Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2050949

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 4 października 2012 r.
II SA/Wr 327/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak.

Sędziowie WSA: Ireneusz Dukiel, Alicja Palus (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi P. S. na postanowienie Wojewody D. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie wstrzymania we wznowionym postępowaniu wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego

I.

uchyla zaskarżone postanowienie;

II.

zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Postanowieniem z dnia (...) r. Nr (...) wydanym na podstawie art. 152 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego Starosta Powiatu W. - działając w toku wznowionego postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia (...) r. Nr (...) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego 12 lokalowego ze zjazdem do drogi publicznej, drogą wewnętrzną chodnikiem, miejscami postojowymi oraz instalacją zewnętrzną elektroenergetyczną i oświetleniem terenu na działkach (...), (...) dr przy ulicy W., obręb wsi K., gmina D. - wstrzymał wykonanie opisanej powyżej decyzji wydanej dla "JG I. J. K i G. F. Spółka Jawna" z siedzibą przy ul. K. (...) we W.

W osnowie decyzji Starosta Powiatu W. orzekł również, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania.

Uzasadniając podjęte orzeczenie organ wyjaśnił m.in., że prowadzone w odniesieniu do opisanej na wstępie decyzji nadzwyczajne postępowanie weryfikacyjne zostało wszczęte postanowieniem z dnia (...) r. Nr (...) wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Po zakończeniu postępowania wznowieniowego Starosta Powiatu W. decyzją z dnia (...) r. Nr (...) stwierdził, że kwestionowana w postępowaniu nadzwyczajnym decyzja z dnia (...) r. Nr (...) i (...) została wydana z naruszeniem prawa i jednocześnie odmówił jej uchylenia, gdyż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej.

W dalszej części uzasadnienia organ podał, że decyzja z dnia (...) r. powyżej opisana, została uchylona decyzją Wojewody D. z dnia (...) r. Nr (...), wydaną po rozpatrzeniu odwołania E. i P. S. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Starosta Powiatu W. wskazał jednocześnie, że mając na uwadze uzasadnienie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego postanowieniem z dnia (...) r. Nr (...) nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu pierwszej instancji w związku z powyższym zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji, wobec czego należało na podstawie art. 152 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego wstrzymać jej wykonanie.

Na opisane powyżej postanowienie zażalenie wniosła "JG I. J. K. i G. F." Sp.j. reprezentowana przez pełnomocnika M. K., zarzucając w nim, iż niezrozumiałe jest wstrzymanie budowy na podstawie postanowienia dotyczącego uzupełnienia dokumentacji projektowej. W zażaleniu zakwestionowano również zasadność żądania uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, która została zakończona decyzją ostateczną wykonalną i pozostającą w obrocie prawnym. We wznowionym postępowaniu ocenia się bowiem już zgromadzony materiał w kontekście zgodności z obowiązującym prawem (w dacie wydania decyzji), a nie w oparciu o materiały złożone jako uzupełnienie rok po wydanym pozwoleniu na budowę. Żaląca się Spółka zarzuciła organowi pierwszej instancji powoływanie się w postanowieniu na stwierdzenia wzajemnie się wykluczające i wskazała, że organ nałożył obowiązek uzupełnienia w wyznaczonym terminie ewentualnych nieprawidłowości z etapu pozwolenia na budowę, co w przypadku ewentualnego usunięcia braków automatycznie wykluczało możliwość uchylenia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Jednocześnie w kwestionowanym postanowieniu wskazał, że powodem wstrzymania wykonania decyzji jest prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania".

Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewoda D. postanowieniem z dnia (...) r. Nr (...) stosując przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W jego uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie - przywołując przepis art. 152 § 1 k.p.a. - wyjaśnił, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 720/07 (nie publ.), zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej - co do jej istoty, a wiec po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia, stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a. W tego rodzaju postępowaniach sprawą istotną jest obowiązek badania przez organ przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyli tego, czy decyzja ta w całości została wykonana. Wstrzymanie wykonania decyzji jest możliwe tylko wówczas, gdy decyzja ta podlega w ogóle wykonaniu (tzn. jest źródłem określonych praw lub obowiązków oraz wówczas, gdy nie została wykonana). Nie można także wstrzymać wykonania decyzji w sytuacji kiedy decyzja, w trakcie prowadzenia postępowania ubocznego (wpadkowego) co do wstrzymania jej wykonania, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Każde rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, w tym także to podejmowane na podstawie art. 152 k.p.a. nie ma samodzielnego bytu prawnego, jest ono bowiem ściśle związane z wstrzymywaną decyzją i dzieli los tego rozstrzygnięcia. Wstrzymanie wykonania decyzji jest bowiem rodzajem tymczasowej ochronny prawnej i przestaje mieć rację bytu w sytuacji, w której brak jest ostatecznej decyzji, która podlegałaby wykonaniu. Zresztą pamiętać należy, że wydane na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji, wywołuje skutki tylko do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania. Sprawowana w ten sposób ochrona tymczasowa konsumuje się w momencie podjęcia jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. Jeżeli zatem po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego dotychczasowa decyzja zostanie uchylona na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. to wówczas bez potrzeby podejmowania odrębnego orzeczenia, przestaje wywoływać skutki prawne postanowienie wstrzymujące wykonanie uchylonej w ten sposób decyzji.

