Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2290867

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 31 marca 2017 r.
II SA/Wa 918/16
Pojęcia organizacji międzynarodowej i misji pokojowej lub stabilizacyjnej na gruncie ustawy o weteranach działań poza granicami państwa.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska.

Sędziowie WSA: Iwona Dąbrowska (spr.), Maria Werpachowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania statusu weterana uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) lutego 2016 r.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 13 marca 2013 r. S.K., powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa (Dz. U. Nr 205, poz. 1203), złożył do Ministra Obrony Narodowej wniosek o przyznanie statusu weterana. Do wniosku dołączył zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego o niefigurowaniu w nim oraz zaświadczenie Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K., potwierdzające uczestnictwo w działaniach poza granicami państwa w ramach Polskiej Delegacji Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w (...), od dnia 26 lutego 1973 r. do dnia 22 września 1973 r., podczas której zajmował stanowisko (...).

Decyzją z dnia (...) marca 2013 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 lit. a, b i pkt 3 ustawy, Minister Obrony Narodowej odmówił S.K. przyznania statusu weterana.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 1 pow. ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa, weteranem działań poza granicami państwa może być osoba, która brała udział, na podstawie skierowania, w działaniach poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu lub zapewniania bezpieczeństwa państwa, nieprzerwanie przez okres, na jaki została skierowana, jednak nie krócej niż przez okres 60 dni.

Stosownie zaś do art. 4 pkt 2 i 3 pow. ustawy, działania poza granicami państwa oznaczają działania podjęte poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej, kontyngentu policyjnego, kontyngentu Straży Granicznej, zadań ochronnych Biura Ochrony Rządu, zapewniania bezpieczeństwa państwa oraz grupy ratowniczej Państwowej Straży Pożarnej.

Natomiast misja pokojowa lub stabilizacyjna oznacza działania określone w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1117 z późn. zm.) oraz inne działania o tym charakterze, podejmowane przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f ustawy (tj. Ministra Obrony Narodowej albo właściwy organ wojskowy, organizację międzynarodową, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu), w szczególności działania mające na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom. W tym kontekście organ zaznaczył, że w myśl art. 4 pkt 9. ustawy - organizacja międzynarodowa oznacza Organizację Narodów Zjednoczonych (zwanej dalej ONZ), Organizację Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizację Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unię Europejską.

Dokonując analizy stanu faktycznego sprawy w aspekcie powyższych norm, organ stwierdził, że udział obywateli polskich w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w (...) nie spełnia wymogów określonych tymi przepisami, gdyż miał miejsce na podstawie "Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w (...)" z dnia (...) stycznia 1973 r. W ocenie organu, Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w (...) nie wypełnia określonych w art. 4 pkt 9 ustawy przesłanek, ponieważ nie może być uznana za powołaną przez organizację międzynarodową, co oznacza, że udział w przeprowadzonych przez nią działaniach nie może być kwalifikowany w kategoriach udziału w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej albo służącej zapewnieniu bezpieczeństwa państwa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S.K. wyraził swoje niezadowolenie z podjętej decyzji, kwestionując nieprzyznanie "Porozumieniu w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w (...)" z dnia (...) stycznia 1973 r., statusu organizacji międzynarodowej, skoro - jak zaznaczył - Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w (...) powołana została mocą tego Porozumienia za zgodą Organizacji Narodów Zjednoczonych, a w jej skład wchodziła społeczność międzynarodowa: Węgier, Kanady, Polski i Indonezji, a później Iranu. Zdaniem skarżącego, udział w Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w (...) miał charakter misji pokojowej w celu doprowadzenia do zakończenia wojny i przywrócenia pokoju, a uczestnictwo Polski wynikało z Porozumień Paryskich, będących aktem międzynarodowym.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o weteranach działań poza granicami państwa, Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując powodów do uwzględnienia wniosku.

