głoszące, że decyzji merytorycznej się nie wydaje. Twierdzenie to posiada ten mankament, że nie ma oparcia ustawowego. W postępowaniu wnioskowym można merytorycznie oddalić bezzasadny wniosek. W postępowaniu prowadzonym z urzędu okazuje się nieraz, że było ono zbędne, gdyż nie uzasadnia decyzji merytorycznej, a zatem jest bezprzedmiotowe (na temat tych kontrowersji patrz wyroki II OSK 1012/09 i 2644/12 wraz z powołanym tam orzecznictwem, II SA/Wr 11/14, II SA/Wr 271/13, II SA/Wr 277/09 i II SA/Wr 135/14). W każdym razie nie byłoby uzasadnione uchylanie decyzji z tego jedynie powodu, że w jednej orzeczono "stwierdzamy brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej" nie umarzając postępowania, a w drugiej "umarzamy postępowanie, bo brak jest podstaw do wydania decyzji merytorycznej", a jedynie zwolennicy tej lub innej formuły rozstrzygnięcia mogliby wyrazić dezaprobatę dla odmiennej formuły wybranej przez organ.

W każdym razie dla Sądu brak podstaw do wydania decyzji merytorycznej, uzasadnia wydanie decyzji niemerytorycznej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Z tych względów oraz zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.