Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1326019

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 23 stycznia 2013 r.
II SA/Wa 955/12
Brak możliwości wydania zaświadczenia o potwierdzeniu faktów wynikających z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung.

Sędziowie WSA: Anna Mierzejewska (spraw.), Andrzej Góraj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem nr (...) z dnia (...) grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia S. L., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia (...) września 2009 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 - 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

Do wydania powyższych postanowień doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia (...) maja 2009 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia (...) czerwca 2009 r., S. L. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z prośbą o wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury, za okres od 1994 r. tj. od chwili rozpoczęcia służby w Wydziale (...) do dnia zwolnienia z Policji. Jako podstawę swojego żądania wskazał § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734).

Komendant Główny Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 k.p.a., postanowieniem nr (...) z dnia (...) września 2009 r. odmówił S. L. wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 - 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie S. L. zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

W bardzo obszernym uzasadnieniu zażalenia opisał przebieg swojej służby oraz odbyte szkolenia zawodowe. Wskazał, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak również okoliczności jego wydania nie spełniają zasad postępowania administracyjnego i są sprzeczne z interesem społecznym oraz uzasadnionym interesem strony. Stwierdził, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie dokonał analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. Z informacji przekazanych przez KWP w (...) wynika bowiem, że nie przeprowadzono żadnych zawnioskowanych przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP czynności. Z pisma Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP wynika natomiast, że ograniczono się wyłącznie do rozpatrzenia spraw realizowanych przez Zarząd w (...) CBŚ, pominięto zaś sprawy realizowane przez Pion (...), przez inne Wydziały CBŚ oraz przez Wydział (...) w (...). Nie uwzględniono też faktu, że przez ostatnie lata każdy z funkcjonariuszy CBŚ w (...) był zobligowany do sporządzania tygodniowych planów pracy, które stanowiły później podstawę do sporządzania sprawozdań z pracy Wydziału. Powyższe plany i sprawozdania dokumentowały zaś w sposób znacznie dokładniejszy pracę każdego z funkcjonariuszy. Ponadto organ nie zapoznał się z treścią uzasadnień wniosków dotyczących jego kolejnych awansów i nagród. Nie przeprowadził też dowodu z przesłuchana świadków. Skarżący zarzucił ponadto organowi I instancji naruszenia zasady równego traktowania podnosząc, że inni funkcjonariusze, którzy razem z nim pracowali, uzyskali stosowne zaświadczenia potwierdzając pełnienie służby w warunkach uprawniających do podwyższenia emerytury. Podniósł również zarzut przewlekłego rozpatrywania sprawy, a także kwestię braku możliwości uczestnictwa w przeprowadzaniu dowodów oraz zapoznania się i wypowiedzenia na temat zebranego materiału dowodowego. Nie zgodził się też z dokonaną przez organ I instancji interpretacją przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Zwrócił się do organu odwoławczego o zgromadzenie w sprawie pełnego materiału dowodowego, w tym przesłuchanie w charakterze świadków osób wymienionych w zażaleniu, a także osób, które uczestniczyły w analizie dokumentów dotyczących przebiegu jego służby w Policji.

W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz wydanie zaświadczenia o treści żądanej, a ponadto o ukaranie osób winnych nieprawidłowości, które wymienił w zażaleniu. Dodatkowo zażądał poinformowania o przysługujących uprawnieniach dotyczących "naprawy" wyrządzonych mu szkód.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku rozpoznania powyższego zażalenia, postanowieniem z dnia (...) grudnia 2009 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 w zw. z art. 219 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia (...) września 2009 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podkreślił, iż w niniejszej sprawie Komendant Główny Policji działał na podstawie przepisów działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie to jest uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym postępowaniem o charakterze administracyjnym, mającym zastosowanie przy podejmowaniu przez organy administracji czynności materialno - technicznych, polegających na urzędowym potwierdzaniu stanu faktycznego lub prawnego.

W ocenie organu, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a., gdy urzędowego potwierdzenia okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego skarżącego wymaga przepis prawa. Zgodnie bowiem z treścią § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy policji. Przed wydaniem zaświadczenia, organ administracji publicznej mógł, stosownie do treści art. 218 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające, które spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustaleniu treści zaświadczenia, ponieważ główną rolę pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami.

W ocenie organu odwoławczego przeprowadzone w przedmiotowej sprawie postępowanie wyjaśniające odpowiadało powyższym wymogom. Postępowanie to miało na celu ustalenie, czy w przypadku S. L. zaistniały okoliczności, o których mowa w § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Z materiałów postępowania wynika, że S. L. został przyjęty do służby w Policji z dniem (...) kwietnia 1985 r. Natomiast w okresie wskazanym we wniosku od dnia (...) czerwca 1994 r. do dnia (...) grudnia 1998 r. pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w (...), następnie od dnia (...) stycznia 1999 r. do dnia (...) października 2008 r. w Komendzie Głównej Policji - ostatnio na stanowisku (...) Zarządu w (...) Centralnego Biura Śledczego KGP.

Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) oraz do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia, jak również, o sprawdzenie, czy wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, stosownie do treści § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia.