W motywach decyzji Minister powtórzył, że ze zgromadzonych dokumentów wynika, iż Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w (...) nie spełnia przesłanek określonych w art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy, co oznacza, że podejmowanych przez nią działań nie można uznać za działania poza granicami państwa w ramach misji pokojowej lub stabilizacyjnej albo zapewnienia bezpieczeństwa państwa. Komisja ta bowiem powołana została przez niezależne państwa, a nie organizację międzynarodową, jaką w rozumieniu ustawy jest ONZ, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego i Unia Europejska. W ocenie organu, wskazany przez S.K. związek Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w (...) z ONZ nie istniał, gdyż ONZ nie uczestniczyła w konferencji w Paryżu w 1973 r., toteż nie mogła być stroną podpisanego Paryskiego Porozumienia Pokojowego. Z kolei udział Sekretarza Generalnego ONZ, dotyczący podpisania przedmiotowego Porozumienia, ograniczał się do roli obserwatora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1000/13, po rozpoznaniu skargi S.K. na ww. decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) kwietnia 2013 r., uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) marca 2013 r. nr (...) (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd, powołując treść art. 2, art. 4 pkt 1 lit. a-f, pkt 2, 3 i 9 ustawy, podał, że tak określony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o weteranach działań poza granicami państwa pozwala przyjąć, iż jej postanowienia znajdują zastosowanie wobec żołnierzy i pracowników Wojska Polskiego, którzy brali udział w zagranicznych misjach wojskowych, począwszy od 1953 r., tj. od daty przeprowadzenia pod auspicjami ONZ misji w K., na co zwrócono również uwagę w uzasadnieniu projektu ustawy. W uzasadnieniu tym podano m.in., że aktywna polityka zagraniczna Polski oraz udział polskich żołnierzy i pracowników Wojska w licznych operacjach militarnych i pokojowych wymaga regulacji prawnej nadającej tej grupie odrębny status i związane z nim uprawnienia. Zaznaczono, iż w latach 1953-2010 w zagranicznych misjach wojskowych wzięło udział ponad 95.000 uczestników, zaś udział Polaków w utrwalaniu międzynarodowego pokoju jest wysoko ceniony przez opinię światową. Podkreślono, iż szczególną opieką powinni być objęci ci weterani, którzy doznali uszczerbku na zdrowiu w wyniku pełnienia służby oraz wykonywania pracy w misjach zagranicznych. Osoby te uczestniczyły w działaniach poza granicami państwa na zaproszenie bądź prośbę organizacji międzynarodowych lub też konkretnego kraju, skierowaną do Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd podkreślił, że skarżący wywodzi uprawnienie do ubiegania się o przyznanie statusu weterana z faktu udziału w Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w (...), w okresie od dnia 26 lutego 1973 r. do dnia 22 września 1973 r. Z zaświadczenia Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) marca 2012 r. wynika, że skarżący, uczestnicząc w działaniach poza granicami państwa, zajmował stanowisko Zastępcy (...). W sprawie nie jest zatem kwestionowane to, że skarżący - co do zasady - brał udział w działaniach poza granicami państwa, natomiast sporne jest, czy ten udział może być kwalifikowany w kategoriach uczestnictwa w misji pokojowej lub stabilizacyjnej w ramach działań organizacji międzynarodowej. Przy czym istota sporu dotyczy określenia, jaki charakter miało uczestnictwo skarżącego w działaniach poza granicami państwa, w szczególności, jaki status posiadała i czym była Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w (...). W ocenie Sądu, w tym aspekcie Minister Obrony Narodowej w toku postępowania winien dostatecznie wnikliwie sprawdzić, jaki charakter prawny miała Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w (...), a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego jednak nie uczynił. Sąd podkreślił, że organ oparł odmowę przyznania skarżącemu statusu weterana jedynie na braku związku Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w (...) z ONZ, wywodząc z tego, że udział skarżącego poza granicami państwa nie miał charakteru misji pokojowej i stabilizacyjnej, podejmowanej przez organizację międzynarodową.

