Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1385127

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 23 sierpnia 2012 r.
II SA/Wr 115/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (sprawozdawca).

Sędziowie: WSA Olga Białek, NSA Halina Kremis.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia (...) r. Nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi M. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą z dnia 31 marca 2008 r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Rady Gminy Zagrodno z dnia 20 października 2006 r. Nr XL/210/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Modlikowice Rada Gminy Zagrodno uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Modlikowice.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł - po uprzednim nieuwzględnieniu przez Radę Gminy Zagrodno wezwania do usunięcia naruszenia prawa - M. K., reprezentowany przez pełnomocnika adw. D. Ś.

W skardze pełnomocnik skarżącego powołując się na przepis art. 101 wskazanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zarzucił kwestionowanej uchwale:

1)

naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 17 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) wyrażające się w nie uzyskaniu zgody Ministra właściwego ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, na których zaplanowano budowę (lokalizację) farm wiatrowych pomimo tego, że obowiązek taki wynikał z treści wskazanych przepisów, tj. zwarty obszar projektowany gruntów rolnych przeznaczony w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego na lokalizację farm wiatrowych przekraczał 0,5 ha;

2)

naruszenie prawa materialnego art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sformułowanie w zaskarżonych uchwałach zapisów określających w sposób warunkowy zagospodarowanie terenów pod farmy wiatrowe co powoduje, że zapisy te są niedookreślone, a tym samym niedozwolone;

3)

naruszenie prawa materialnego art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez sporządzenie projektów planów miejscowych (zaskarżonych uchwał), które nie były zgodne z przepisami obowiązującego na dzień sporządzenia studium, a także poprzez procedowanie w sprawie podjęcia zaskarżonych uchwał pomimo tego, że przez większość czasu nie były one zgodne z obowiązującym dla tych terenów studium;

4)

naruszenie prawa materialnego tj. art. 41 oraz art. 43 ust. 1 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonych uchwał) wyrażające się w szczególności poprzez:

- brak analizy w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowych na ludzi i nie uwzględnienia, że tereny te znajdują się blisko zabudowy mieszkalnej;

- nie przedstawienie w wykonanej prognozie rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko mogących być rezultatem realizacji projektowanego projektu; a także

- nie poddanie opracowanych projektów uchwał wraz ze sporządzonym raportami oddziaływania na środowisko projektowanych przedsięwzięć opiniowaniu przez organ ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, o którym stanowi art. 45 prawa ochrony środowiska.

5)

naruszenie prawa procesowego art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie zaskarżonych uchwał pomimo faktu, że naruszały one obowiązujące w dniu podjęcia uchwał studium.

Zdaniem pełnomocnika wskazane w petitum skargi uchybienia powodują konieczność zastosowania w odniesieniu do zaskarżonego aktu przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił m.in., że z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy wywieść, że zmiana przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar do takowego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymaga uzyskania zgody właściwego Ministra do spraw rozwoju wsi. Zgodę taką należy uzyskać w toku sporządzania planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Przez pojęcie "zwartego obszaru projektowanego" o którym mowa w tym przepisie - pomimo że nie zostało ono ustawowo zdefiniowane - należy rozumieć obszar (teren) przewidziany do zmiany swego przeznaczenia na nierolnicze lub nieleśne w ramach podjętych działań planistycznych (lokalizacyjnych) (zob. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. II OSK 1826/06).

Kryterium obszarowe odnosi się do obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Przy tym zwartym obszarem projektowanym o którym stanowi prawo, jest obszar całej działki (terenu) na którym ma być realizowana planowana inwestycja (określone zagospodarowanie). Powyższe wynika bezpośrednio z wykładni przepisu art. 7 dokonanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. (sygn. II SA/Po 561/08), zgodnie z którą: (...) W przepisie art. 7 ust. 2 - jest mowa przy tym o obszarze zwartym, przez co należy rozumieć teren jednej lub kilku działek wyodrębnionych ściśle oznaczonymi granicami. Odnosząc wskazaną definicję "zwartego obszaru projektowanego" do treści zaskarżonej uchwały planistycznej należy stwierdzić, że obszarem tym jest w całości teren oznaczony w planie miejscowym symbolem E/R, albowiem nie wynika z niego jaka część danej powierzchni została stricte przeznaczona na cele elektrowni wiatrowych. Stanowisko takie wynika z ugruntowanego już orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2008 r. II OSK 738/2007 czy wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2008 r. II OSK 1826/2006, zob. również wyrok WSA z Poznania z dnia 27 listopada 2008 r. II SA/Po 561/2008).

