Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2703724

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 22 maja 2019 r.
II SA/Wr 130/19
Przedmiot postępowania zażaleniowego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz.

Sędziowie WSA: Anna Siedlecka (spr.), Gabriel Węgrzyn.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi J.S. i R.S. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia (...) grudnia 2018 nr (...) w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów

I. uchyla zaskarżone postanowienie;

II. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Dnia 14 lipca 2017 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wpłynęło pismo Pana R. S. i Pana J. S., reprezentowanych przez adwokata, z prośbą o wyjaśnienie czy nie doszło do naruszenia prawa przy budowie domów jednorodzinnych na działkach nr (...) i (...), sąsiadujących z działką nr (...) w O. Ś., której wnoszący są współwłaścicielami.

Z protokołu kontroli z dnia 7 września 2017 r. wynika m.in., że na działkach nr (...) oraz (...) usytuowane są budynki mieszkalne jednorodzinne (oba budynki w zabudowie bliźniaczej). W 2013 r. deweloper Pan L. O. wykonał murek betonowy o wysokości 1,30 m ponad poziom terenu celem zabezpieczenia przed usuwaniem się mas ziemi na teren działki nr (...). Około 2014 r. powstała również drewniana konstrukcja o wysokości 170 cm ponad ww. murkiem. Z dokonanego pomiaru wysokości poziomu terenu przy wjeździe na działkę nr (...) przy granicy z drogą dojazdową wynika, że różnica terenu w stosunku do terenu działki nr (...) wynosi 90 cm (mur) + 10 cm ziemi. W narożniku na styku działek nr (...) i (...) różnica poziomu terenu w stosunku do terenu na działce nr (...) wynosi 120 cm, zaś w narożniku na styku działki (...) z działką nr (...) różnica w stosunku do terenu na działce nr (...) wynosi 150 cm. Zgodnie z oświadczeniem Pana R. S. oraz Pana J. S. podniesienie terenu na działkach nr (...) i (...) powoduje zalewanie ich działki, prowadząc do degradacji muru poniemieckiego o wysokości 240-250 cm oraz budynku gospodarczego (również obiekt poniemiecki). Pełnomocnik podkreślił, że różnica miedzy wysokością tych gruntów wynika z nawiezienia ziemi przez dewelopera. Wskutek naporu nawiezionej ziemi betonowe płyty peronowe zostały wypchnięte przez nawiezioną ziemię i obecnie opierają się o poniemiecki mur co zdaniem Pana T. K., zagraża stabilności jego konstrukcji.

Odnośnie przedmiotowej sprawy przesłuchano Panią R. S., pełniącą funkcję kierownika budowy i projektanta przedmiotowych inwestycji na ww. działkach, która oświadczyła, że przed rozpoczęciem budowy dokonała sprawdzenia kierunku spadku terenu (jest zgodny z mapą) jednak bez szczegółowych niwelacji. Wyjaśniła również, że zmiana w postaci zastosowania betonowych płyt peronowych jako muru oporowego nie była z nią uzgadniana, wykonanie tych prac nie było przez nią nadzorowane, ani też nie wydawała w tym zakresie żadnych wskazań. Świadek Pan L.O., inwestor robót budowlanych polegających na budowie budynków mieszkalnych oznajmił, że obecne zagospodarowanie terenu na wyżej wymienionych działkach, w zakresie terenów utwardzonych i terenów nieutwardzonych, zostało wykonane zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr (...) z dnia (...) września 2010 r. oraz z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr (...) z dnia 17 września 2017 r. Zrealizowanie elementów stanowiących ścianę oporową w granicy pomiędzy działkami nr (...) i nr (...) a działką nr (...) zostało wykonane bez jakichkolwiek dokumentów, również realizacja tych robót nie była nadzorowana przez kierownika budowy, jednak zdaniem świadka obecne ukształtowanie terenu powyższych działek w szczególności przy granicy z działka nr (...) nie może negatywnie oddziaływać na ww. działkę w zakresie spływu wód opadowych i gruntowych, ponieważ woda opadowa z dachów tych budynków jest zbierana do zbiorników - każdy o pojemności 5 m3 i przeznaczona do podlewania obu tych działek.

