II SA/Wr 227/20 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3160044

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 września 2020 r. II SA/Wr 227/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.).

Sędziowie WSA: Alicja Palus, Asesor Wojciech Śnieżyński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2020 r. sprawy ze skargi K.Sz. na zarządzenie Burmistrza Miasta K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie ustalenia wysokości bazowych stawek czynszu najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Skargą z dnia 31 marca 2020 r. K. Sz. zaskarżyła w całości zarządzenie Burmistrza Miasta K. z dnia (...) r., numer: (...), w sprawie ustalenia wysokości bazowych stawek czynszu najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. Organowi wydającemu zaskarżone orzeczenie zarzuciła naruszenie: art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) w zw. art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm.) poprzez brak ogłoszenia zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta K. w Dzienniku Urzędowym Województwa D., które to ogłoszenie stanowi warunek wejścia w życie tego zarządzenia jako aktu prawa miejscowego; art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z § 131 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 2830 z późn. zm.) poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta K. (w szczególności brak jakichkolwiek danych, kalkulacji, analiz, wycen nowych stawek, itp.), wyjaśniającego i umożliwiającego weryfikację tak istotnej zmiany wysokości bazowych stawek czynszu najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. (w przypadku lokali użytkowych z przeznaczeniem na gastronomię bez sprzedaży alkoholu stawka czynszu wzrosła prawie aż o 800%), zwłaszcza, że zarządzenie zostało wydane w wyjątkowym okresie rozprzestrzeniania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej choroby COVID-19, tuż przed ogłoszeniu w dniu 14 marca 2020 r. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2020 r. poz. 433).

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła: na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta K. w całości; zaś na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przepisanej.

W uzasadnieniu wniesionej skargi wskazała, że zarządzeniem wydanym dnia (...) r., numer: (...), Burmistrz Miasta K. dokonał ustalenia (wielokrotnego podwyższenia) wysokości bazowych stawek czynszu najmu lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K. Jako uzasadnienie dla tego zarządzenia organ wskazał jedynie ogólnikowo jakie racje przemawiają za tą zmianą. Ponadto skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powołanego przepisu art. 101 ust. 1 ustawy wynika, że skuteczne złożenie skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymaga spełnienia dwóch następujących przesłanek: po pierwsze zarządzenie powinno być podjęte przez "organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej" oraz po drugie skarżący musi wykazać naruszenie interesu prawnego tym zarządzeniem. W ocenie skarżącej w rozpoznawanej sprawie obie przesłanki określone w art. 101 ust. 1 ustawy są spełnione. Jeżeli chodzi o pierwszą przesłankę to zaskarżone zarządzenie jest aktem wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie ma charakter władczy, gdyż określa stawki czynszu i nie jest decyzją administracyjną. Wydał go organ gminy na podstawie przepisu prawa administracyjnego (art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym). Uzasadnia to zaliczenie go do aktów, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca podkreśliła także, że zaskarżone zarządzenie narusza również jej interesprawny. K. Sz. podała bowiem, że jest dzierżawcą lokalu użytkowego położonego w K.przy ul. G. (...). Wyjaśniła, że umowa pomiędzy Gminą Miejską K. a skarżącą została zawarta w dniu (...) r. na okres trzech lat, tj. do dnia (...) r., ale pomimo upływu terminu oznaczonego w umowie jako dzierżawca, używała i nadal używa lokal użytkowy za zgodą Gminy Miejskiej K. jako wydzierżawiającego (o czym świadczą wystawione przez Gminę Miejską K. tytułem "czynszu za lokal użytkowy" i uregulowane przez skarżącą faktury VAT za miesiąc luty i marzec 2020 r., nie różniące się niczym od wcześniej wystawianych faktur VAT za okres do stycznia 2020 r.). Tym samym, a także zważywszy dodatkowo na fakt, że do dnia wydania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta K., Gmina Miejska K. nie odpowiedziała na wnioski skarżącej w przedmiocie dalszego przedłużenia umowy dzierżawy (pisma z dnia 31 grudnia 2019 r. i z dnia 20 stycznia 2020 r.) obciążając skarżącą w sposób ciągły czynszem za lokal użytkowy, a także podatkiem od nieruchomości za cały 2020 r., który skarżąca również reguluje, uzasadnionym jest w jej ocenie wniosek, że na podstawie art. 694 w zw. z art. 674 kodeksu cywilnego doszło do przedłużenia umowy dzierżawy na czas nieoznaczony. Zgodnie zaś z postanowieniem § 11 zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Miasta K.: przepisy niniejszego zarządzenia stosuje się do wszystkich umów dzierżawy lokali użytkowych stanowiących własność Gminy Miejskiej K., a zatem również do umowy dzierżawy zawartej Gminę Miejską K. ze skarżącą. W tej części wywodu skarżąca konkludowała, że nowe stawki czynszu ustalone w zaskarżonym zarządzeniu rzutują na jej sytuację prawną. Skutkują bowiem obowiązkiem zapłaty nowych stawek czynszu za lokal użytkowy z przeznaczeniem na gastronomię bez sprzedaży alkoholu (skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie wyrobów cukierniczych) począwszy od dnia 1 kwietnia 2020 r. i to w wysokości blisko 800% wyższej (obowiązująca bowiem dotychczas stawka 2,12 zł / 1 m2 jaka widnieje za 101,90 m2 lokalu użytkowego na fakturach VAT: nr (...) z dnia (...) r., nr (...) z dnia (...) r. i nr (...) z dnia (...) r. od (...) r. ma wzrosnąć zgodnie z zaskarżonym zarządzeniem do 16,00 zł / 1 m2 - zgodnie z poz. nr 3 załącznika nr 1 do zaskarżonego zarządzenia). Zarządzenie z dnia (...) r. wpływa zatem na sytuację prawną skarżącej, tzn. na jej prawa i obowiązki i dlatego można uznać, że zaskarżonym aktem naruszony został interesprawny skarżącej jako dzierżawcy lokalu gminnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 24 kwietnia 2020 r. Burmistrz Miasta K. wniósł na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a w zw. z art. 50 § 1 i 2 p.p.s.a. o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu swojego stanowiska strona przeciwna wskazała w pierwszej kolejności, że skarga powinna zostać odrzucona jako wniesiona przez osobę, której interes nie został naruszony wskutek wydania zaskarżonego zarządzenia. W omawianym przypadku nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, ponieważ zaskarżony akt nie wszedł w życie. Zaskarżone zarządzenie nr (...) Burmistrza Miasta K. zostało wydane w dniu (...) r. z mocą obowiązywania od dnia 1 kwietnia 2020 r., natomiast zostało ono uchylone Zarządzeniem tego samego organu nr (...) z dnia (...) r. Skarga na zarządzenie wpłynęła do urzędu w dniu 4 kwietnia 2020 r., czyli po jego uchyleniu. Skarżąca nie posiada zatem legitymacji do zaskarżenia przedmiotowego aktu, z uwagi na fakt, iż zaskarżone Zarządzenie nr (...) Burmistrza Miasta K. nie weszło w życie, a tym samym nie naruszyło ono jej interesu prawnego.