Zdaniem Sądu stanowisko Ministra Obrony Narodowej, że udziału skarżącego w polskim przedstawicielstwie w Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w (...) nie można zakwalifikować jako uczestnictwa w działaniach poza granicami państwa, w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy, wykazuje wewnętrzną sprzeczność i niekonsekwencję. Z jednej strony organ bowiem przyznaje, że skarżący brał udział w działaniach poza granicami państwa, co potwierdza stosowne zaświadczenie, z drugiej zaś - odmawia temu uczestnictwu waloru uczestnictwa w wojskowej misji zagranicznej, która - zdaniem Sądu - wbrew twierdzeniom organu, może posiadać wszelkie cechy misji pokojowej i stabilizacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 3 ustawy. Powołany przepis swą hipotezą obejmuje dwie sytuacje prawne, odnoszące się do odmiennych stanów faktycznych. Sąd zauważył, że pierwsza część tego przepisu odnosi się do tych działań, które podjęło państwo bez udziału organizacji międzynarodowych, delegując swych żołnierzy poza jego granice w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom, druga natomiast - dotyczy działań państwa mających na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom, podejmowanych przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f ustawy. Na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "misji pokojowej" ma autonomiczne znaczenie względem ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, co potwierdza art. 4 pkt 3 tej ustawy, wyraźnie rozgraniczający działania państwa podejmowane w ramach misji organizacji międzynarodowych i działania w ramach misji samego państwa. Sąd wskazał, iż na gruncie wymienionej ustawy misja pokojowa lub stabilizacyjna nie ogranicza się tylko do działań podejmowanych pod auspicjami czy też z ramienia organizacji międzynarodowej. Także użyte w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "jednostki wojskowej" powinno być rozumiane a maiori ad minus, w omawianym kontekście, jako udział poza granicami państwa samych żołnierzy określonej jednostki wojskowej, nawet jeśli ta nie uległa dyslokacji.

Sąd stwierdził, że Minister Obrony Narodowej, nie uznając udziału skarżącego w ww. Komisji za działanie o charakterze pokojowym lub stabilizacyjnym, podejmowane przez organizację międzynarodową, w rozumieniu art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy, miał również obowiązek ocenić, czy działanie to nie wyczerpuje przesłanek z art. 4 pkt 3 ustawy w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, czego nie uczynił. Organ był bowiem zobowiązany do ustalenia, czy udział skarżącego nie nastąpił w ramach obecności jednostki lub jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w misji pokojowej, o czym stanowi art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa. Minister Obrony Narodowej był przy tym zobowiązany do ustalenia w sprawie podmiotu, który skierował skarżącego na misję w (...). Skoro S.K. brał udział w polskiej delegacji, to znaczy, że był przez określony podmiot delegowany (np. przez Ministra Obrony Narodowej). Zarzut w tym przedmiocie postawił sam skarżący, organ zaś nie odniósł się do niego w uzasadnieniu decyzji z dnia (...) kwietnia 2013 r., nie dopełniając tym samym ciążącego na nim obowiązku.

Sąd zauważył, że rozstrzygnięcie organu koncentruje się tylko na ocenie udziału skarżącego w działaniach poza granicami państwa, jako tych podejmowanych przez organizację międzynarodową, przy czym odmawia temu uczestnictwu waloru misji pokojowej i stabilizacyjnej, prowadzonej przez taką organizację. Wywód organu w tym względzie zawiera sugestię, jakoby udział skarżącego w działaniach poza granicami państwa odbywał się w sposób nieformalny, niejako "na własną rękę", gdy tymczasem z zaświadczenia Wojskowego Komendanta Uzupełnień w K. z dnia (...) marca 2012 r. wynika, że uczestnictwo skarżącego miało charakter oficjalnej delegacji państwowej, co w konsekwencji musi uzasadniać wniosek o pokojowym i stabilizacyjnym charakterze misji przeprowadzonej z udziałem skarżącego. W tym postępowaniu rolą organu było zatem ustalenie, czy celem tejże misji było wypełnianie ściśle określonych zadań kontrolnych i nadzorczych dla zaprowadzenia i utrzymania pokoju, zapewnienia bezpieczeństwa i ustabilizowania sytuacji w (...) w wykonaniu zawartego Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w (...) z dnia (...) stycznia 1973 r., a jeśli tak - to w przypadku spełnienia pozostałych wymogów ustawowych, uczestnik takiej misji może stać się beneficjentem uprawnień wynikających z ustawy.