Pismem z dnia 15 listopada 2017 r. organ nadzoru budowlanego I stopnia zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr (...) (...) położonej przy ul. T. (...) w O. Ś. z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty T.nr (...) z dnia (...) września 2010 r. oraz zgodności wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr (...) (...) położonej przy ul. M. S. - C. (...) w O. Ś. z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją Starosty T. nr (...) z dnia (...) września 2017 r.

Postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wezwał w obecnych właścicieli działek nr (...) i nr (...) Państwa A. i R. K. oraz Pana S. N. do przedłożenia w terminie 60 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych polegających na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr (...) (...) położonej przy ul. T. (...) oraz na działce nr (...) (...) położonej przy ul. M. S. - C. (...) w O.Ś. sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Ocena techniczna powinna odnieść się do: zgodności wykonanych zmian w zakresie spełnienia poprzez ich wprowadzenie przepisów wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

- techniczną poprawność wykonania muru oporowego usytuowanego przy granicy z działką nr (...) (...) pod względem spełnienia warunków bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania,

- wpływ wykonanego muru oporowego wraz z wykonanym nasypem ziemnym na bezpieczeństwo użytkowania i bezpieczeństwo konstrukcji budynku gospodarczego na działce nr (...) (...),

- wpływ wykonanego muru oporowego wraz z wykonanym nasypem ziemnym na stosunki wodno - gruntowe pomiędzy działkami nr (...) (...) i dz. nr (...) (...) a działką nr (...) (...).

Ocena techniczna powinna także określić i zwymiarować w formie rysunkowej i opisowej prowadzone w trakcie realizacji inwestycji zmiany w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty T. nr (...) z dnia 17 września 2010 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr (...) (...) oraz projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty T. nr (...) z dnia (...) września 2017 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr (...) (...) - nie zobrazowane w dokumentacji powykonawczej w zakresie zagospodarowania terenu a istniejące obecnie (rzędne terenu, spadki, ukształtowanie, tereny biologiczne czynne, tereny utwardzone, dojścia i dojazdy, tereny zabudowane, ogrodzenia, mury oporowe itp.).

Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez Pana S. N., reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego.

Postanowieniem z dnia (...) lutego 2018 r. nr (...) (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku i ustalił nowy termin na jego wykonanie - 30 kwietnia 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Postanowieniem nr (...) z dnia (...) maja 2018 r. PINB w T. przedłużył termin na dostarczenie oceny technicznej wykonanych robót budowlanych do dnia 30 maja 2018 r.

Pismem z dnia 6 września 2018 r. organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego poinformował strony o zmianie przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego. Obecnie rzeczone postępowanie administracyjne toczy się w sprawie robót budowlanych polegających na wykonaniu nasypu ziemnego wraz ze ścianką oporową na działce nr (...) (...) położonej przy ul. T. (...) oraz na działce (...) (...) położonej przy ul. M. S. - C. (...) w O. Ś.

Dnia (...) września 2018 r. PINB w T. wydał postanowienie nr (...) nakładające na właścicieli wyżej wymienionych działek tj. Państwa A. i R. K. oraz Pana S. N. obowiązek przedłożenia wskazanych w nim dokumentów w terminie 120 dni od dnia jego doręczenia oraz wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i ustalające wymóg zabezpieczenia przedmiotowej ścianki oporowej przed dalszym wychylaniem się w kierunku działki nr (...) (...) - (...).

Na powyższe postanowienie zażalenie w ustawowo przewidzianym terminie wnieśli Pan J.S. oraz Pan R. S. reprezentowani przez adwokata T. K.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2018 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu organ podkreślił, że postanowienie zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu zaznaczyć należy, że tryb art. 48 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie do obiektów budowlanych lub ich części, będących w budowie albo wybudowanych bez pozwolenia na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b, 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Organ podkreślił, że postanowieniem nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r., wezwał PINB w T. do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (przeprowadzenia oględzin) na okoliczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, ponieważ z analizy akt sprawy wynikało, iż prawdopodobnie doszło do jego zmiany na co wskazywała treść oświadczenia Pani A. K. z dnia (...) listopada 2018 r.