W odpowiedzi Dyrektor Centralnego Biura Śledczego poinformował, że analiza dokumentów spraw operacyjnych i procesowych realizowanych przez Zarząd w (...) nie doprowadziła do zebrania danych umożliwiających sporządzenie zestawienia, które mogłoby stanowić podstawę do wystawienia zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. W związku z tym Dyrektor Centralnego Biura Śledczego nie potwierdził, by S. L. w okresie wskazanym we wniosku wykonywał czynności, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Z kolei z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) lipca 2009 r. wynika, że w tamtejszej jednostce nie prowadzono rejestru czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dlatego też czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w danej komórce organizacyjnej. Komendant Wojewódzki Policji w (...) poinformował również, że czynności polegające na przeglądzie materiałów mogących mieć związek z ustaleniem okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury wymienionemu policjantowi realizowane są przez Zarząd w (...) Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Chodzi przy tym o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.

W swoim zażaleniu skarżący powołał określone zakresami obowiązków czynności służbowe w postaci prowadzenia rozpracowań operacyjnych i postępowań przygotowawczych, pozyskiwanie osobowych źródeł informacji, realizowanie zadań obserwacyjno - interwencyjnych, uczestnictwo w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Wymienił też kilkanaście szkoleń i kursów, które ukończył w ramach doskonalenia zawodowego.

Poza sporem pozostaje jednak, że czynności tego rodzaju nie należy utożsamiać z działaniami bojowymi bądź fizycznym zwalczaniem terroryzmu. Występuje bowiem oczywista różnica pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami Policji w zakresie zwalczania przestępczości, a określonym przez ustawodawcę fizycznym zwalczaniem terroryzmu i udziałem w działaniach bojowych Policji, związanym niewątpliwie z uczestnictwem stron walczących w bezpośrednim zwarciu z użyciem środków walki (broni palnej, granatów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej.

Odnośnie zaś wydania zaświadczenia na podstawie § 2 pkt 2 ww. rozporządzenia organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie przesłanki wskazane w tym przepisie. Przy czym, za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co wynika z brzmienia § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 38 z 15 października 2007 r., poz. 135). Podkreślił też, że w praktyce niemożliwe jest aby fizyczne zwalczanie terroryzmu, poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Ponadto uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Należy również poddać się specjalnemu badaniu przez komisję lekarską.

W niniejszej sprawie wnioskodawca powoływał się natomiast na fakt ukończenia w 1994 r. kilkunastodniowego kursu techniki interwencji policyjnej, taktyki antyterrorystycznej i działań ochronnych dla policjantów Biura (...). Trudno jednak uznać uczestnictwo w przedmiotowym kursie za równoznaczne z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, której program szkolenia przewiduje ponad 120 dni.

Bezspornym zatem pozostaje, że dokonana analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1994 - 2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Brak dokumentów potwierdzających wykonywanie przez skarżącego czynności wymienionych powyżej uniemożliwił zatem organowi wydanie żądanego zaświadczenia. Wbrew zaś twierdzeniom skarżącego organy w tym postępowaniu nie były zobowiązane poszukiwać dokumentów w innych organach, ani też przeprowadzać dowodów z zeznań świadków. Za chybione należy zatem uznać także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i złożenia wniosków dowodowych w postaci oświadczeń przełożonych. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że organ w ramach postępowania mającego na celu wydanie zaświadczenia zobligowany był do prowadzenia szerszego postępowania z wykorzystaniem innych dowodów. Postępowanie wyjaśniające, o którym stanowi art. 218 § 2 k.p.a., nie ma bowiem tak szerokiego zakresu. W sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a.

W konkluzji organ odwoławczy podkreślił, iż organ I instancji prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony jednoznacznie. Wobec zatem niespełnienia przesłanek wymienionych w § 2 pkt 2 oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., Komendant Główny Policji słusznie odmówił S. L. wydania zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w latach 1994 - 2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej.

W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. L. zarzucił organowi naruszenie:

- art. 6; art. 7; art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 35, art. 36, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 76 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 83 § 3, art. 86, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 157 § 1, 2 i 3, art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 1 pkt 1 k.p.a.

- § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej. Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z ww. art. k.p.a.,

- art. 106 i art. 121 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji,

- decyzji nr 86/95 KGP z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji,

- zarządzenia nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, poprzez ich niezastosowanie lub niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie,

W związku z powyższym wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz w miarę możliwości poprzedzającego je postanowienia, spowodowanie wydania przez KGP nowego zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994 - 2006 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, spowodowanie doręczenia do ZER MSWiA ww. zaświadczenia, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także zobowiązanie organu do wszczęcia w terminie miesiąca stosownych postępowań w celu ukarania osób winnych powstania podnoszonych nieprawidłowości oraz poinformowania skarżącego o przysługujących mu w związku z tym uprawnieniach dotyczących naprawy wyrządzonych szkód w postaci ewentualnej utraty przysługujących uprawnień w wyniku niedopełnienia obowiązków przez podległych MSWiA urzędników.

