Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2509171

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 13 czerwca 2018 r.
II SA/Wr 228/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka.

Sędziowie WSA: Mieczysław Górkiewicz (spr.), Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. I. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) września 2011 r. nr (...) w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego we wsi S., gmina S. oddala skargę w całości.

Uzasadnienie faktyczne

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca wniosła "o orzeczenie niezgodności z prawem" § 31 i § 40 pkt 7 i 11 zaskarżonej uchwały, w części w jakiej przewidują one utratę mocy § 6 ust. 2 i 4 planu miejscowego z dnia (...) kwietnia 2002 r. w związku z § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z dnia (...) marca 2006 r., czyli dokonują zmiany przeznaczenia działki nr (...) oznaczonej symbolem WZ, stanowiącej własność skarżącej. Według poprzednio obowiązujących planów teren był oznaczony tak samo, ale ponadto należało użytkować go na dotychczasowych zasadach do czasu rozwiązania gospodarki wodnej na terenie wsi, a po tym czasie działka miała uzyskać przeznaczenie na cele budowlane.

Ponadto zaskarżyła § 6 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 39 ust. 1 oraz § 40 pkt 7 i 11 uchwały w części przewidującej utratę mocy § 9 i § 7 planu miejscowego z dnia (...) kwietnia 2002 r. w związku z § 11 ust. 2 pkt 14 planu miejscowego z dnia (...) marca 2006 r. oraz dokonującej zmiany funkcji działki nr (...) z funkcji pieszo-jezdnej na pieszo-rowerową. Zaskarżone przepisy naruszają art. 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9 i 13 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji oraz art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, przez naruszenie zasady proporcjonalności, nadmiernej ingerencji w prawo własności nieruchomości i przyjęcie rozwiązań planistycznych naruszających interes publiczny oraz wymagania ładu przestrzennego.

Odnośnie działki skarżącej ustalono wyłączne przeznaczenie na ujęcie wód, zaś zrezygnowano z dotychczasowych ustaleń odnośnie sposobu użytkowania i docelowego przeznaczenia, do czego nie było podstaw. Natomiast zmiana przeznaczenia działki nr (...) wywołała nieuzasadnione ograniczenie funkcji komunikacyjnej.

Do skargi dołączyła mapy ewidencyjne, wypisy z rejestru gruntów, wydruki z działów I i II ksiąg wieczystych, wyrys z planu miejscowego i dokumentację fotograficzną.

Jak wyjaśniła w uzasadnieniu skargi, § 31 zaskarżonej uchwały ustala przeznaczenie działki nr (...) jako terenu WZ ujęcia wód.

W § 11 ust. 2 pkt 14 p.m. z 2006 r. zawarto odnośnie przeznaczenia tej działki odesłanie do ustaleń p.m. z 2002 r.

Plan z 2002 r. przewidywał użytkowanie działki WZ na dotychczasowych zasadach, a po rozwiązaniu gospodarki wodnej na terenie wsi przeznaczał ją na cele budowlane.

W § 40 zaskarżonej uchwały ustalono utratę mocy planów z 2002 r. i 2006 r.

Uprzednio działka gminna nr (...) stanowiła ciąg pieszo-jezdny i umożliwiała dojazd do działek stanowiącej własności skarżącej.

Zaskarżony plan zmienił to przeznaczenie.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżąca wezwała radę gminy do przywrócenia poprzednich przeznaczeń obu działek.

Wskazane naruszenia prawa uzasadniają stosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego (skarżąca obszernie uzasadnia to twierdzenie, powołując w argumentacji wyroki II OSK 1575/12, II OSK 1708/09, II OSK 1777/09, II SA/Kr 923/10).

