Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2072946

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 lutego 2016 r.
II SA/Wa 895/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński.

Sędziowie WSA: Eugeniusz Wasilewski Danuta Kania (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w (...) na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) w przedmiocie przetwarzania danych osobowych

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) grudnia 2013 r.,

2.

zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w (...) kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych (dalej: "Generalny Inspektor", "GIODO") decyzją z dnia (...) kwietnia 2015 r. nr (...) powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej "k.p.a.", art. 12 pkt 2, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182 z późn. zm.), dalej: "u.o.d.o.", w związku z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o urzędach i izbach skarbowych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1267 z późn. zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia (...) grudnia 2013 r. odmawiającą uwzględnienia wniosku Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w (...) o wydanie decyzji nakazującej udostępnienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ((...) Oddział Regionalny w (...)) danych osobowych: W. B. zam. (...), A. C. zam. (...), P. K. zam. (...), K. K. zam. (...), M. M. zam. (...), J. P. zam. (...), P. T. zam. (...), P. L. zam. (...) w zakresie informacji: o powierzchni ich gospodarstw rolnych; o powierzchni ich działek rolnych w hektarach; o lokalizacji ich działek rolnych; o sposobie wykorzystywania przez nich działek rolnych; czy ww. ubiegali się o przyznanie płatności; o tytułach, na podstawie których ww. ubiegali się o przyznanie płatności oraz powierzchni działek rolnych objętych wnioskiem; o sposobie rozpatrzenia wniosków ww. o przyznanie płatności, ze wskazaniem przyczyn ewentualnej odmowy przyznania płatności, zastosowania redukcji lub sankcji; danych dotyczących przeprowadzonych u ww. kontroli oraz danych dotyczących wysokości wypłaconych ww. płatności, z podaniem dat ich wypłacenia; danych dotyczących okresów, za które przyznano i wypłacono ww. płatności oraz informacji czy ww. są posiadaczami zwierząt gospodarskich a jeśli tak, to jakich oraz jaka jest wielkość stada.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Generalny Inspektor przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

W dniu (...) lutego 2013 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęła skarga Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w (...), (dalej: "skarżący"), na odmowę udostępnienia mu przez (...) Oddział Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w (...) (dalej: "ARiMR"), danych osobowych wymienionych wyżej osób w podanym zakresie. Skarżący zwrócił się do GIODO z żądaniem wydania decyzji nakazującej ARiMR udostępnienie wskazanych danych.

Generalny Inspektor ustalił, iż skarżący pismem z dnia (...) stycznia 2012 r. zwrócił się do ARiMR o udostępnienie danych dotyczących ww. osób zawartych w rejestrach ARiMR, na podstawie art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2013 r: poz. 235), dalej: "ustawa o informatyzacji", w związku z art. 7 do 9a ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 86) oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281). Skarżący wskazał, iż u podstaw jego żądania leży weryfikacja zasadności deklarowanych przez podatników podatku VAT nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek bankowy podatnika (art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

Następnie, precyzując swój wniosek pismem z dnia (...) lutego 2012 r. oraz (...) kwietnia 2012 r. skarżący zawnioskował o udostępnienie mu przedmiotowych danych na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., w związku z art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

W odpowiedzi na ww. pisma ARiMR pismem z dnia (...) maja 2012 r. wskazała, iż "przywołane w piśmie akty prawne nie wskazują na obowiązek przekazywania przez ARiMR danych".

Kolejnym pismem z dnia (...) września 2012 r. skarżący ponownie zwrócił się do ARiMR z wnioskiem o udostępnienie danych wskazując, że podstawą prawną przedmiotowego udostępnienia danych jest art. 15 ustawy o informatyzacji. Następnie, pismem z dnia (...) września 2012 r. skarżący wskazał, że wnosi o przekazanie żądanych danych w formie pisemnej. W ten sposób między organami rozpoczął się spór co do formy w jakiej należy przekazywać dane na podstawie art. 15 ustawy o informatyzacji.

W odpowiedzi na ww. pisma ARiMR odmówiła udostępnienia żądanych danych zarówno w formie pisemnej jak i elektronicznej. Jednocześnie, uzasadniając swoje stanowisko wskazała, iż powołana w przedmiotowych pismach podstawa prawna nie ma zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym.