W uzasadnieniu skargi S. L. ponownie przedstawił obszernie przebieg swojej służby w Policji oraz udział w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Ponownie też podniósł, że z uzyskanych przez niego informacji wynika, że wielu innych funkcjonariuszy, w tym jego koledzy z Wydziału, uzyskali uprawnienia emerytalne wynikające z pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu z zdrowiu. Zaznaczył, że w protokole warunków służby, zawartym na str. (...) jego akt personalnych jednoznacznie zapisano, iż podczas realizacji spraw wielokrotnie podejmował czynności związane z zatrzymaniem przywódców i członków zorganizowanych grup przestępczych, niejednokrotnie z narażeniem życia i zdrowia, w zakres jego obowiązków wchodziło także konwojowanie osób zatrzymanych. Zarzucił też, że za niewystarczającą należy uznać procedurę, w wyniku, której zbierane były dane na podstawie, których organ wydał zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika bowiem wprost, że organ nie dokonał analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. Z informacji przekazanych przez KWP w (...) wynika, że nie przeprowadzono żadnych zawnioskowanych przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP czynności. Z pisma Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP wynika natomiast, że ograniczono się wyłącznie do rozpatrzenia spraw realizowanych przez Zarząd w (...) CBŚ, pominięto zaś sprawy realizowane przez Pion (...), przez inne Wydziały CBŚ oraz przez Wydział (...) w (...). Skarżący nie zgodził się też z dokonaną przez organ wykładnią przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślił, iż powołane przez organ zarządzenie nr 1041 KGP z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji, weszło w życie z dniem 1 października 2007 r., a zatem nie obejmuje swoją regulacją okresu lat 1994 - 2006. Zaznaczył też, że pomimo upływu okresu 3 miesięcy od wniesienia przez niego zażalenia do jego rozpoznania, organ nie dał mu możliwości zapoznania się oraz wypowiedzenia na temat zebranego materiału dowodowego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ ponownie podkreślił, iż właściwe organy przeprowadziły w niniejszej sprawie wnikliwe i szczegółowe postępowanie zmierzające do ustalenia ewentualnych uprawnień skarżącego uzasadniających podwyższenie emerytury z uwagi na przesłanki z § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. i nie znalazły podstaw do wydania zaświadczenia zgodnie z żądaniem strony.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia (...) lutego 2010 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę. Zarzucił, że organ powtórzył swoją wcześniejszą argumentację, nie ustosunkowując się do zarzutów podniesionych przez niego w skardze.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia (...) października 2010 r. skarżący, powołując się na orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Opolu oraz w Gliwicach, podniósł zarzut niekonstytucyjności przepisów § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.). Powtórzył też zarzuty odnośnie nieprawidłowego przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 listopada 2010 r., sygnatura akt II SA/Wa 1181/10 uchylił zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu wyroku, Sąd podał, że przepis § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404) stanowi, że środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Wydawanie zaświadczeń w postępowaniu administracyjnym regulują przepisy art. 217 do art. 220 k.p.a.

Zgodnie z art. 217 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Zgodnie natomiast z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ wydając zaświadczenie działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są bowiem aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004/10/58).

Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, choć jest postępowaniem uproszczonym, to ma charakter prawny zbliżony do postępowania administracyjnego. Do postępowania tego mają zatem zastosowanie zasady ogólne postępowania administracyjnego, takie jak zasada praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej. (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1808/99, LEX nr 75510).

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Należy zgodzić się organem, iż występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wskazuje, na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega zatem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw (vide: Adamiak, Borkowski - Postępowanie administracyjne s. 576).

W niniejszej sprawie o wydanie zaświadczenia Komendant Główny Policji przeprowadził, przed wydaniem postanowienia odmownego, postępowanie wyjaśniające.

Skarżący w zażaleniu na postanowienie Komendanta Głównego Policji, zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez organ instancji postępowania wyjaśniającego wskazując, iż nie dokonano analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych. Z informacji przekazanych przez KWP w (...) wynika bowiem, że nie przeprowadzono żadnych zawnioskowanych przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP czynności. Z pisma Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP wynika natomiast, że ograniczono się wyłącznie do rozpatrzenia spraw realizowanych przez Zarząd w (...) CBŚ, pominięto zaś sprawy realizowane przez Pion (...), przez inne Wydziały CBŚ oraz przez Wydział (...) w (...).

Zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w Rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Oznacza to, że organ odwoławczy rozpoznając zażalenie ma obowiązek rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, iż ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie odpowiada powyższym wymogom.

W sytuacji, gdy skarżący postawił w zażaleniu zarzut nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, poprzez niedokonanie analizy wszystkich będących w posiadaniu Policji zbiorów danych oraz kwestionując czynności podjęte w ramach postępowania wyjaśniającego przez Komendę Wojewódzką Policji w (...) oraz Centralne Biuro Śledcze, obowiązkiem organu odwoławczego było ustosunkowanie się do tych zarzutów.