W postanowieniu w przedmiocie wstrzymania decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz iż zachodzi "prawdopodobieństwo" uchylenia tej decyzji. Są to przy tym wszystkie okoliczności, które powinny być brane pod uwagę przez organ przy wydawaniu przedmiotowego postanowienia. Wiąże się to z prawem podmiotu, który uzyskał ostateczną decyzję administracyjną, do korzystania z określonych tą decyzją uprawnień, a także z zasadą trwałości ostatecznych decyzji (art. 16 k.p.a.). Postanowienie, o którym mowa w art. 152 k.p.a. może być wydane łącznie z postanowieniem o wznowieniu postępowania, bowiem w tym czasie organ dysponuje już wystarczającą wiedzą, pozwalającą na rozstrzygnięcie, na wniosek strony, lub z urzędu, czy zachodzą warunki do wstrzymania wykonania decyzji dotychczasowej.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda D. zwrócił uwagę - w kwestii, zaistnienia przesłanki wznowieniowej - że należy wskazać, iż w sprawie rzeczywiście zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej (nie upłynęło pięć lat od wydania spornego pozwolenia na budowę).

Zdaniem Wojewody D. istotną kwestią, która umknęła organowi pierwszej instancji jest to, że przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana. Kwestię tę podniósł inwestor (działający przez pełnomocnika), odwołując się od rozstrzygnięcia wydanego w trybie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę niniejszej inwestycji (decyzja Starosty Powiatu W. z dnia (...) r. Nr (...)). Ponadto jak wynika z protokołu z wizji przeprowadzonej w dniu 14 lutego 2012 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego we W. i Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Powiecie W., przedmiotowy budynek mieszkalny został już zrealizowany wraz z zagospodarowaniem terenu i trwają jedynie prace wykończeniowe wewnątrz lokali mieszkalnych, prowadzone prawdopodobnie, przez właścicieli poszczególnych mieszkań. Do protokołu załączono również zdjęcia przedstawiające zrealizowany obiekt.

W tej sytuacji niemożliwe jest wstrzymanie wykonania decyzji pozwolenia na budowę, bowiem kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została już wykonana - zrealizowana została omawiana inwestycja.

Prawidłowość postanowienia podjętego przez Wojewodę D. zakwestionował P. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zwrócił się o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając jednocześnie, że przedstawione przez organ odwoławczy stwierdzenia są niezgodne ze stanem rzeczywistym. W dniu wydania przez Starostę Powiatu W. postanowienia nr (...) budowa budynku wielorodzinnego na działce nr (...) w miejscowości K. nie była zakończona, co potwierdzają między innymi zdjęcia z dnia (...) r. oraz z dnia (...) r. (załączniki nr 1 i nr 2). Inwestor, pomimo postanowienia wstrzymującego wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przerwał prowadzenia prac budowlanych, o czym wielokrotnie był informowany Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Starosta Powiatu W.

Skarżący podał także, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej dnia (...) r. nie był obecny żaden przedstawiciel firmy JG I. J.K. I G.F. SPÓŁKA JAWNA. W związku z powyższym, pracownicy Starostwa oraz Nadzoru Budowlanego nie weszli na teren inwestycji, a tym bardziej do budynku zatem niemożliwe było ustalenie, że prace budowlane wewnątrz budynku zostały ukończone.

Przedmiotowy budynek do dnia dzisiejszego jest terenem budowy, ponieważ nie został odebrany i przekazany do użytkowania. Lokale mieszkalne nie mogły zatem zostać sprzedane przez inwestora. Właścicielem całego obiektu jest wyłącznie firma JG I. J.K. I G.F. SPÓŁKA JAWNA i to ta firma ponosi pełną odpowiedzialność za prowadzenie prac budowlanych, pomimo nie posiadania wymaganego do tego pozwolenia.

Zdaniem skarżącego oczywistym jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę zostaje wykonana w momencie uzyskania przez inwestora pozwolenia na użytkowanie. Decyzja o pozwoleniu na budowę wprost zobowiązuje do tego inwestora, a skoro Wojewoda D. nie posiadał informacji o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, przez firmę JG I. J.K. I G.F. SPÓŁKA JAWNA, budynku na działce nr (...) w K., bezprawne jest twierdzenie, że ww. decyzja została wykonana. Poprzez takie uzasadnienie Wojewoda D. naruszył art. 124 ust. 1 i 2, art. 107 ust. 3, art. 6 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.k.p.a.

Dodatkowo skarżący stwierdził, że fakt wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę i tak nie mógłby służyć jako argument do uchylenia przez Wojewodę D. postanowienia Starosty nr (...). W związku z powyższym Wojewoda D., po pierwsze przyjął niezgodne z prawdą założenie, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wykonana, a po drugie nawet w sytuacji gdyby założenie to było prawdziwe, i tak uchylenie postanowienia Starosty Powiatu W. na tej podstawie nie byłoby możliwe.