Zmiana przeznaczenia działki nr (...) ograniczy dojazd do działek nr (...),(...),(...),(...) i (...), co utrudnia skarżącej zbycie tych działek. Pozostaje dojazd przez działki skarżącej nr (...), (...) i (...), co nie rozwiązuje w pełni potrzeb komunikacyjnych. Nie jest możliwy dojazd drogą KDW do całego obszaru pól i lasów, a dojazd ten odbywał się drogą nr (...). Dojazd jest niezbędny dla koszenia oraz transportu drewna na zimę. Droga nr (...) była wykorzystywana do przejazdu traktorów do lasu od 40 lat. Przeznaczenie KPr uzyskał odcinek około 200 m tej drogi, łączący drogę wojewódzką z drogami leśnymi. Zmiana przeznaczenia jest nieracjonalna, niezgodna z interesem publicznym i nie odpowiada wymaganiom ładu przestrzennego.

Wskazane zmiany naruszyły interes prawny skarżącej jako właścicielki działki nr (...) oraz właścicielki działek sąsiadujących z działką nr (...), wynikający z art. 140 k.c.

Dołączone do skargi mapy i dokumenty ukazują usytuowanie działek, o których mowa w skardze, wykazują przysługiwanie skarżącej prawa własności działek nr (...),(...),(...),(...),(...),(...),(...),(...) i jeszcze innych. Z mapy wynika, że wąskie działki nr (...),(...) i (...) tworzą połączenie pomiędzy drogą nr (...) a działką drogową nr (...) oraz przebiegają przy działkach o numerze początkowym (...) o klasach PS IV lub R V.

W odpowiedzi na skargę organ (art. 32 p.p.s.a.) wniósł o jej oddalenie.

Na wstępie organ podkreślił, że zaskarżony został w części plan miejscowy z 2011 r., co zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) nakazuje stosować w tym zakresie przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 u.s.g. w dotychczasowym brzmieniu. Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu (...) grudnia 2017 r. i została powiadomiona, że wezwanie zostanie rozpatrzone w dniu (...) lutego 2018 r., jednak skargę wniosła w dniu (...) lutego 2018 r.

W ocenie organu skarga jest więc przedwczesna.

Merytoryczna kontrola legalności planu miejscowego następuje w granicach interesu prawnego skarżącego właściciela (wyrok II OSK 1249/09).

Organ nie przekroczył granic władztwa planistycznego. Twierdzenie to obszernie uzasadniał powołując wyroki K 13/98, II OSK 1708/09 i 215/08, II SA/Bk 42/08, II SA/Gl 178/08, II SA/Łd 698/11. Organ zestawił treść ustaleń poprzedniego i obecnego planu dla działki nr (...). Działka ta zachowała przeznaczenie WZ (teren ujęcia wody, poprzednio teren urządzeń wodnych i ujęć wodnych). Poprzednio dla działki skarżącej plan przewidywał jego użytkowanie na dotychczasowych zasadach do czasu rozwiązania gospodarki wodnej na terenie wsi przez wodociąg wiejski, zaś docelowo po rozwiązaniu gospodarki wodnej przeznaczał działkę na cele budowlane MN.

Obecnie gmina zrezygnowała z wybudowania wodociągu w tym kierunku, natomiast dotuje powstawanie indywidualnych ujęć wody.

Nie nastąpiła zatem zmiana przeznaczenia działki WZ w nowym planie. Zachowanie przeznaczenia nastąpiło po analizie warunków faktycznych obszaru, gdzie istnieją problemy w zaopatrzeniu w wodę.

Odnośnie układu komunikacyjnego organ zestawił treść poprzedniego i zaskarżonego planu. Poprzednio obejmował on drogę dojazdową (...) KD przy terenach MN oraz ciąg pieszo-jezdny KX przez teren (...) MNP (zabudowa mieszkalno-pensjonatowa) w części usytuowany po południowej stronie drogi (...) KD. Ciąg KX określono jako drogę dojazdową do gruntów rolnych i leśnych na bazie istniejącej gminnej drogi gospodarczej stanowiącej naturalny skrót i ciąg spacerowy od drogi (...) KD do terenów leżących poza granicami opracowania. Zaplanowano utworzenie nowych dróg dojazdowych (...) KD i (...) KD dla terenu (...) MNP, które przejmą funkcję dojazdu do gruntów rolnych i leśnych.