Dyrektor Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, w ramach prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia, pismami z dnia (...) czerwca 2009 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) oraz do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP o spowodowanie dokonania analizy dokumentów będących w posiadaniu Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) oraz Centralnego Biura Śledczego potwierdzających, czy wnioskodawca pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 2 pkt 2 oraz w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Z treści odpowiedzi udzielonej przez Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP w piśmie z dnia (...) lipca 2009 r. wynika, że analizie poddano dokumenty spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez Zarząd w (...) Centralnego Biura Śledczego. Z treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) lipca 2009 r. nie wynika natomiast aby poddano analizie jakąkolwiek dokumentację za okres służby pełnionej przez S. L. w strukturach Wydziału (...) oraz Wydziału (...) KWP. W piśmie tym znalazło się jedynie stwierdzenie, iż ustalenie okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej mogłoby nastąpić w oparciu o rejestr czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jednak nie ma takiej ewidencji w KWP w (...), a zatem czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w komórce organizacyjnej. W piśmie brak natomiast jakiejkolwiek wzmianki o tym, że poddawano analizie dokumentację z zakresu spraw realizowanych w komórkach organizacyjnych, w których pełnił służbę wnioskodawca w KWP w (...).

Treść powyższych pism może zatem wskazywać na zasadność zarzutów skarżącego, iż w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie przeprowadzono analizy dokumentacji za okres służby pełnionej przez niego w pionie (...) KWP w (...) oraz KGP, w Wydziale (...) KWP w (...), a także w Zarządzie w (...) CBŚ.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził lakonicznie, że dokonana analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym, nie wykazała dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez zainteresowanego w latach 1994 - 2008 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Nie wyjaśnił jednak, czy badaniu w toku tego postępowania poddano dokumentację dotyczącą wszystkich komórek organizacyjnych Policji, w których skarżący pełnił służbę w latach 1994 - 2008.

W konkluzji uzasadnienia, Sąd polecił aby rozpoznając ponownie sprawę organ zobowiązany będzie ustosunkować się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, dotyczących nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonego przez organ instancji postępowania wyjaśniającego, a w uzasadnieniu postanowienia wyjaśnić szczegółowo na jakich ustaleniach faktycznych i prawnych oparł swoje rozstrzygniecie. Organ powinien przy tym pamiętać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym.

Następnie Komendant Główny Policji, postanowieniem nr (...) z dnia (...) marca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku S. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem nr (...) Komendanta Głównego Policji z dnia (...) września 2009 r., w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, potwierdzającego pełnienie służby w latach 1994-2008 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ wskazał między innymi, że w przedmiotowej sprawie Komendant Główny Policji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy zachodzą przesłanki pozwalające na wydanie S. L. żądanego zaświadczenia w oparciu o przepisy § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Zgodnie z § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub Straży Granicznej; b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Istotą przedmiotowego przepisu pozostaje przyznanie prawa do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy pełnią służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz spełniają powyższe warunki w sposób łączny. Za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co jest zgodne z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135, z późn. zm.), w świetle którego do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności: 1) fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze; (...). W praktyce niemożliwe jest, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji. Wskazał również że uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Program szkolenia określony powołaną decyzją obejmuje rocznie łącznie 996 godzin. Proces szkolenia policjantów pionu bojowego ma za zadanie przygotowanie ich do działań bojowych, natomiast policjanci niepełniący służby w pionie bojowym odbywają programowe szkolenia na podstawie odrębnych programów, które nie zakładają przygotowania ich do bezpośredniego udziału w działaniach bojowych (co ma m.in. odzwierciedlenie w normach wyposażenia służbowego, zgodnego z naliczeniem etatowym pionu bojowego).

Podkreślił, że kandydaci do pododdziałów antyterrorystycznych Policji oraz policjanci pełniący służbę w tych pododdziałach poddawani są specjalnemu badaniu przez komisję lekarską, w wyniku którego wydawane jest orzeczenie o zdolności do służby w pododdziałach antyterrorystycznych Policji (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że S. L. nigdy nie pełnił służby w jednostce lub komórce antyterrorystycznej Policji, jak również nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez taką jednostkę lub komórkę. Wymieniony powołał się na określone zakresami obowiązków czynności służbowe w postaci prowadzenia rozpracowań operacyjnych i postępowań przygotowawczych, pozyskiwanie osobowych źródeł informacji, realizowanie zadań obserwacyjno-interwencyjnych, uczestnictwo w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych. Wymienił też kilkanaście szkoleń i kursów, które ukończył w ramach doskonalenia zawodowego, w tym ukończony w 1994 r. kilkunastodniowy kurs techniki interwencji policyjnej, taktyki antyterrorystycznej i działań ochronnych dla policjantów Biura (...). Trudno jednak uznać uczestnictwo w przedmiotowym kursie za równoznaczne z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, której program szkolenia przewiduje ponad 120 dni. Dodał przy tym, że wymienionych przez S. L. czynności nie należy utożsamiać z działaniami bojowymi bądź fizycznym zwalczaniem terroryzmu. Występuje bowiem oczywista różnica pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami Policji w zakresie zwalczania przestępczości, a określonym przez ustawodawcę fizycznym zwalczaniem terroryzmu i udziałem w działaniach bojowych Policji, związanym niewątpliwie z uczestnictwem stron walczących w bezpośrednim zwarciu z użyciem środków walki (broni palnej, granatów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej.