W zakończeniu skargi P. S. zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza: art. 124 ust. 1 i 2 k.p.a. ze względu na nie powołanie przez Wojewodę D. podstawy prawnej orzeczenia, art. 107 ust. 3 poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego, a ponadto wydane zostało przy całkowitym zignorowaniu twierdzeń skarżącego zawartych w pismach i wnioskach składowanych w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania.

Do skargi załączony został materiał zdjęciowy.

W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 18 maja 2012 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi i powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, podając w uzupełnieniu, że zarzuty zawarte w skardze "nie znajdują odzwierciedlenia w obowiązujących przepisach prawa".

Na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. skarżący oświadczył, że podtrzymuje twierdzenia zawarte w skardze i jej uzasadnieniu, natomiast obecna na rozprawie uczestnik postępowania E. S. oświadczyła, że popiera skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sady administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacia wydania zaskarżonego aktu.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), wskazującego na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewody D. uchylające - przy odpowiednim zastosowaniu przepisu art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego - postanowienie Starosty Powiatu W. orzekające o wstrzymaniu w postępowaniu wznowieniowym wykonania decyzji własnej z dnia (...) r. Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej "JG I. J. K. i G. F." Sp.j. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - 12 lokalowego ze zjazdem do drogi publicznej, drogą wewnętrzną, chodnikiem, miejscami postojowymi oraz instalacją zewnętrzną elektroenergetyczną i oświetleniem terenu przy ul. W. w K. na działkach nr (...) i (...), gmina D., dla którego podstawę prawną stanowił przepis art. 152 § 1 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Określający przesłankę wstrzymania wykonania decyzji zwrot "okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji" oznacza, że dla spełnienia tej przesłanki nie jest konieczne nie budzące wątpliwości wykazanie (udowodnienie), iż rozstrzygnięcie o takiej treści na pewno zostanie w przyszłości wydane. Dla wstrzymania wykonania w tym trybie decyzji zaistnieć musi jednak stan, w którym na podstawie zebranego materiału dowodowego organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanki uwzględnionej w przepisie art. 145 § 1 lub 145 a § 1 k.p.a.

Należy też podkreślić, że określenie "prawdopodobieństwo" nie upoważnia do dowolności w zakresie oceny, ani też nie oznacza zwolnienia od dokonywania oceny możliwości uchylenia decyzji.

Prawidłowa realizacja dyspozycji normy przepisu art. 152 § 1 k.p.a. następuje - zdaniem Sądu - poprzez wskazanie przez organ administracji publicznej przy wydawaniu postanowienia na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. omówionych wcześniej przesłanek.

W literaturze prawniczej podkreśla się, że organ ma obowiązek wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek wstrzymania i brak przeszkód do wstrzymania jej wykonania (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel, k.p.a. Komentarz).

Należy też zwrócić uwagę, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. organ administracyjny nie ocenia zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Te kwestie będą rozważane dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2008 r. sygn. I OSK 863/08, Lex 484864).

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji orzekając w sprawie uwzględnił omawiane powyżej wymogi zasadnie uznając, że istnieją warunki do wstrzymania wykonania kwestionowanego w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym pozwoleniu na budowę.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska przyjętego w sprawie przez organ odwoławczy, a przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z jego treści wynika, że Wojewoda D. podziela wprawdzie ocenę Starosty Powiatu W. skutkującą wstrzymaniem wykonania opisywanego wcześniej pozwolenia na budowę, w tym przede wszystkim ustaleń, co do zaistnienia warunków dla wstrzymania wykonania tej decyzji oraz co do braku negatywnych przesłanek dla ewentualnego jej uchylenia, ale jednocześnie uważa, że orzekanie o wstrzymaniu przedmiotowego pozwolenia na budowę jest w istocie bezprzedmiotowe, wobec zrealizowania inwestycji objętej tym pozwoleniem, a zatem wykonania decyzji.

W uznaniu Sądu akta sprawy na podstawie których - zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeka sąd administracyjny nie dostarczają uzasadnionych i wiarygodnych podstaw dla stwierdzenia wykonania kwestionowanego w trybie nadzwyczajnym pozwolenia na budowę, czyli całkowitego zrealizowania przedmiotowej inwestycji. Niekwestionowane przez organ odwoławczy jedynie prawdopodobieństwo zaistnienia takiej okoliczności nie jest wystarczającą przesłanką do uznania niemożliwości wstrzymania wykonania poddanej nadzwyczajnej weryfikacji decyzji.

Uchylenie - w takich okolicznościach - postanowienia Starosty Powiatu W. orzekającego o wstrzymaniu wykonania przedmiotowego pozwolenia na budowę jest - zdaniem Sądu nadużyciem kompetencji kasacyjnej, przyznanej organowi drugiej instancji we wskazanym jako podstawa prawna zaskarżonego orzeczenia przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przy odpowiednim jego zastosowaniu w postępowaniu zażaleniowym, zgodnie z dyspozycją art. 144 k.p.a.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powoływanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.

Zawarte w pkt II wyroku orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 wskazanej powyżej ustawy, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

H.B.31 października 2012 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.