Sąd wskazał również, że dokonywanie przez organ zwężającej wykładni pojęcia "organizacji międzynarodowej" (w sprawie: w odniesieniu do ONZ), użytego w art. 4 pkt 9 ustawy jest niedopuszczalne. Organ obowiązany jest brać pod uwagę cele ustawy, które legły u podstaw jej przyjęcia przez Parlament, a także to, że nie może być ona - w świetle norm Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - podstawą dzielenia żołnierzy i ich trudu w służbie Ojczyzny na bardziej i mniej słuszny. Treść art. 19 ustawy zasadniczej wskazuje, że Rzeczpospolita Polska specjalną opieką otacza weteranów walk o niepodległość, zwłaszcza inwalidów wojennych. Nie powinno budzić wątpliwości, że przepis ten dotyczy wszystkich żołnierzy, którzy zarówno na polach walki w kraju, jak i na obczyźnie ponieśli ofiary, stając się niejednokrotnie inwalidami wojennymi, i zapewnia im z tego tytułu specjalną opiekę państwa. Tym samym jakiekolwiek różnicowanie żołnierzy Wojska Polskiego w przedziale czasu od 1953 r. do 2010 r. na gruncie przepisów ustawy o weteranach działań poza granicami państwa nie może mieć miejsca, uznanie zaś odmiennego poglądu za prawidłowy doprowadziłoby w prosty sposób do naruszenia preambuły, art. 1, art. 2 i art. 32 Konstytucji RP.

Sąd podkreślił, że udział polskich żołnierzy w misjach międzynarodowych mógł przybierać różne formy prawnej ich organizacji, ale z pewnością jako uczestnictwo w siłach międzynarodowych każda misja dla jej zrealizowania wymagała zorganizowanego współudziału wszystkich współtworzących ją państw. Z okoliczności niniejszej sprawy, jak i z twierdzeń skarżącego wynika, że Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w (...) mogła również stanowić wypełnienie tego rodzaju prawnych form organizowania i niesienia pomocy międzynarodowej dla zaprowadzenia pokoju w tym państwie. Sąd uznał, że nie można bowiem organizowanym przez społeczności kilku czy kilkunastu krajów misjom, prowadzonym w celu zakończenia wojny i zaprowadzenia pokoju w innym państwie, odbierać przymiotu międzynarodowej organizacji, ponieważ z istoty rzeczy ich realizacja musiała następować w wykonaniu międzynarodowych zobowiązań. Te natomiast podejmowane i realizowane są przez ONZ od chwili jej powołania i to nie tylko w wymiarze światowym (globalnym), ale także w wymiarze regionalnym czy lokalnym. Sąd stwierdził zatem, że Minister Obrony Narodowej powinien wnikliwie zbadać charakter prawny Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w (...), ustalając ponad wszelką wątpliwość, jaki był jej związek z ONZ, która - jak wynika z twierdzeń organu - nie uczestniczyła w konferencji w Paryżu w 1973 r., jednakże z jej ramienia w charakterze obserwatora brał udział Sekretarz Generalny ONZ w akcie podpisywania przedmiotowego Porozumienia. Konieczne było zatem ustalenie statusu rzeczonej Komisji w oparciu o treść powołującego ją Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w (...) z dnia (...) stycznia 1973 r. oraz dokumenty z obrad, które doprowadziły do jego zawarcia. W przypadku, gdy organ w tym zakresie nie posiadał odpowiednich informacji, w postępowaniu wyjaśniającym mógł skorzystać z wiadomości specjalnych, np. powołując biegłego na podstawie art. 84 k.p.a.