W myśl przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a niedające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy wyraźnie podkreślić różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Samo więc wykonywanie określonych czynności w sytuacjach, w których istnieje jedynie możliwość wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia policjanta nie stanowi spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

Organ podkreślił, że z materiałów zgromadzonych w niniejszej sprawie wynika, że S. L. w okresie od dnia (...) czerwca 1994 r. do dnia (...) grudnia 1998 r. pełnił służbę w Komendzie Wojewódzkiej Policji w (...), a następnie od dnia (...) stycznia 1999 r. do dnia (...) października 2008 r. w Komendzie Głównej Policji - ostatnio na stanowisku (...) Zarządu w (...) Centralnego Biura Śledczego KGP.

Uwzględniając powyższe Komendant Główny Policji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) (pismo I.dz. (...) z dnia (...) czerwca 2009 r.) oraz do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego (pismo I.dz. (...) z dnia (...) czerwca 2009 r.) z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jak również, o sprawdzenie, czy wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, stosownie do treści § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia.

W odpowiedzi (pismo I.dz. (...) z dnia (...) lipca 2009 r.) Dyrektor Centralnego Biura Śledczego poinformował, że analiza dokumentów spraw operacyjnych i procesowych realizowanych przez Zarząd w (...) Centralnego Biura Śledczego nie doprowadziła do zebrania danych umożliwiających sporządzenie zestawienia, które mogłoby stanowić podstawę do wystawienia zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. W związku z tym Dyrektor Centralnego Biura Śledczego nie potwierdził, aby S. L. w okresie wskazanym we wniosku wykonywał czynności, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Natomiast z pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) (I.dz. (...) z dnia (...) lipca 2009 r.) wynika, że w tamtejszej jednostce nie prowadzono rejestru czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dlatego też czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w danej komórce organizacyjnej. Komendant Wojewódzki Policji w (...) poinformował również, że czynności polegające na przeglądzie materiałów mogących mieć związek z ustaleniem okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury wymienionemu policjantowi realizowane są przez Zarząd w (...) Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1181/10), uzyskano stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) marca 2011 r. (I.dz. (...)), z którego wynika, że Pan S. L. brał udział w realizacji spraw operacyjnych w zakresie przeszukania i zatrzymania: 1 raz - w 1994 r., 1 raz - w 1995 r., 1 raz - 1996 r., 2 razy - w 1997 r. oraz 1 raz - w 1998 r. W wyniku analizy przedmiotowych spraw nie stwierdzono, aby ich realizacja zagrażała życiu lub zdrowiu policjanta.

Ze stanowiska Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP (załącznik do pisma I.dz. (...) z dnia (...) marca 2011 r.) wynika, że przeprowadzono analizę całości dokumentacji archiwalnej za lata 1994-2008, znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w (...). Przedmiotowa dokumentacja w postaci akt kontrolnych spraw procesowych, jak również spraw operacyjnych, stanowi kompletną dokumentację, związaną z prowadzonymi czynnościami procesowymi i operacyjnymi przez funkcjonujące w latach 1994-2008 piony (...), w strukturach których służbę pełnił S. L., w tym:

- Wydział (...) KWP w (...),

- Wydział (...) KWP w (...),

- Wydział (...) w (...) Biura (...) KGP,

- Wydział (...) w (...) CBŚ KGP

oraz kolejno powoływanych komórek organizacyjnych z siedzibą w (...) Zarządu w (...) CBŚ KGP, zwanych dalej "komórką organizacyjną Policji (...) z siedzibą w (...)". Niezależnie od kolejno powoływanych struktur, zajmujących się problematyką zwalczania przestępczości zorganizowanej i narkotykowej, jak również ich nazewnictwa, miejscem pełnienia służby przez S. L. i realizacji spraw była wciąż ta sama komórka organizacyjna z siedzibą w (...).

W toku analizy akt wszystkich spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez komórkę organizacyjną (...) z siedzibą w (...) odnotowano wykonywanie czynności zatrzymania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu: 3 razy w 1995 r., 1 raz w 1996 r., 1 raz w 1999 r., 2 razy w 2000 r., 2 razy w 2001 r., 1 raz w 2002 r., 5 razy w 2004 r., 3 razy w 2005 r., 3 razy w 2006 r. i 1 raz w 2006 r.

Poza wymienionymi wyżej przypadkami brak jest dokumentacji potwierdzającej udział S. L. w działaniach wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

Analiza materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym nie dała zatem podstaw do stwierdzenia, że S. L. pełnił w latach 1994-2008 służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, a brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony jednoznacznie.

Wbrew twierdzeniom zainteresowanego organy w przedmiotowym postępowaniu nie były zobowiązane do poszukiwania dokumentów w innych organach, ani też przeprowadzania dowodów z zeznań świadków. Zaznaczyć bowiem należy, że w sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a. Jednocześnie warto dodać, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych.

Jak już wyżej zostało wyjaśnione, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracji, przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. W tym kontekście za chybione należy uznać także zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i złożenia wniosków dowodowych w postaci oświadczeń przełożonych. W ocenie Komendanta Głównego Policji, przede wszystkim z uwagi na uproszczony charakter przeprowadzonego postępowania, nie ma potrzeby umożliwiania stronie wypowiedzenia się odnośnie zebranych w nim przez organ dokumentów.