W odpowiedzi na powyższe przy piśmie z dnia 27 listopada 2018 r. organ nadzoru budowlanego I stopnia przesłał do (...) WINB protokół oględzin z dnia 21 listopada 2018 r., z którego wynika m.in., że stwierdzono, iż na działkach nr (...), nr (...) (...) w O. Ś. przywrócono stan poprzedni tj. stan sprzed wykonania robót polegających na wykonaniu nasypu ziemnego wzdłuż granicy z działką nr (...) (...) w O. Ś. Usunięto betonowe płyty peronowe i usunięto warstwy ziemi do poziomu pierwotnego a nawet poniżej. Zgodnie z oświadczeniem Pana L. O. przy powyższych robotach nie doszło do żadnego uszkodzenia w stosunku do muru oporowego.

Zdaniem organu w tak ukształtowanym stanie faktycznym - tj. brak przedmiotu postępowania, nie było podstaw do wydania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa materialnego, co za tym idzie należało uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie administracyjne.

Dnia 25 lutego 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga J. S. i R. S. na powyższe postanowienie. Skarżący zarzucili wydanie przedmiotowego postanowienia na podstawie protokołu z oględzin z dnia 26 listopada 2018 r. przeprowadzonego przez organ I stopnia tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym to protokole stwierdzenie, iż "na działkach nr (...) i (...) (...) w O. Ś. przywrócono stan poprzedni" odbiega od rzeczywistości i pełnego zakresu sprawy. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wznowienie postępowania w celu przywrócenia stanu poprzedniego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazują, że nie zostali poinformowani ani nie brali udziału w oględzinach w dniu 26 listopada 2018 r. Nadmieniają również, że zgodnie z pismem z dnia 6 września 2018 r. przedmiotowe postępowanie toczy się w sprawie "robót budowlanych polegających na wykonaniu nasypu ziemnego wraz ze ścianką oporową na działce nr (...) (...) położonej przy ulicy T. (...) oraz na działce nr (...) (...) położonej przy ul. M. S.- C. (...) w O. Ś.". Natomiast na dzień dzisiejszy zostały usunięte tylko płyty betonowe i warstwa ziemi do nich przylegających. Nasyp ziemny istnieje nadal i brak jest zabezpieczenia przed spływaniem wód na teren nieruchomości w tym na poniemiecki mur graniczny i budynek gospodarczy. Pominięto sprawę uszkodzonego poniemieckiego muru na granicy działek. Zostało tylko przytoczone oświadczenie Pana L. O., że "przy powyższych robotach nie doszło do żadnego uszkodzenia w stosunku do muru oporowego" (robotach rzekomo przywracający stan poprzedni). Nie jest on murem oporowym tylko ogrodzeniem, a jego uszkodzenia powstały w wyniku naporu przedmiotowego nasypu ziemnego powodując jego odkształcenie (wychylenie w stronę naszej działki) i pęknięcia. Powyższe roboty można uznać za działania mające na celu zabezpieczenie przed dalszym naporem nasypu ziemnego wraz ze ścianką oporową na mur stanowiący ogrodzenie a nie na przywrócenie stanu poprzedniego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podając że wyczerpujące merytoryczne uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonym postanowieniu.

Dnia 19 marca 2019 r. do Sądu wpłynęła odpowiedź na skargę uczestnika postępowania Pani A. K., w której wnosi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu skargi wskazuje, że skarżący zostali poinformowani o oględzinach z dnia 26 listopada 2018 r. Zawiadomienie o kontroli z dnia 14 listopada 2018 r. wysłane zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z T. było odebrane przez pełnomocnika Pana T. K. w dniu 22 listopada 2018 r. na co istnieje potwierdzenie odbioru, dołączone do sprawy. Odnośnie twierdzeń skarżących dotyczących wykonanych prac, które nie przywróciły stanu poprzedniego, uczestnik postępowania wyjaśnia, że w trakcie prac jak również po ich wykonaniu skarżący nie zgłaszali uwag ani sprzeciwu. Ponadto prace były wykonane w oparciu o ekspertyzę, Ocenę techniczną z dnia 16 maja 2018 r. przygotowaną przez inżynierów z niezależnej Izby Inżynierów we W., której to obowiązek sporządzenia nałożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego z T. postanowieniem z dnia (...) listopada 2017 r. ((...)). Ocena rzetelności wykonanych prac została potwierdzona Protokołem z oględzin z dnia 26 listopada 2018 r., na które skarżący się nie stawili.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji (postanowienia), także wtedy gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd działając w oparciu o wskazane wyżej uwarunkowania prawne uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, choć z zupełnie innych powodów niż te, które zostały zgłoszone w skardze.

Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) grudnia 2018 r. (nr (...)) uchylające postanowienie PINB o nałożeniu obowiązku i umarzające wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Należy zauważyć, że w toku postępowania przed organem I instancji wydane zostało postanowienie, na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 123 k.p.a., zobowiązujące właścicieli nieruchomości do przedłożenia określonych dokumentów celem umożliwienia przeprowadzenia legalizacji obiektu budowlanego. Postanowienie takie stanowi jedynie pewien etap postępowania w sprawie, ale co istotne nie kończy go. Samo w sobie nie rozstrzyga też o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Zgodnie z art. 48 ust. 5. p.b. przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3 traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Kodeks postępowania administracyjnego w art. 123 § 2 k.p.a. zawiera zasadę, że wydawane w toku postępowania postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej. Wynika z tego, że postanowienia dotyczące istoty sprawy mogą być wydawane tylko wówczas, kiedy ustawa wyraźnie to dopuszcza. Jednakże z taką sytuacje nie mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie.

W badanej sprawie organ zażaleniowy, po zleceniu PINB przeprowadzenia uzupełniającego postępowania w zakresie ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy i otrzymaniu z czynności oględzin materiału dowodowego uznał, że aktualnie brak jest przedmiotu postępowania. W tych okolicznościach uchylił zaskarżone postanowienie (nakładające ściśle określone obowiązki) i umorzył postępowanie organu I instancji w całości.

Nie ulega wątpliwości, że postanowienie organu I instancji było czynnością pomocniczą w postępowaniu głównym. Orzeczniczy charakter czynności procesowej (postanowienia) nie wyklucza możliwości uznania jej za wspomagającą. Postanowienie nie jest podstawowym celem postępowania administracyjnego. Jak podkreśla E. Iserzon, "postanowienie jest to (w zasadzie) orzeczenie, które dotyczy nie załatwienia sprawy, lecz samego postępowania w sprawie. Postanowienia przyczyniają się do osiągnięcia celu postępowania, ale nie są jego celem". - E. Iserzon (w:) E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego..., s. 244. W tym ujęciu postanowienie stanowi zatem czynność pomocniczą w stosunku do zasadniczego celu postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej w formie decyzji administracyjnej.

Tak więc zażaleniowe postępowanie rozpoznawcze obejmuje czynności zmierzające do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia jedynie określonej kwestii (art. 123 § 2 k.p.a.). Ta właśnie kwestia w postępowaniu zażaleniowym musi być tożsama przedmiotowo i podmiotowo z kwestią rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji. Zmiana tych elementów prowadzi do powstania nowej kwestii, której rozpoznanie i załatwienie przez organ zażaleniowy jest niedopuszczalne ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Oznacza to, że organ zażaleniowy może orzekać tylko w granicach sprawy objętej zażaleniem (w zakresie przedmiotu objętego zaskarżonym postanowieniem), nie może natomiast orzekać w sprawie, która jest przedmiotem postępowania (w niniejszej sprawie jest to samowola budowlana).

Zaskarżone postanowienie (...) WINB Nr (...), po pierwsze uchyliło w całości postanowienie PINB w T. z dnia (...) września 2018 r. nr (...) i po drugie umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.

W ocenie Sądu badającego legalność tego postanowienia, uznać należy, że (...) WINB orzekając o umorzeniu postępowania organu I instancji, w sposób nieuprawniony orzekł co do całości postępowania, gdy tymczasem zaskarżone było jedynie postanowienie nakładające określone obowiązki. Oznacza to, że organ zażaleniowy naruszył art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 123 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 p.b. poprzez wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (wyjście poza granice sprawy której dotyczy zażalenie) w postępowaniu dotyczącym jedynie rozstrzygnięcia określonej kwestii.

W tych okolicznościach Sąd nie mógł uczynić przedmiotem swoich rozważań zarzutów skarżących dotyczących samowoli budowlanej, gdyż podniesione w skardze kwestie (...) WINB we W. obowiązany będzie uczynić przedmiotem swojej oceny w ponownie prowadzonym postępowaniu zażaleniowym z uwzględnieniem reguł procesowych, w tym art. 10 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.