Sąd zauważył, iż nawet jeśli ONZ formalnie nie była stroną Paryskiego Porozumienia Pokojowego - jak wskazuje organ - to sam udział Sekretarza Generalnego ONZ może świadczyć, że konferencja w Paryżu w 1973 r. odbywała się pod auspicjami ONZ, a wobec tego jej ustalenia mogłyby być objęte zakresem stosowania art. 4 pkt 9 ustawy. Sąd podał, że z art. 52 Karty Narodów Zjednoczonych z dnia 26 czerwca 1945 r. (Dz. U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90 z późn. zm.) wprost wynika, że jej przepisy nie wyłączają istnienia porozumień lub organizacji regionalnych, mających na celu zajmowanie się sprawami, będącymi w związku z utrzymaniem międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, a które nadają się do akcji regionalnej, byleby takie porozumienia lub organizacje i ich działalność dały się pogodzić z celami i zasadami Narodów Zjednoczonych (ust. 1). Członkowie Narodów Zjednoczonych, którzy uczestniczą w takich porozumieniach albo tworzą takie organizacje, powinni, zanim odwołają się do Rady Bezpieczeństwa, dołożyć wszelkich starań, żeby doprowadzić do skutku pokojowe załatwienie sporów lokalnych w ramach takich porozumień regionalnych lub przy pomocy takich organizacji regionalnych (ust. 2). Rada Bezpieczeństwa powinna popierać rozwój pokojowego załatwiania sporów lokalnych w ramach takich porozumień regionalnych albo przy pomocy takich organizacji regionalnych, czy to na skutek inicjatywy państw zainteresowanych, czy też na skutek swej własnej inicjatywy (ust. 3). Artykuł niniejszy w niczym nie uchybia stosowaniu artykułów 34 i 35 (ust. 4).

Zdaniem Sądu w przypadku Porozumienia w sprawie zakończenia wojny i przywrócenia pokoju w (...) z dnia (...) stycznia 1973 r. może chodzić o porozumienie, o którym mowa w powyższym przepisie Karty, zaś Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w (...), powołana mocą ww. Porozumienia, może spełniać wówczas przesłanki organizacji realizującej misję pokojową i stabilizacyjną z ramienia Organizacji Narodów Zjednoczonych, czego potwierdzeniem byłoby uczestnictwo Sekretarza Generalnego ONZ w konferencji.

Sąd podkreślił, że ONZ została powołana do utrzymywania pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego, a jej celem jest podejmowanie skutecznych zbiorowych środków dla zapobiegania i usuwania gróźb przeciwko pokojowi i dla uchylania aktów agresji lub innych zamachów przeciwko pokojowi oraz osiąganie, przy pomocy środków pokojowych i zgodnie z zasadami sprawiedliwości i prawa międzynarodowego, załatwianie lub rozstrzyganie sporów międzynarodowych albo sytuacji, które mogłyby doprowadzić do zakłócenia pokoju (art. 1 ust. 1 Karty Narodów Zjednoczonych). W pojęciu "misji pokojowej" mieszczą się niewątpliwie działania na rzecz pokoju, prowadzone poza granicami państwa, mające na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju - nie tylko bezpośrednio podejmowane przez ONZ z jej ramienia, ale także i takie działania, które były przez tę Organizację popierane, aprobowane, bądź też i takie, które odbywały się pod jej auspicjami, a były inicjowane przez państwa członkowskie ONZ. Ustalenia w tym zakresie powinny być czynione na podstawie całokształtu materiału związanego z udziałem żołnierzy polskich w działaniach poza granicami państwa, jak również w oparciu o dokumenty pozwalające określić stosunek Organizacji Narodów Zjednoczonych do danej misji (pokonferencyjnych protokołów, rejestrów, itd.), zważywszy, że zgodnie z art. 102 Karty Narodów Zjednoczonych, każdy traktat i każdy układ międzynarodowy, zawarty przez któregokolwiek członka Narodów Zjednoczonych po wejściu w życie Karty, powinien być możliwie jak najprędzej zarejestrowany w Sekretariacie ONZ i przez Sekretariat ogłoszony.