Nie bez znaczenia pozostaje też, że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość, oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych, świadczeń, organ emerytalny może m.in. wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem, żądać od osób, zgłaszających wnioski o świadczenia, przedstawienia dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokości. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala się w formie decyzji, a zatem w ramach postępowania administracyjnego. Dlatego też S. L. uczestnicząc jako strona w przedmiotowym postępowaniu może w pełni realizować swoje ustawowe uprawnienia w dążeniu do uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

Postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 153 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu WSA w Warszawie z dn. 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 181/10 w zakresie przestrzegania zasady praworządności, uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, dochodzenia prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, udzielania pomocy prawnej oraz niewykonanie obowiązku rozpatrzenia sprawy ponownie merytorycznie w jej całokształcie poprzez brak rozpoznania wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechanie wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności oraz zgodnego z prawem ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu postanowienia,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 12, art. 24, art. 35. art. 36, art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1 i 4, art. 76 § 1 i 2, art. 78 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 80, art. 81, art. 83 § 3, art. 86, art. 89 § 1 i 2, art. 107 § 1 i 3, art. 136, art. 138 § 2, art. 156 § 1, art. 218 § 2 w zw. z art. 217 § 1, pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 90, poz. 1071 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie lub naruszenie,

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z dnia 17 maja 2005 r.),

- § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej w zw. z ww. art. k.p.a.,

- decyzji nr 86/95 KGP z dn. 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji,

- zarządzenia nr 1041 KGP z dn. 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji,

- wyroku NSA z dn. 9 maja 2002 r. sygn. akt II SA 944/00 i wyroku WSA w Warszawie z dn. 31 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1126/06

- wyroku NSA z dn. 21 stycznia 1997 r. sygn. akt SA/Łd 3105/95,

poprzez ich niezastosowanie, błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i wniósł o stwierdzenie nieważności lub uchylenie postanowienia KGP z dnia (...) marca 2012 r. nr (...) oraz w miarę możliwości poprzedzającego je postanowienia nr (...) z dnia (...) września 2009 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 218 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres postępowania wyjaśniającego zależy nie tylko od żądania osoby zainteresowanej uzyskaniem zaświadczenia, ale także od możliwości spełnienia tego żądania przez organ. Postępowanie to powinno zmierzać do ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W toku postępowania można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydanie 7, Warszawa 2005 r., str. 812; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 1997 r., sygn. akt SA/Łd 3105/95). Zauważyć przy tym należy, że występujący w art. 218 § 2 k.p.a. w odniesieniu do postępowania wyjaśniającego zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a.

Wobec powyższego w razie braku potwierdzenia w aktach osobowych okresów służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, organ właściwy do wydania stosownego zaświadczenia powinien zwrócić się do podmiotu dysponującego brakującymi zasobami dokumentów, np. materiałami archiwalnymi, o ich udostępnienie, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Należy przy tym podkreślić, że zarówno w orzecznictwie jak i w doktrynie postępowanie, o którym mowa art. 218 k.p.a., nazywane bywa niejednokrotnie postępowaniem "gabinetowym", z uwagi na uproszczony charakter tegoż postępowania. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. musi bowiem bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Zaświadczenie jest tylko potwierdzeniem stanu rzeczy. Nie można więc przyjąć, że organy Policji są właściwe do wydawania zaświadczeń o potwierdzeniu faktów, które nie wynikają z prowadzonych przez te organy ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w ich posiadaniu, a jedynie np. z zeznań świadków, czy też danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia. W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi, których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2002 r., sygn. akt II SA 944/00; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1126/06).

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1181/10 organ wszczął postępowanie wyjaśniające w przedmiocie istnienia postaw do wydania S. L. żądanego zaświadczenia w oparciu o przepisy § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Zgodnie z § 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia emeryturę podwyższa się o 2% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu, jeżeli funkcjonariusz spełnia łącznie następujące warunki: a) nabył uprawnienia i kwalifikacje, w tym także w zakresie antyterrorysty minera-pirotechnika, do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji lub Straży Granicznej; b) brał udział, w ramach obowiązków służbowych, w działaniach bojowych Policji lub Straży Granicznej lub w procesie szkolenia, mającym na celu przygotowanie do takich działań, określonym przez Komendanta Głównego Policji lub Komendanta Głównego Straży Granicznej.

Istotą przedmiotowego przepisu pozostaje przyznanie prawa do podwyższenia emerytury o 2% podstawy wymiaru wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy pełnią służbę bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu oraz spełniają powyższe warunki w sposób łączny. Za służbę pełnioną bezpośrednio w zwalczaniu fizycznym terroryzmu uważa się służbę w jednostce lub komórce antyterrorystycznej, co jest zgodne z § 36 zarządzenia nr 1041 Komendanta Głównego Policji z dnia 28 września 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad organizacji i zakresu działania komend, komisariatów i innych jednostek organizacyjnych Policji (Dz. Urz. KGP Nr 18, poz. 135, z późn. zm.), w świetle którego do zakresu działania samodzielnego pododdziału antyterrorystycznego Policji należy w szczególności: 1) fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej, zmierzających do likwidowania zamachów terrorystycznych, a także przeciwdziałanie zdarzeniom o takim charakterze; (...). W praktyce niemożliwe jest, aby fizyczne zwalczanie terroryzmu poprzez prowadzenie działań rozpoznawczych oraz bojowych przy użyciu taktyki antyterrorystycznej wykonywali funkcjonariusze innych jednostek lub komórek organizacyjnych Policji.