Według planu z 2011 r. wyznaczono drogi (...) KD i (...) KD. Droga (...) KD biegnie równolegle do drogi głównej (...) KG obsługując komunikacyjnie tereny na południe od tej drogi. Wyznaczono tereny KPr jako drogi pieszo-rowerowe oraz tereny KDW jako drogi wewnętrzne.

W obecnym planie funkcję drogi dojazdowej (...) KD dla terenów MNP przejęła droga KDW, zaś tereny MN/UT obsługiwane są komunikacyjnie przez drogi KDW i (...) KD. Zmiana przeznaczenia działki nr (...) pozostaje bez znaczenia dla układu komunikacyjnego. Wskazane w planie drogi umożliwiają skarżącej dojazd do działek stanowiących jej własność.

W umowie z gminą z 2002 r. poprzednik skarżącej zobowiązał się urządzić drogę (...) KD od drogi wojewódzkiej, jako dostęp do terenu (...) MNP.

Skarżąca nie wniosła uwag do projektu planu.

Organ również dołączył mapy działek i wyrys z planu.

Dołączył dowód doręczenia skarżącej uchwały o odmowie uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa z dnia (...).02, co nastąpiło w dniu (...).03.2018 r.

Osobno organ dołączył dokumentację dotyczącą tego wezwania oraz dokumentację planistyczną.

Wezwanie zawiera twierdzenia i zarzuty powtórzone w skardze. Powodem wezwania była odmowa nabycia od skarżącej działek nr (...),(...) i (...), gdyż według pisma niedoszłego nabywcy miały one mieć dojazd przez działkę nr (...), który faktycznie jest możliwy, jednak niewykluczona jest przecież realizacja ustalenia planu miejscowego o jej przeznaczeniu na ciąg pieszo-rowerowy, zaś skarżąca odmawia ustanowienia służebności drogowej na działkach (...),(...) i (...). Z kolei nabycie tych działek drogowych przez gminę jest niepewne.

Według dokumentacji planistycznej, niewątpliwie dochowana została procedura planistyczna i właściwość organów. Skarżąca nie złożyła wniosku odnośnie planu. W dyskusji publicznej nad projektem planu uczestniczył M. I., jak twierdzi organ, mąż skarżącej. Nie odnotowano zgłoszenia uwag do projektu. Do projektu planu nikt nie zgłosił uwag.

Jak wynika z dokumentacji najpierw uchwalono plan w dniu (...).04.2011 r., jednak organ nadzoru stwierdził istotne naruszenia prawa w zakresie zasad scalania i podziału nieruchomości oraz ochrony dziedzictwa kulturowego, co wywołało uchylenie tej uchwały przez organ oraz powtórzenie w pewnym zakresie procedury planistycznej. Po dokonanych zmianach projektu w zakresie wskazanych zagadnień, organ ponownie uchwalił plan miejscowy w dniu (...) września 2011 r.

Według § 1 ust. 2 p.m. "zakazuje się zmiany sposobu użytkowania terenu na cele niezgodne z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym", zaś według § 6 ust. 2 "na każdym z terenów zakazuje się przeznaczenia innego niż to, które jest dla niego ustalone w planie miejscowym". W § 8 plan podkreśla wymóg przestrzegania ustaleń uchwały. W § 11 zaliczono pasy dróg pieszych i rowerowych do przestrzeni publicznej. Według § 13 p.m. do czasu realizacji ustaleń planu tereny mogą być użytkowane w sposób dotychczasowy. Przepis § 13 ust. 2 powtarza zakaz ustanowiony w § 1 ust. 2.

W § 31 p.m. wyznaczono teren ujęcia wody WZ, zaś w § 39 p.m. tereny KPr.