Konkludując Sąd stwierdził, że w sprawie nie można uznać, aby Minister Obrony Narodowej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, co świadczy o naruszeniu art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ nie ustalił bowiem prawidłowo charakteru prawnego Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w (...), co miało kluczowe znaczenie w sprawie. Doprowadziło to do uchybienia również w zakresie uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, w których - poza przywołaniem przepisów prawa - Minister nie przedstawił pogłębionych rozważań na temat przesłanek nadania lub nienadania skarżącemu statusu weterana, uchybiając przez to dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Całokształt powyższych wad godzi w zasady ogólne k.p.a., w szczególności wyrażone w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 11 k.p.a. Wskazane uchybienia procesowe miały wpływ na stosowane przepisy prawa materialnego, a tym samym na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 9, poprzez jego błędną wykładnię, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nieprawidłowa interpretacja ww. przepisu doprowadziła do uznania przez Sąd Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w (...) za organizację międzynarodową w myśl uregulowań ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 371/14 oddalił skargę kasacyjną Ministra Obrony Narodowej.

Decyzją z dnia (...) lutego 2016 r. nr (...) Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 1, 2 lit. b i pkt 3 ustawy, po rozpoznaniu wniosku z dnia (...) grudnia 2015 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1000/13 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 371/14 odmówił przyznania S.K. statusu weterana.

Zdaniem organu art. 4 pkt 9 ustawy precyzyjnie określa pojęcie "organizacji międzynarodowej", które według ustawy stanowią: "ONZ, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unia Europejska". W ocenie organu jest to enumeratywne wyliczenie podmiotów, które ustawa uważa za organizację międzynarodową, a jakim odmawia tego znaczenia, zatem katalog ten jest zamknięty.

W ocenie organu skoro ustawodawca w pkt 9 ww. przepisu nie wymienił Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w (...), przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco i obejmować także inne jednostki, w których skład wchodzą różne państwa. Bezzasadnym jest nadto postrzeganie współdziałania kilku państw, opartych o zapisy porozumienia, jako równoznacznego z tworzeniem organizacji międzynarodowej, ponieważ nie wszystkie działania podjęte wspólnie i w porozumieniu przez więcej niż dwa kraje skutkuje zawiązaniem przez nie organizacji międzynarodowej.

Nadto, zdaniem organu, uzasadnieniem dla nieuznania przez organ Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru za organizację międzynarodową jest też to, że Sekretarz Generalny ONZ był jedynie obserwatorem niezaangażowanym w sprawę w takim stopniu, który mógłby świadczyć, iż konferencja ta miała miejsce pod patronatem ONZ.

We wniosku z dnia (...) marca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy S.K. nie zgodził się z ww. decyzją i, powołując się na wydane w sprawie wyroki sądów administracyjnych, wniósł o przyznanie mu statusu weterana.

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2016 r. nr (...) Minister utrzymał w mocy decyzję z dnia (...) lutego 2016 r.

W ocenie organu wniosek skarżącego nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ nie zostały spełnione warunki do przyznania statusu weterana, określone w przepisach ustawy o weteranach działań poza granicami państwa.