Uprawnienia i kwalifikacje do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę lub komórkę antyterrorystyczną Policji nabywa się oraz potwierdza w procesie szkolenia i doskonalenia zawodowego określonego decyzją nr 86/95 Komendanta Głównego Policji z dnia 7 lipca 1995 r. w sprawie wprowadzenia do użytku służbowego programu szkolenia i doskonalenia zawodowego etatowych pododdziałów antyterrorystycznych Policji. Program szkolenia określony powołaną decyzją obejmuje rocznie łącznie 996 godzin. Proces szkolenia policjantów pionu bojowego ma za zadanie przygotowanie ich do działań bojowych, natomiast policjanci niepełniący służby w pionie bojowym odbywają programowe szkolenia na podstawie odrębnych programów, które nie zakładają przygotowania ich do bezpośredniego udziału w działaniach bojowych (co ma m.in. odzwierciedlenie w normach wyposażenia służbowego, zgodnego z naliczeniem etatowym pionu bojowego).

Kandydaci do pododdziałów antyterrorystycznych Policji oraz policjanci pełniący służbę w tych pododdziałach poddawani są specjalnemu badaniu przez komisję lekarską, w wyniku którego wydawane jest orzeczenie o zdolności do służby w pododdziałach antyterrorystycznych Policji (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych).

Organ ustalił, że S. L. nigdy nie pełnił służby w jednostce lub komórce antyterrorystycznej Policji, jak również nie nabył uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych, realizowanych przez taką jednostkę lub komórkę.

Ustalił, że powoływanie się przez ww. na określone zakresami obowiązków czynności służbowe w postaci prowadzenia rozpracowań operacyjnych i postępowań przygotowawczych, pozyskiwanie osobowych źródeł informacji, realizowanie zadań obserwacyjno-interwencyjnych, uczestnictwo w szkoleniach zawodowych, sprawnościowych i bojowych, udział w kilkunastu szkoleniach i kursach, które ukończył w ramach doskonalenia zawodowego, w tym ukończony w 1994 r. kilkunastodniowy kurs techniki interwencji policyjnej, taktyki antyterrorystycznej i działań ochronnych dla policjantów Biura (...) nie jest równoznaczne z nabyciem uprawnień i kwalifikacji do udziału w działaniach bojowych realizowanych przez jednostkę antyterrorystyczną, której program szkolenia przewiduje ponad 120 dni.

Organ wyjaśnił również, że wymienionych przez S. L. czynności nie należy utożsamiać z działaniami bojowymi bądź fizycznym zwalczaniem terroryzmu. Występuje bowiem oczywista różnica pomiędzy nawet bardzo wyspecjalizowanymi działaniami Policji w zakresie zwalczania przestępczości, a określonym przez ustawodawcę fizycznym zwalczaniem terroryzmu i udziałem w działaniach bojowych Policji, związanym niewątpliwie z uczestnictwem stron walczących w bezpośrednim zwarciu z użyciem środków walki (broni palnej, granatów hukowych itp.) oraz wykorzystaniem przewidzianej ustawowo siły fizycznej.

Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Następnie organ wyjaśnił że warunkiem koniecznym uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia, jest wystąpienie bezpośredniego zagrożenia jego życia lub zdrowia. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a niedające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, przewidywanego w przyszłości, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy wyraźnie podkreślić różnicę między potencjalnym niebezpieczeństwem, jakie niesie za sobą służba w Policji dla każdego policjanta a realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i w wymiarze określonym w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Samo więc wykonywanie określonych czynności w sytuacjach, w których istnieje jedynie możliwość wystąpienia zagrożenia życia lub zdrowia policjanta nie stanowi spełnienia przesłanki określonej w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

Zgodnie z wytycznymi Sądu Komendant Główny Policji zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) (pismo I.dz. (...) z dnia (...) czerwca 2009 r.) oraz do Dyrektora Centralnego Biura Śledczego (pismo I.dz. (...) z dnia (...) czerwca 2009 r.) z prośbą o spowodowanie dokonania analizy dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach określonych w § 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., jak również, o sprawdzenie, czy wykonywał czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia, stosownie do treści § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia.

W odpowiedzi (pismo I.dz. (...) z dnia (...) lipca 2009 r.) Dyrektor Centralnego Biura Śledczego poinformował, że analiza dokumentów spraw operacyjnych i procesowych realizowanych przez Zarząd w (...) Centralnego Biura Śledczego nie doprowadziła do zebrania danych umożliwiających sporządzenie zestawienia, które mogłoby stanowić podstawę do wystawienia zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. W związku z tym Dyrektor Centralnego Biura Śledczego nie potwierdził, aby S. L. w okresie wskazanym we wniosku wykonywał czynności, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Następnie zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) (I.dz. (...) z dnia (...) lipca 2009 r.), a z uzyskanej odpowiedzi wynika, że w tamtejszej jednostce nie prowadzono rejestru czynności operacyjnych realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dlatego też czynności z tym związane wymagają każdorazowo przejrzenia wszystkich spraw realizowanych w danej komórce organizacyjnej. Komendant Wojewódzki Policji w (...) poinformował również, że czynności polegające na przeglądzie materiałów mogących mieć związek z ustaleniem okoliczności uzasadniających podwyższenie emerytury wymienionemu policjantowi realizowane są przez Zarząd w (...) Centralnego Biura Śledczego Komendy Głównej Policji.