Zdaniem pełnomocnika skarżącego działania uchwałodawcy przy opracowywaniu przedmiotowego planu w sposób rażący naruszyły przepisy dotyczące ich uchwalania, albowiem nie uzyskano wymaganej prawem zgody Ministra właściwego ds. rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia istniejących gruntów rolnych i leśnych.

Oczywistym jest bowiem, że cały teren objęty zmianą przeznaczenia gruntów rolnych określany na rysunku planu symbolem E/R objęty jest hipotezą art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych więc wymagał odpowiedniej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto zawarty w przedmiotowym planie warunek ma na celu obejście obowiązku uzyskiwania zezwolenia na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego, przenosząc to na etap realizacji konkretnych inwestycji. Takie uregulowanie daje potencjalnemu inwestorowi, przede wszystkim, całkowitą swobodę lokowania farm wiatrowych w sposób przez siebie wybrany, a następnie poprzez wydzielone tereny wskazywać obszary mniejsze niż 0,5 ha dla gleb określonych w klasie I-III, aby uniknąć obowiązku wynikającego z treści art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym samym dochodziłoby do swoistego "obejścia" wskazanego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Dodatkowo w uzasadnieniu skargi wskazano, że w uchwalonym planie w zakresie terenów oznaczonych symbolem E/R dokonano zmiany przeznaczenia gruntów rolnych o klasie I-III, na cele nierolnicze i przekwalifikowano je pod wieże elektrowni wiatrowych oraz drogi montażowe jednakże zmiana tego przeznaczenia została wydana pod warunkiem, że lokalizacja nie będzie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W ocenie skarżącego prawo nie dopuszcza możliwości formułowania takich zapisów. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych ustalenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nie przewidzianych przepisami prawa procedur i uzależniających realizację ustaleń planu od przyszłych uzgodnień i opinii, jest niedopuszczalne, a wszelkie zapisy planu, w których stosowano normy otwarte albo dodatkowe wymogi dopuszczające odejście od wymogów planu należy uznać za sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 marca 2008 r. II SA/Kr 537/07).

W dalszej części uzasadnienia skargi pełnomocnik M. K. - wskazując na obowiązującą w procedurze planistycznej zasadę zachowania zgodności projektu planu miejscowego z przepisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego danego obszaru - wyjaśnił, że studium, na podstawie którego miało być dokonywane opracowywanie kwestionowanego planu zostało przyjęte Uchwałą Rady Gminy w Zagrodnie Nr XI/56/99 z dnia 29 grudnia 1999 r. Studium przewidywało, że zarówno tereny w okolicach wsi Modlikowice oraz Łukaszów będą pełnić główne funkcje jako rolne. W treści Studium z 1999 r. nie przewidziano jakichkolwiek inwestycji związanych z lokalizacją elektrowni wiatrowych. W dniu 20 października 2006 r. przyjęto Uchwały Rady Gminy Zagrodno nr XL/210/06 oraz XL/211/06 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Modlikowice oraz wsi Łukaszów i Zagrodno. Uchwały te dotyczyły rozpoczęcia prac nad planami dotyczącymi lokowania farm wiatrowych na obszarach wsi Modlikowice, Łukaszów i Zagrodno. Konsekwencją uchwał z 2006, było ostateczne uchwalenie planów miejscowych z 2008 r. Rozpoczęcie prac nad planami miejscowymi w sprawie ulokowania elektrowni wiatrowych nie było powiązane ze zmianą obowiązującego Studium z 1999 r., które takich inwestycji nie przewidywało. Dopiero uchwałą Rady Gminy Zagrodno Nr III/11/06 z dnia 29 grudnia 2006 r. o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zagrodno dla obszarów w rejonie wsi: Zagrodno, Łukaszów, Modlikowice przystąpiono do zmiany Studium w zakresie ulokowania w jego treści inwestycji dotyczących elektrowni wiatrowych.

Przez cały okres prac na planami z 2008 r. trwały prace na zmianą Studium z 1999, aby doprowadzić go do stanu umożliwiającego spełnienie założeń przyjętych w projektowanych planach miejscowych.

Formalna zmiana Studium miała miejsce dopiero w dniu 28 grudnia 2007 r. Uchwałą Rady Gminy Zagrodno Nr XIII/72/07.