Uzasadnienie prawne

Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga podlegała odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 lit. 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli interesprawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga K. Sz. wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.)., zgodnie z którym każdy, czyj interesprawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dla porządku wywodu sąd wyjaśnia także, że w orzecznictwie jednoznacznie wskazuje się, że podstawy do uwzględnienia skargi na uchwałę podjętą w zakresie administracji publicznej zaistnieją tylko wtedy, gdy mamy do czynienia z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia, a to naruszenie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Mówiąc inaczej, skarga nie podlega uwzględnieniu w sytuacji, gdy wprawdzie naruszony zostaje interesprawny lub uprawnienie strony, ale następuje to w zgodzie z obowiązującym prawem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888). W tym kontekście podkreślić należy, że z analizy art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że to strona skarżąca powinna wykazać, że zaskarżona na tej podstawie uchwała organu gminy narusza sferę gwarantowanych jej prawem uprawnień, przy czym wykazywane naruszenie powinno być aktualne i nie może odnosić się do przyszłych, hipotetycznych sytuacji (por. także Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt: II SA/Po 916/19). Takiego zaś naruszenia strona skarżąca nie wykazała.

W sprawie nie budziła wątpliwości okoliczność, że strony były związane umową dzierżawy lokalu użytkowego z dnia (...) r. (numer rejestru (...)), którą zawarły na czas oznaczony-na trzy lata od dnia (...) r. do dnia (...) r. Sporne zarządzenie z dnia (...) r. miało natomiast wejść w życie z dniem 1 kwietnia 2020 r., a zatem już po okresie obowiązywania tej umowy.

Dla jasności wywodu stwierdzić również należy, że na mocy umowy dzierżawy z (...) r. Gmina Miejska K. oddała w dzierżawę lokal użytkowy położony w K.przy ul. G. (...) (§ 1 umowy), natomiast skarżąca zobowiązała się do zapłaty na rzecz wydzierżawiającego czynszu dzierżawnego oraz innych opłat we wskazanej w umowie wysokości (§ 3 ust. 1 i 2 umowy). Zgodnie z § 11 umowy wszelkie zmiany postanowień umowy dla swojej ważności wymagają formy pisemnej i dokonywane będą w formie aneksów do niniejszej umowy, zaś § 12 umowy przewidywał, że w sprawach nieuregulowanych postanowieniami umowy zastosowanie maja przepisy kodeksu cywilnego.