Ustalono, że w ww. jednostce S. L. brał udział w realizacji spraw operacyjnych w zakresie przeszukania i zatrzymania: 1 raz - w 1994 r., 1 raz - w 1995 r., 1 raz - 1996 r., 2 razy - w 1997 r. oraz 1 raz - w 1998 r. W wyniku analizy przedmiotowych spraw nie stwierdzono, aby ich realizacja zagrażała życiu lub zdrowiu policjanta.

Natomiast ze stanowiska Dyrektora Centralnego Biura Śledczego KGP (załącznik do pisma I.dz. (...) z dnia (...) marca 2011 r.) wynika, że przeprowadzono analizę całości dokumentacji archiwalnej za lata 1994-2008, znajdującej się w archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji w (...). Przedmiotowa dokumentacja w postaci akt kontrolnych spraw procesowych, jak również spraw operacyjnych, stanowi kompletną dokumentację, związaną z prowadzonymi czynnościami procesowymi i operacyjnymi przez funkcjonujące w latach 1994-2008 piony (...), w strukturach których służbę pełnił S. L., w tym:

- Wydział (...) KWP w (...),

- Wydział (...) KWP w (...),

- Wydział (...) w (...) Biura (...) KGP,

- Wydział (...) w (...) CBŚ KGP

oraz kolejno powoływanych komórek organizacyjnych z siedzibą w (...) Zarządu w (...) CBŚ KGP, zwanych dalej "komórką organizacyjną Policji (...) z siedzibą w (...)". Niezależnie od kolejno powoływanych struktur, zajmujących się problematyką zwalczania przestępczości zorganizowanej i narkotykowej, jak również ich nazewnictwa, miejscem pełnienia służby przez S. L. i realizacji spraw była wciąż ta sama komórka organizacyjna z siedzibą w (...).

W toku analizy akt wszystkich spraw operacyjnych i procesowych prowadzonych przez komórkę organizacyjną (...) z siedzibą w (...) odnotowano wykonywanie czynności zatrzymania w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu: 3 razy w 1995 r., 1 raz w 1996 r., 1 raz w 1999 r., 2 razy w 2000 r., 2 razy w 2001 r., 1 raz w 2002 r., 5 razy w 2004 r., 3 razy w 2005 r., 3 razy w 2006 r. i 1 raz w 2006 r.

Poza wymienionymi wyżej przypadkami brak jest dokumentacji potwierdzającej udział S. L. w działaniach wymienionych w § 4 pkt 1 cytowanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu organ prawidłowo przeprowadził analizę materiałów zgromadzonych w postępowaniu wyjaśniającym i nie dała ona podstaw do stwierdzenia, że S. L. pełnił w latach 1994-2008 służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 2 pkt 2 oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Podkreślić przy tym należy, że organ prowadząc postępowanie zwrócił się do wszystkich podmiotów, które mogły posiadać dokumentację związaną z przedmiotowym zagadnieniem, a brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony jednoznacznie.

Podkreślić również należy, że organy w przedmiotowym postępowaniu nie były zobowiązane do poszukiwania dokumentów w innych organach, ani też przeprowadzania dowodów z zeznań świadków. Zaznaczyć bowiem należy, że w sytuacji, gdy brak jest stosownej dokumentacji, wydanie zaświadczenia opartego jedynie na zeznaniach świadków prowadziłoby do naruszenia przepisu art. 218 k.p.a. Jednocześnie warto dodać, że danymi znajdującymi się w posiadaniu organu administracji są informacje zgromadzone przez ten organ przed wystąpieniem danej osoby o wystawienie zaświadczenia. Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do konieczności zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych danych.

Podkreślić, jeszcze raz należy, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia w porównaniu z postępowaniem poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej ma charakter uproszczony ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość działania organu administracji, przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów

Wskazać również należy że zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w celu ustalenia okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń pieniężnych z tytułu zaopatrzenia emerytalnego lub ich wysokość, oraz na wypłatę albo wstrzymanie tych świadczeń, organ emerytalny może m.in. wzywać i przesłuchiwać zainteresowanych, świadków oraz zwracać się do biegłych o wydanie opinii i do innych organów o dokonanie czynności związanych z toczącym się postępowaniem, żądać od osób, zgłaszających wnioski o świadczenia, przedstawienia dowodów uzasadniających prawo do świadczeń i ich wysokości. Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 cytowanej ustawy prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala się w formie decyzji, a zatem w ramach postępowania administracyjnego. Dlatego też S. L. uczestnicząc jako strona w przedmiotowym postępowaniu może w pełni realizować swoje ustawowe uprawnienia w dążeniu do uzyskania korzystnego dla siebie rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w świetle powyższego nieuprawniony jest zarzut S. L. naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ organ w sposób prawidłowy i wnikliwy wykonał wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2010 r.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.