W ocenie skarżącego zmiana Studium miała na celu podjęcie uchwały w sprawie nowych planów miejscowych w zgodzie z treścią art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W motywach skargi pełnomocnik skarżącego - rozważając kwestię naruszenia kwestionowanym aktem przepisów art. 40-45 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) - zwrócił uwagę, że sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie zawiera wszystkich elementów określonych w art. 41 prawa ochrony środowiska, a w szczególności:

- brak w niej określenia, analizy i oceny celów ochrony środowiska ustanowionych na szczeblu międzynarodowym, wspólnotowym i krajowym, istotnych z punktu widzenia projektowanego dokumentu, oraz sposobów, w jakich te cele i inne problemy środowiska zostały uwzględnione podczas opracowywania dokumentów (art. 41 ust. 2 pkt POŚ;

- brak jest analizy w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowych na ludzi i nie uwzględnienia, że tereny te znajdują się blisko zabudowy mieszkalnej (art. 41 ust. 2 pkt 6 lit. b POŚ;

- nie przedstawiono w wykonanej prognozie rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko mogących być rezultatem realizacji projektowanego projektu (art. 41 ust. 2 pkt 7 POŚ).

Porównanie treści art. 41 POŚ wraz z sporządzoną do projektu planu prognozą pozwala stwierdzić na liczne uchybienia sporządzonego dokumentu w przedmiotowej sprawie.

W ocenie pełnomocnika M. K. wskazane w skardze naruszenia prawa wymagają stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w myśl art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W zakończeniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśnił dodatkowo, że M. K. jest właścicielem nieruchomości rolnych położonych na terenach objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały planistycznej, a dom mieszkalny skarżącego jest usytuowany w odległości ok. 800 m w linii prostej od posadowionych turbin elektrowni wiatrowych, co stwarza niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia skarżącego i jego rodziny. Pełnomocnik wskazał ponadto, że jak wynika z treści raportów oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia "Farmy Wiatrowej Modlikowice" elektrownie wiatrowe emitują określone poziomy hałasu, a szczególnie narażone na oddziaływanie hałasu są obiekty mieszkalne oddalone do 1600 m, a nieruchomości mieszkalne położone w odległości do 3 km od turbin wiatrowych narażone są na "skumulowane oddziaływanie obiektów na krajobraz".

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 21 lutego 2012 r. Rada Gminy Zagrodno wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, że przedmiotowa uchwała nie narusza w żaden sposób uprawnień skarżącego, wynikających z jego prawa do posiadanych na tym terenie nieruchomości, co świadczy jednoznacznie o braku naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Obawy skarżącego, że kwestionowane ustalenia zaskarżonych planów miejscowych będą miały negatywny wpływ na jego prawo własności, pogorszenie sytuacji życiowej, nie są argumentami świadczącymi o tym, że postanowienia zaskarżonych uchwał naruszają jego interesy prawne lub uprawnienia. Sama tylko hipoteza, że może nastąpić ewentualne zagrożenie interesu w przyszłości, nie stanowi legitymacji do wniesienia skargi (wyrok NSA z dn. 18 września 2003 r. sygn. akt: II SA 2637/02, Lex nr 80699, wyrok NSA z dn. 4 lutego 2005 r. sygn. akt: OSK 1563/04, Lex nr 171196, wyrok NSA z dn. 1 września 2005 r. sygn. akt: OSK 1437/04, Lex nr 151236). Rada Gminy wskazała także, że o tym czy planowane przedsięwzięcie będzie uciążliwe dla skarżącego i otoczenia, nie zależy od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale od decyzji o pozwoleniu na budowę oraz innych decyzji wymaganych w tego typu sprawach (wyrok NSA z dn. 29 czerwca 2011 r. sygn. akt: II OSK 618/11, Lex nr 862792).