Skarżący pismem z dnia (...) października 2012 r. zawnioskował o przekazanie mu przez ARiMR żądanych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej.

ARiMR w piśmie z dnia (...) listopada 2012 r. wyraziła wątpliwości co do legalności udostępnienia żądanych danych oraz zwróciła się o złożenie wyjaśnień dotyczących celowości, niezbędności i adekwatności żądanych przez skarżącego danych osobowych.

W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia (...) listopada 2012 r. skarżący wskazał m.in., że "informacje zgromadzone w rejestrach ARiMR, wykorzystane zostaną w ramach czynności analitycznych dotyczących badania zasadności zadeklarowanych przez podatników nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek podatnika. W wytypowanej grupie podmiotów, wstępne czynności analityczne wykazały bowiem duże (czasami bardzo duże) dysproporcje pomiędzy wartością rozliczanych deklaracji VAT-7". Jednocześnie skarżący zaznaczył, iż "w stosunku do wskazanych podatników nie toczy się obecnie żadne postępowanie (kontrolne, podatkowe, czynności sprawdzające) w ramach badania zasadności konkretnego zwrotu podatku VAT".

Ostatecznie ARiMR w piśmie z dnia (...) stycznia 2013 r., odmówiła skarżącemu przekazania żądanych danych.

W wyjaśnieniach złożonych przed Generalnym Inspektorem pismem z dnia (...) maja 2013 r., ARiMR wskazała, iż w przedmiotowym stanie faktycznym ustawa o informatyzacji nie ma zastosowania z uwagi na fakt, iż ARiMR nie zapewnia możliwości dostępu do swoich rejestrów w trybie ustawy o informatyzacji. Ponadto ARiMR wskazała, iż "weryfikacja zasadności deklarowanych przez podatników podatku VAT nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek podatnika" nie stanowi celu, dla którego pozyskanie przedmiotowych danych byłoby niezbędne dla realizacji zadań skarżącego wskazanych w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych, a więc udostępnienie danych - stosownie do treści art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. - nie byłoby legalne.

Generalny Inspektor decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r. nr (...) odmówił uwzględnienia wniosku skarżącego.

W ustawowym terminie skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestionując stanowisko organu, iż przepisy dotyczące uprawnień organów podatkowych nie dają podstaw do udostępnienia żądanych danych w celu jaki wskazano we wniosku.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia (...) kwietnia 2015 r. Generalny Inspektor wskazał, iż jedną z przesłanek legalizujących przetwarzanie danych osobowych zwykłych (jak np. imię, nazwisko, adres zamieszkania) jest okoliczność wskazana w art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. Zgodnie z treścią ww. przepisu przetwarzanie danych osobowych jest dopuszczalne wtedy, gdy jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Przepis ten dopuszcza możliwość przetwarzania danych, uzależnia jednak legalność tego procesu od spełnienia dwóch istotnych wymogów, tj. istnienia odpowiedniego przepisu prawa, który przyznaje podmiotowi uprawnienie lub nakłada na niego obowiązek oraz niezbędności przetwarzania danych dla zrealizowania tego uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z tego przepisu. Wymogi te powinny być spełnione łącznie.

Skarżący wnioskując o udostępnienie danych ze zbiorów ARiMR powołał się na art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o., wskazując, że obowiązek przekazania danych wynika z przepisu prawa i zawarty jest w art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach skarbowych. Zgodnie z wyżej wymienionym przepisem do zadań naczelników urzędów skarbowych należy ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jak również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem podatków i należności budżetowych, których ustalanie lub określanie i pobór należy do innych organów. Zarówno ww. przepis jak i art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749), który stanowi, iż organy podatkowe pierwszej instancji, z zastrzeżeniem art. 272a, dokonują czynności sprawdzających, mających na celu: 1) sprawdzenie terminowości: a) składania deklaracji, b) wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów; 2) stwierdzenie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt 1; 3) ustalenie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami - w przedmiotowym stanie faktycznym nie zawiera dyspozycji dającej podstawy do nakazania udostępnienia żądanych danych w celu prowadzenia przez organ podatkowy "czynności analitycznych". Organ podatkowy, może bowiem ustalać poszczególne składniki podstawy opodatkowania, a w tym celu pozyskiwać dane osobowe podatników w toku postępowania podatkowego, które regulują ww. ustawy. Jednak nie można przyjąć, że "czynności analityczne" wobec konkretnych podmiotów są tożsame ze wszczęciem postępowania podatkowego.