Według § 40 p.m. dla terenów objętych planem tracą moc uchwały dotychczasowe (przepis wymienia 14 uchwał, w tym uchwały z 2002 i 2006 r. podane w skardze).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Organ wyznaczył termin rozpatrzenia wezwania w sposób praktycznie uniemożliwiający skarżącej dotrzymanie terminu do wniesienia skargi, o czym wprawdzie uprzedził lojalnie skarżącą, ale obecnie nie powinien wytykać skarżącej złożenia skargi w odpowiednim czasie. Skarga oczywiście nie była ani przedwczesna, ani spóźniona, skoro została złożona po wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego (art. 101 u.s.g. w poprzednim brzmieniu) oraz przed upływem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w poprzednim brzmieniu, patrz Dz. U. z 2016 r. poz. 718 oraz art. 9 pkt 3 noweli w Dz. U. z 2017 r. poz. 935 i tekst w Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - zaś odnośnie u.s.g. art. 101 w brzmieniu z Dz. U. z 2016 r. poz. 446 oraz art. 2 noweli, następnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 a ostatnio Dz. U. z 2018 r. poz. 994).

Sąd uznał również, że skarżąca wykazała naruszenie przysługującego jej interesu prawnego czerpanego z prawa własności nieruchomości położonej na obszarze zaskarżonego planu i związanego z ustaleniem przeznaczenia tej nieruchomości. Kwestia mogła wprawdzie budzić wątpliwości, które jednak nie uzasadniały odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Wątpliwości te związane były ze stwierdzeniem, że przeznaczenie podstawowe nieruchomości skarżącej nie uległo zmianie, zaś skarżąca w toku procedury planistycznej nie domagała się jego zmiany. W rzeczywistości naruszenie interesu prawnego skarżącej nie tyle było związane z przeznaczeniem działki nr (...), ile umożliwiało skarżącej zaskarżenie uchwały z przyczyn powstałych szereg lat po jej podjęciu, a dotyczących przeznaczenia działki gminnej nr (...). Przeznaczenie tej drogi nie naruszało interesu skarżącej w fazie przedstawienia projektu planu oraz w dacie uchwalenia planu miejscowego, albo obecnie, kiedy postanowiła sprzedać część działek, gdyż utrudnia ono ich zbycie bez obciążenia innych działek skarżącej służebnością drogową.

Wbrew trafnym ogólnie przytoczeniom skargi, w przypadku przeznaczenia działki nr (...) nie nastąpiło przekroczenie przez organ granic władztwa planistycznego. W poprzednim planie miejscowym ustalenie dotyczące tej działki zawierało, oprócz przeznaczenia podstawowego, zbędnie powtórzone, bo wynikające z art. 35 u.p.z.p. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) dozwolenie na korzystanie z działki w dotychczasowy sposób, a ponadto pewne nienormatywne przypuszczenie lub ustalenie warunkowe, że o ile zostanie zrealizowany wodociąg, to ujęcie wody stanie się zbędne i działka będzie miała charakter budowlany.

To końcowe ustalenie mogło wskazywać na jakieś powiązanie pomiędzy zamiarem budowy wodociągu przez gminę a przeznaczeniem działki skarżącej na teren ujęcia wody. Skoro gmina odstąpiła od zamiaru budowy wodociągu, to być może wymagała rozważenia celowość utrzymywania dotychczasowego przeznaczenia działki. Jednak kwestia celowości ustaleń planistycznych, kiedy jak wskazano sposób przeznaczenia tej działki w planie był w rzeczywistości obojętny dla skarżącej, nie wchodzi w zakres kontroli zgodności uchwały w tym zakresie z prawem.

Tym bardziej dotyczy to kwestii legalności przeznaczenia drogi gminnej nr (...). Organ trafnie wskazał, że nowe przeznaczenie mogło naruszyć interes faktyczny skarżącej, nie zaś prawny. Naruszenie to nastąpiło szereg lat po uchwaleniu planu. Nie było podstaw do dokonania oceny legalności tej części planu miejscowego w sposób zbieżny z treścią skargi.

Z tych względów i zgodnie z art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.