W dalszej części odpowiedzi na skargę przedstawiona została szczegółowa kontrargumentacja, w której wyjaśniono m.in., że w ramach procedury planistycznej była uzyskana zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy Ilia o powierzchni 3,270 ha, które stanowiły zwarty obszar przeznaczony w miejscowym planie pod budowę stacji GPZ zgodnie z wymogami określonymi w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W uzasadnieniu wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych opisano całe przedsięwzięcie inwestycyjne, podana została ustalona w planie maksymalna powierzchnia jaką może zająć pojedyncza wieża oraz maksymalna ilość wież możliwych do usytuowania w granicach poszczególnych terenów, podana została także informacja o przeważającym udziale gleb klasy II i III oraz o pozostawieniu w użytkowaniu rolniczym terenów wokół wież elektrowni wiatrowych. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie. Potwierdzeniem takiej interpretacji "zwartego obszaru projektowanego" jest ówczesne Stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Departament Gospodarki Ziemią z 17 kwietnia 2007 (GZ.tr.022-23/07), zgodnie z którym: "W projektowanych fermach wiatrowych, przestrzeń pomiędzy wiatrakami i drogami dojazdowymi do nich, które są usytuowane w znacznych odległościach od siebie będzie wykorzystywana rolniczo i w związku z tym grunty te nie wymagają zmiany przeznaczenia. Jeśli zatem zwarta powierzchnia użytków rolnych przewidzianych do przeznaczenia na cele nierolnicze pod poszczególne wiatraki i drogi dojazdowe nie przekracza powierzchni granicznych określonych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a więc 0,50 ha w przypadku gruntów I-III klasy lub 1 ha - w przypadku gruntów klasy IV, w związku z tym nie zachodzą przesłanki do występowania do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi lub Marszałka Województwa o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, gdyż decyduje o tym jedynie Rada Gminy". Uzasadnienie wyroku II OSK 738/0 z 27 czerwca 2008 r., w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Kryterium obszarowe zawarte w art. 7 ust. 2 ust. 1 Ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) dotyczy jedynie obszaru, który ma zmienić swoje przeznaczenie z gruntu rolnego lub leśnego na grunt przeznaczony na inne cele. Zatem kryterium obszarowe 0,5 ha odnosi się jedynie do działki, która ma zmienić swoje przeznaczenie bez wliczania w to obszaru, z którego została uprzednio wydzielona....". Ponadto w planie nie określono konkretnych lokalizacji wież.

W odpowiedzi na skargę wskazano również, że działki będące własnością skarżącego objęte są ustaleniami mpzp Modlikowice. Są to działki o numerach ewidencyjnych: (...), (...), (...), (...), położone w obrębie W. Działki te znajdują się w granicach terenu oznaczonego w planie symbolem 9R - teren rolniczy. Teren 9R nie został przeznaczony pod farmy wiatrowe, w jego obrębie nie ma możliwości lokalizowania wież elektrowni wiatrowych. Zarzut, że zapisy w sposób warunkowy określają zagospodarowanie terenów pod farmy wiatrowe nie może dotyczyć działek skarżącego, ponieważ na terenie tych działek nie zostały wyznaczone tereny przeznaczone pod farmy wiatrowe.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Gminy Zagrodno podała, że zarzut ten jest nieuzasadniony i chybiony ponieważ uchwalenie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zagrodno dla obszarów w rejonie wsi: Zagrodno, Łukaszów, Modlikowice nastąpiło Uchwałą Nr XIII/72/07 Rady Gminy Zagrodno z dnia 28 grudnia 2007 r., natomiast zaskarżona uchwała była uchwalona w następnym roku, w dniu 31 marca 2008 r.

W odpowiedzi na skargę uznano również za chybiony zawarty w skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska ponieważ, w ramach procedury planistycznej projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był uzgadniany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Złotoryi, zgodnie z wymogami określonymi w art. 17 pkt 7c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz zgodnie z art. 43 i art. 45 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu ustalonym na dzień opracowania projektów planów: Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627 z późn. zm.). Dowodem jest pismo Wójta Gminy Zagrodno Nr 7322-14/07 z dnia 8 października 2007 r. w sprawie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizacje elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Modlikowice oraz otrzymana odpowiedź - Postanowienie Nr 74/07 Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Złotoryi z dnia 31 października 2007 r., nadesłane pismem Nr ZNS-0133-04-45/WR/07. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Złotoryi uzgodnił projekt planu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń.

Zakres opracowanej prognozy był zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i zawierał wszystkie wymagane elementy. Natomiast w prognozie oddziaływania na środowisko dokonano analizy w zakresie oddziaływania elektrowni wiatrowej na ludzi oraz uwzględniono zabudowę mieszkaniową okolicznych wsi.

Na rozprawie w dniu 15 maja 2012 r. pełnomocnicy stron wnieśli - odpowiednio - jak w skardze i w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowiska.

Obecny na rozprawie M. K. oświadczył, że jest właścicielem czterech działek rolnych znajdujących się w obrębie Wojciechów, którego dotyczy zaskarżona uchwała, a jego budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości 800-850 m od najbliższej wieży wiatrowej.