Skarżący stwierdził wyraźnie, i następnie - w toku dalszej korespondencji z ARiMR - konsekwentnie podtrzymywał stanowisko, iż w stosunku do podmiotów, o których dane wnioskował, nie toczy się obecnie żadne postępowanie (kontrolne, podatkowe, czynności sprawdzające) w ramach badania zasadności konkretnego zwrotu podatku VAT. Skarżący podkreślał również, że przedmiotowe dane wykorzystane zostaną w ramach czynności analitycznych.

Uwzględniając powyższe, organ podzielił stanowisko ARiMR, że żądane przez skarżącego dane mogą być jedynie pomocne, użyteczne, ale nie niezbędne do wykonywania jego ustawowych zadań. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż w istocie pozyskanie przez skarżącego wnioskowanych danych nie jest mu niezbędne do wykonywania ustawowych zadań, a jedyną jego intencją jest podjęcie kroków zmierzających do wykazania, na ile celowe byłoby podjęcie działań określonych w przepisach szczególnych w stosunku do wymienionych podmiotów.

Konkludując organ stwierdził, iż dokonana kontrola stanu faktycznego przedmiotowej sprawy wykazała, iż przepisy dotyczące uprawnień organów podatkowych nie dają podstawy do udostępnienia żądanych danych skarżącemu w celu jaki wskazuje, albowiem dane te nie są niezbędne do realizacji przewidzianych prawem obowiązków skarżącego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia (...) kwietnia 2015 r. Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w (...) zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ustawy o informatyzacji, art. 23 ust. 1 pkt 2 u.o.d.o. oraz art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia (...) kwietnia 2015 r. oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia (...) grudnia 2013 r., a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi skarżący wskazał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem przyjętym przez organ, że żądane przez Naczelnika Urzędu Skarbowego dane mogą być jedynie pomocne, użyteczne, ale nie niezbędne do wykonywania ustawowych zadań, a ewentualną legitymacją do ich udostępnienia byłoby toczące się postępowanie podatkowe.

Zdaniem skarżącego, warunek toczącego się postępowania nie ma tu żadnego znaczenia, bowiem to właśnie celowość wszczęcia poszczególnych postępowań będzie uwarunkowana m.in. treścią udostępnionych danych, o które wnosi organ podatkowy. Treść przepisów ustawy o ochronie danych osobowych nie warunkuje możliwości udostępnienia danych od prowadzenia postępowania podatkowego. Również żaden inny przepis, regulujący choćby kwestię tajemnicy bankowej i adresowany do banków, nie ogranicza ARiMR w możliwości przekazania żądanych przez Urząd danych. Tym samym tworzenie przeszkód przez ARiMR w udostępnieniu wnioskowanych informacji nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Nadto skarżący wskazał, że nie jest właściwe czynienie rozróżnienia przez organ na dane "pomocne i użyteczne" oraz "niezbędne" do wykonywania ustawowych zadań organu podatkowego. Kwestia ta zawsze będzie dyskusyjna a powołane przez GIODO przepisy dotyczące uprawnień organów podatkowych również nie dają podstaw do stosowania takiego różnicowania.

Ustawa o urzędach i izbach skarbowych szeroko określa zakres działania naczelników urzędów skarbowych. Niewątpliwie priorytetem działań jest ustalanie, określanie i pobór podatków i wszelkie dane mogące być pomocne w wykonywaniu tych celów - a będące w posiadaniu innych instytucji publicznych i pozyskane zgodnie z prawem - winny być udostępnione. Nie są to bowiem żadne informacje newralgiczne czy kontrowersyjne dla podatników a szeroko rozumiany finansowy interes Skarbu Państwa winien tu mieć priorytet.