Powołując treść przepisów art. 2 pkt 1, art. 4 pkt 2 i 3 oraz 9 ustawy, Minister ponownie wyjaśnił, że Międzynarodowa Komisja Kontroli i Nadzoru w (...) nie może zostać zaliczona do kręgu organizacji międzynarodowych wskazanych w art. 4 pkt 9 ustawy, co przesądziło o odmowie przyznania udziału skarżącego cech działań poza granicami państwa lub misji pokojowej czy stabilizacyjnej w rozumieniu art. 4 pkt 2 i 3 ustawy, ponieważ nie zmienił stanowiska co do uznania katalogu podmiotów, które ustawa uważa za organizację międzynarodową, a jakim odmawia tego znaczenia, za zamknięty.

Nadto organ podniósł, iż na stronach ONZ, w zakładce dotyczącej prowadzonych w przeszłości przez ONZ misji w sprawie utrzymania pokoju (peacekeeping operations), brak jest informacji na temat przedsięwzięć podejmowanych przez tę organizację w (...) w 1973 r., stąd też organ nie mógł przychylić się do poglądu, iż sam udział Sekretarza Generalnego ONZ może świadczyć, że konferencja w Paryżu w 1973 r. odbywała się pod auspicjami ONZ, a wobec tego jej ustalenia mogły być objęte zakresem stosowania art. 4 pkt 9 ustawy.

W ocenie organu Sekretarz Generalny ONZ był jedynie obserwatorem niezaangażowanym w sprawę w takim stopniu, który mógłby świadczyć, iż konferencja ta miała miejsce pod patronatem ONZ, co uzasadnia również nieuznanie przez organ Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru za organizację międzynarodową.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję S.K. wniósł o oddalenie nowych decyzji i potwierdzenie treści wyroków sądów administracyjnych, które orzekały już w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację, jaką przedstawił w wydanych w sprawie decyzjach.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś - w myśl art. 135 p.p.s.a. - sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b)

naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca jej wydanie decyzja z dnia (...) lutego 2016 r. podlegają uchyleniu, gdyż zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przede wszystkim art. 153 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazany powyżej przepis art. 153 zawiera zapis: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Rozpoznając niniejszą sprawę ponownie Sąd doszedł do przekonania, że organ nie w całości zastosował się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1000/13, potwierdzonych następnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2015 r. o sygn. akt I OSK 37/14.

Przypomnieć należy, że Sąd pierwszy raz rozpoznając niniejszą sprawę wskazał, że istota sporu dotyczy określenia, jaki charakter miało uczestnictwo skarżącego w działaniach poza granicami państwa, w szczególności, jaki status posiadała i czym była Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w (...). W ocenie Sądu, w tym aspekcie Minister Obrony Narodowej w toku postępowania winien dostatecznie wnikliwie sprawdzić, jaki charakter prawny miała Międzynarodowa Komisja Nadzoru i Kontroli w (...), a następnie dać temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego jednak nie uczynił. Sąd podkreślił, że organ oparł odmowę przyznania skarżącemu statusu weterana jedynie na braku związku Międzynarodowej Komisji Nadzoru i Kontroli w (...) z ONZ, wywodząc z tego, że udział skarżącego poza granicami państwa nie miał charakteru misji pokojowej i stabilizacyjnej, podejmowanej przez organizację międzynarodową.

Sąd obecnie rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że organ ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, wywiązał się w tej części do zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wywodząc, że art. 4 pkt 9 ustawy precyzyjnie określa pojęcie "organizacji międzynarodowej", które według ustawy stanowią: "ONZ, Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, Organizacja Traktatu Północnoatlantyckiego oraz Unia Europejska". Przyznać należy rację organowi, że ustawa enumeratywne wylicza podmioty, które uważa za organizację międzynarodową, a jakim odmawia tego znaczenia.