Ponadto skarżący złożył do akt prospekt dotyczący farm wiatrowych. Po zamknięciu sprawy Sąd postanowił odroczyć termin ogłoszenia orzeczenia w sprawie i wyznaczyć go na dzień 18 maja 2012 r.

Na posiedzeniu w dniu 18 maja 2012 r. Sąd zamkniętą rozprawę otworzył na nowo.

Na pytanie Sądu pełnomocnik organu oświadczył, że na potrzeby zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego sporządzony był raport oddziaływania na środowisko z uwzględnienie poziomu hałasu powodowanego przez wieże wiatrowe.

Pełnomocnik skarżącego zobowiązał się do doręczenia raportu w terminie 21 dni, a Sąd postanowił rozprawę odroczyć i nowy termin wyznaczyć z urzędu.

W dniu 6 czerwca 2012 r. doręczona została Sądowi kserokopia Raportu oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia "Farmy Wiatrowej Modlikowice".

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 23 sierpnia 2012 r. pełnomocnik organu złożył do akt graficzne dokumenty geodezyjne wraz z fotomapą, obrazujące usytuowanie skrajnych wież wiatrowych położonych najbliżej nieruchomości zabudowanych skarżącego, wyjaśniając jednocześnie, że najbliższa odległość wieży od zabudowań skarżącego wynosi 1684 metry w linii prostej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. Nr XV/81/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Modlikowice.

Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483).

Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień Rady Gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). oraz z art. 3 ust. 1, 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.).

I tak stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy.

Zaskarżenie zatem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd administracyjny zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te (tak jak w niniejszej sprawie) zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji strony skarżącej.

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 (ONSAiWSA 2005/1/2), Sąd przyjął, iż w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób. Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu.

Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69).

Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por.A.Kisielewicz - "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003 r.,Nr 10).

W niniejszej sprawie, skarżący obowiązany był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawił takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez niego uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie, a zatem skarżący nie spełnił przesłanki, która uprawniałaby jego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Należy przy tym zwrócić uwagę, że każde uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może pociągać za sobą konsekwencje nie tylko w sferze własnościowej, ale również w sferze dotyczącej uciążliwości życia na danym terenie. Działań tych natomiast nie sposób uznać za naruszające prawo, jeżeli ustalenia planu mieszczą się w granicach określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący dysponuje prawem własności do nieruchomości zlokalizowanych w obszarze objętym kwestionowanymi działaniami planistycznymi.

Z materiału sprawy, w tym z treści Raportu oddziaływania na środowisko projektowanego przedsięwzięcia "Farmy Wiatrowej Modlikowice" wynika, że przyjęte zaskarżoną uchwałą ustalenia planistyczne nie zmieniają sytuacji prawnej skarżącego. Ponadto usytuowanie nieruchomości zabudowanych skarżącego w odległości 1684 m w linii prostej od najbliżej położonej wieży wiatrowej sprawia, że powstają one poza sferą szkodliwej emisji hałasu.

Natomiast zamieszczone w Raporcie uwagi dotyczące skumulowanego oddziaływania wszystkich wież wiatrowych zlokalizowanych na terenie gminy Zagrodno ma krajobraz uwzględniają ewentualny odbiór zewnętrznych obserwatorów rozległego terenu.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącego argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym - o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 omawianej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 251/09).

Brak legitymacji po stronie skarżącego do wniesienia skargi na opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy Zagrodno z dnia 31 marca 2008 r. Nr XV/31/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przeznaczonego na lokalizację elektrowni wiatrowych w rejonie wsi Modlikowice - w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, oznacza brak podstaw do żądania od sądu administracyjnego kontroli legalności zaskarżonej uchwały organu gminy. Sytuacja ta powoduje, że sąd nie był uprawniony do badania merytorycznych zarzutów skargi, a także dokonywania oceny celowości, czy też słuszności działania organów gminy.

Powołać się w tym miejscu należy na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie choćby w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 618/11 Sąd przyjął, że;, cyt. "... dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Jest to jednak dopiero uznanie, że skarżący posiada legitymacje do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., co nie przesądza jeszcze o uwzględnieniu skargi. Natomiast "obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach przysługującego gminie (...) tzw. władztwa planistycznego" (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, Nr 1, poz. 2; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, Lex nr 194894). Tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.