W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z dnia (...) stycznia 2016 r. uczestnik postępowania - W. B., powołując art. 7 Konstytucji RP wskazała, że Naczelnik (...) Urzędu Skarbowego w (...) - w przypadku wystąpienia jakichkolwiek wątpliwości co do złożonych przez nią dokumentów podatkowych - winien zwrócić się do niej o stosowne wyjaśnienia. Tego jednak do dnia złożenia ww. pisma nie uczynił.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia (...) kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku Naczelnika (...) Urzędu Skarbowego w (...) o wydanie decyzji nakazującej udostępnienia przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ((...) Oddział Regionalny w (...)) danych osobowych wymienionych osób fizycznych w określonym w decyzji zakresie.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 12 pkt 2 u.o.d.o, do zadań Generalnego Inspektora należy m.in. wydawanie decyzji administracyjnych i rozpatrywanie skarg w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Zaś postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie o ochronie danych osobowych prowadzi się według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 22 ustawy).

Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Z powołanego przepisu wynika, iż w trybie ogólnego postępowania administracyjnego załatwiane są sprawy indywidualne, czyli konkretne sprawy dotyczące indywidualnie oznaczonego podmiotu (tzw. podwójna konkretność). Adresatem aktu stosowania prawa (decyzji) może być jedynie podmiot, który spełnia przesłanki przewidziane w art. 28 k.p.a., a więc podmiot, który posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Przesłanką uznania podmiotu za adresata decyzji stosowania prawa jest wykazanie przez ten podmiot interesu prawnego lub prawnego obowiązku, ponieważ konsekwencje prawne tych decyzji dotyczą sfery jego praw i obowiązków.

Podkreślić należy, iż istnieje zasadnicza różnica miedzy działaniem organu państwa, a działaniami obywatela, czy też szerzej - podmiotu prywatnego. Zagadnienia tworzenia podmiotów administracyjnych, zwłaszcza organów, ich struktury organizacyjnej i zakresu działania, zasady kierowania, kontroli i nadzoru w systemie podmiotów administracji publicznej określają normy ustrojowe. Każdy przejaw aktywności, każde działanie organu państwa, a więc także organu administracji publicznej w rozumieniu k.p.a., skierowane do podmiotów niepodporządkowanych organowi podejmującemu działanie, musi być oparte na przepisach rangi ustawowej względnie przepisach wykonawczych do ustawy. Jeżeli w określonej sytuacji przepisy nie przewidują działania organu administracji, oznacza to, że nie może on legalnie działać. Obywatel może natomiast czynić wszystko, czego przepisy prawa mu nie zabraniają.

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w systemie prawa administracyjnego istnieje wyraźne rozgraniczenie pomiędzy administracją publiczną, załatwiającą w sposób władczy sprawy indywidualne podmiotów prywatnych (przyznanie prawa lub nałożenie obowiązku), a podmiotem (stroną) domagającą się lub będącą adresatem władczego działania administracji publicznej (organu). Niedopuszczalne jest zatem rozstrzyganie przez organ administracji publicznej o prawach i obowiązkach innego organu administracji publicznej, gdyż uprawnienie do działania czerpie on z przepisów kompetencyjnych, wyposażających ten organ w odpowiednie "narzędzia prawne" do działania, nie zaś w władczego rozstrzygnięcia innego organu.

W myśl art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony w tym przepisie zostało określone bardzo pojemnie ze względu na zastosowanie - jako elementu konstrukcyjnego - kryterium interesu prawnego lub obowiązku ocenianego na podstawie przepisów prawa objętych zakresem właściwości organów administracji publicznej i ich kompetencji do konkretyzacji prawa przez wydanie decyzji administracyjnej. Zatem ramy jego stosowania wyznacza również przepis art. 29 k.p.a. poprzez wyliczenie podstawowych kategorii podmiotów, które mogą być stronami. Przepis ten wskazuje, iż stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej.

Zatem art. 29 k.p.a. określa podmioty, które mają zdolność uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym jako strony (tzw. zdolność administracyjnoprawna). Zdolność ta oznacza prawną możliwość występowania jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z treści ww. przepisu, zdolność administracyjnoprawna przysługuje wszystkim osobom fizycznym i prawnym natomiast jednostki nie posiadające osobowości prawnej mogą być stronami w postępowaniu wówczas, gdy są organizacjami społecznymi, państwowymi albo samorządowymi jednostkami organizacyjnymi.