Zgodzić się też należy z organem, że skoro ustawodawca w pkt 9 ww. przepisu nie wymienił Międzynarodowej Komisji Kontroli i Nadzoru w (...), to przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco i obejmować także innych jednostek, w których skład wchodzą różne państwa. Ponadto organ badając sprawę, zgodnie z zaleceniami Sądu, podniósł, iż na stronach ONZ, w zakładce dotyczącej prowadzonych w przeszłości przez ONZ misji w sprawie utrzymania pokoju (peacekeeping operations), brak jest informacji na temat przedsięwzięć podejmowanych przez tę organizację w (...) w 1973 r., stąd też nie mógł przychylić się do poglądu, iż sam udział Sekretarza Generalnego ONZ może świadczyć, że konferencja w Paryżu w 1973 r. odbywała się pod auspicjami ONZ, a wobec tego jej ustalenia mogły być objęte zakresem stosowania art. 4 pkt 9 ustawy.

Jednakże Sąd uchylając decyzje organu wskazał również, że przepis art. 4 pkt 3 pow. ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, swą hipotezą obejmuje dwie sytuacje prawne, odnoszące się do odmiennych stanów faktycznych. Pierwsza część tego przepisu odnosi się do tych działań, które podjęło państwo bez udziału organizacji międzynarodowych, delegując swych żołnierzy poza jego granice w celu udziału w konflikcie zbrojnym lub dla wzmocnienia sił państwa albo państw sojuszniczych, misji pokojowej, akcji zapobieżenia aktom terroryzmu lub ich skutkom, druga natomiast - dotyczy działań państwa mających na celu utrzymanie lub przywrócenie pokoju, bądź akcje zapobiegania aktom terroryzmu lub ich skutkom, podejmowanych przez organizacje międzynarodowe, w których uczestniczyli obywatele polscy, skierowani przez podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 1 lit. a-f ustawy.

Sąd wskazał, że na gruncie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "misji pokojowej" ma autonomiczne znaczenie względem ustawy o weteranach działań poza granicami państwa, co potwierdza art. 4 pkt 3 tej ustawy, wyraźnie rozgraniczający działania państwa podejmowane w ramach misji organizacji międzynarodowych i działania w ramach misji samego państwa. Sąd wskazał też, iż na gruncie wymienionej ustawy misja pokojowa lub stabilizacyjna nie ogranicza się tylko do działań podejmowanych pod auspicjami czy też z ramienia organizacji międzynarodowej. Także użyte w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa pojęcie "jednostki wojskowej" powinno być rozumiane a maiori ad minus, w omawianym kontekście, jako udział poza granicami państwa samych żołnierzy określonej jednostki wojskowej, nawet jeśli ta nie uległa dyslokacji.

Sąd stwierdził, że Minister Obrony Narodowej, nie uznając udziału skarżącego w ww. Komisji za działanie o charakterze pokojowym lub stabilizacyjnym, podejmowane przez organizację międzynarodową, w rozumieniu art. 4 pkt 3 w związku z art. 4 pkt 9 ustawy, miał również obowiązek ocenić, czy działanie to nie wyczerpuje przesłanek z art. 4 pkt 3 ustawy w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa, czego nie uczynił. Organ był bowiem zobowiązany do ustalenia, czy udział skarżącego nie nastąpił w ramach obecności jednostki lub jednostek wojskowych poza granicami państwa w celu udziału w misji pokojowej, o czym stanowi art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa.

Wskazać należy, że organ ponownie rozpoznając sprawę, nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie i nie odniósł się w żaden sposób do wskazań Sądu na temat udziału skarżącego w misji pokojowej lub stabilizacyjnej w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o zasadach użycia lub pobytu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej poza granicami państwa.

Sąd przypomina, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2013 r. wiążą organ w tej konkretnej sprawie.

Należy także podkreślić, że również Sąd w składzie niniejszym, jest związany treścią wyżej wymienionego wyroku i zanim organ nie wykona wszystkich wskazań tego wyroku - nie można dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

Dlatego też organ zobligowany jest ponownie rozpatrzyć sprawę przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazówek co do dalszego postępowania zawartych w cytowanym wyżej wyroku.

Mając całokształt powyższych okoliczności Na względzie Sąd orzekł jak wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.