Mając na uwadze powyższe nie można wywieść-tak jak chce tego skarżąca-że powinna być nadal traktowana jako dzierżawca lokalu należącego do Gminy Miejskiej K. Pismami z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz 20 stycznia 2020 r. (k. 31-33) skarżąca zwracała się do gminy z prośbą o wyrażenie zgody na zawarcie umowy na czas nieokreślony lub na okres 10 lat, wskazując jednocześnie, że w przypadku braku zgody na dalsze trwanie stosunku dzierżawy, wnosi o zaprezentowanie sposobu rozliczenia nakładów, jakie poczyniła w tymże lokalu. Nie ma zatem podstaw do tego, aby uznać, że strony przez czynności konkludentne nadal łączy węzeł obligacyjny, co wynika nie tylko z pism, ale i z odpowiedzi na skargę strony przeciwnej. Wskazać należy, że istota przedłużenia uregulowana w art. 674 k.c. polega na tym, że stosunek obligacyjny trwa nadal i ma taką samą treść. Sąd co do zasady podziela stanowisko Sądu Najwyższego zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 października 1998 r., II CKN 925/97, w którym wyjaśniono, że w świetle art. 674 w zw. z art. 694 k.c. do przedłużenia dzierżawy nie wystarczy samo używanie rzeczy przez dzierżawcę po upływie terminu oznaczonego w umowie, lecz konieczne jest, aby używanie to odbywało się za wyraźną lub chociażby domniemaną zgodą wynajmującego, wyrażoną jednak w sposób dostatecznie czytelny (art. 60 k.c.). Ponadto zawarta w przepisie art. 674 k.c. norma interpretacyjna może mieć zastosowanie tylko o tyle, o ile, zachowanie stron w odniesieniu do utrzymania (mimo formalnego nie związania już umową) wynikającego z niej węzła obligacyjnego w dalszym ciągu, nie budzi wątpliwości (por. Wyrok Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 2 września 2015 r., sygn. akt: I ACa 660/15). Nie przesądzając przez sąd administracyjny o istnieniu i treści stosunku cywilnego między stronami, stwierdzić należy, że między nimi istnieje spór co do rozliczenia umowy, w tym co do wysokości i zasadności nakładów poczynionych przez skarżącą na ten lokal (co jednak przemawia za tym, że stosunek umowny ustał) oraz istnieją wątpliwości co do istnienia i wyrażenia zgodny stron na kontynuowanie umowy dzierżawy.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób zatem przyjąć, że nie ma wątpliwości co do woli stron w zakresie przedłużenia dzierżawy. Podkreślić także trzeba, że przesłanką każdej umowy-także przedłużenia umowy dzierżawy-są zgodne oświadczenia woli stron i dlatego kodeks cywilny uzależnia ten skutek choćby od milczącej zgody wynajmującego. Mimo kontynuowania dzierżawy lokalu przez dzierżawcę nie może dojść do domniemanego przedłużenia umowy dzierżawy, jeżeli inne okoliczności wskazują, że strony takiej zgodnej woli nie miały, o czym świadczą nie tylko pisma samej skarżącej kierowane do Gminy, w których zwraca się z prośbą o zawarcie nowej umowy dzierżawy, ale i treść samej umowy. Przedmiotowa umowa określała bowiem precyzyjnie okres, na jaki ją zawarto, zaś w jej § 11 zastrzegała, że wszelkie zmiany postanowień umowy dla swojej ważności wymagają formy pisemnej. Z załączonych do skargi aneksów do umowy (k. 18-20) wynika, że dotychczas właśnie w ten sposób-pisemny w formie dodatkowych porozumień-strony ustalały treść łączącego je stosunku zobowiązaniowego. Wobec braku stosownego aneksu lub nowej umowy trudno uznać, aby skarżąca wykazała, że łączy ją z Gminą Miejską K. umowa dzierżawy. Ta konstatacja prowadzi zaś do uznania, że skarżąca nie była legitymowana do tego, żeby wywieść skargę na akt podjęty w zakresie administracji publicznej z uwagi na brak naruszenia jej interesu prawnego. W efekcie sąd nie mógł przystąpić do oceny legalności skarżonego zarządzenia.

Z tych też powodów skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 lit. 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.