Stosownie do art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W tej materii między innymi przepis art. 331 Kodeksu cywilnego stanowi, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Tym samym Kodeks cywilny - co przenosi się także na grunt prawa administracyjnego - wyróżnia także jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, ale obdarzone zdolnością prawną. Do tej kategorii zalicza się spółki osobowe prawa handlowego (spółki jawne, partnerskie, komandytowe i komandytowo-akcyjne), spółki kapitałowe w organizacji, wspólnoty mieszkaniowe, główny oddział zagranicznego zakładu ubezpieczeniowego, przedsiębiorstwa państwowe, zakłady administracyjne, itp.

W doktrynie podkreśla się, że z zakresu pojęcia państwowej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej należy wyłączyć państwowe osoby prawne, którymi zgodnie z art. 1a ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 154) są inne niż Skarb Państwa jednostki organizacyjne, posiadające osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. W związku z brzmieniem art. 30 Kodeksu cywilnego i przepisami tej ustawy dyskusyjne wydaje się obejmowanie tym pojęciem organów administracji publicznej, bowiem w sensie ścisłym postępowanie administracyjne, zwłaszcza w zakresie spraw majątkowych Skarbu Państwa, nie dotyczy ich interesu prawnego ani obowiązku, lecz podmiotu, który jedynie reprezentują w postępowaniu administracyjnym, tj. Skarbu Państwa (v. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 29 Kodeksu postępowania administracyjnego, System informacji prawnej LEX).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, że w sytuacji, gdy organ administracji państwowej - zgodnie z przysługującymi mu kompetencjami - rozstrzyga w postępowaniu administracyjnym sprawę dotyczącą podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji państwowej, inny organ administracji państwowej nie staje się stroną nawet wówczas, gdy decyzja może powodować dla niego określone skutki cywilnoprawne. Organ administracji państwowej jest stroną postępowania administracyjnego w sprawach dotyczących jego praw bądź obowiązków, gdy np. jako inwestor ubiega się o pozwolenie budowlane (por. postanowienie NSA z dnia 31 maja 1982 r. sygn. akt II SA 763/82, publ. GAP 1986, nr 6 str. 45). O korzystaniu przez organ z praw lub obowiązków przynależnych stronie można mówić wówczas, gdy odnoszą się one do tej sfery działalności organu, która nie dotyczy władczych form działania. Dla przykładu w uchwale NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. akt OPK 14/00 (publ. ONSA 2001, Nr 1, poz. 7) wskazano, iż: "Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencje i przez osobowość prawną.

Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna do wykonywania przysługujących jej praw i obowiązków właścicielskich i wtedy może występować w postępowaniu w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencje do rozstrzygania w formie decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, to jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja ta wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla tej jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". Z kolei Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 (publik. OTK-A 2009, Nr 9, poz. 139) stwierdził, że: "(...) stroną postępowania administracyjnego może być jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, nie zaś organ tej osoby prawnej; tylko osoba prawna może bowiem żądać wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To, że czyni to poprzez swoje organy, ma znaczenie jedynie dla problemu należytej jej reprezentacji w postępowaniu, nigdy zaś dla jej legitymacji proceduralnej do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony".

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organ administracji publicznej działający w ramach przysługujących mu kompetencji (imperium) nie może być stroną postępowania przed innym organem administracji publicznej, bowiem nie jest podmiotem praw lub obowiązków, lecz o nich rozstrzyga. Innymi słowy nie może być petentem innego organu administracji publicznej i w zależności od przyznanego mu decyzją prawa stosować władcze rozstrzygnięcia w stosunku do innego adresata.

W okolicznościach niniejszej sprawy dostrzec należy, że z wnioskiem o wszczęcie postępowania przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wystąpił organ administracji publicznej - Naczelnik Urzędu Skarbowego, który - powołując się na potrzebę weryfikacji zasadności deklarowanych przez podatników podatku VAT nadwyżek podatku naliczonego nad należnym do zwrotu na rachunek bankowy podatnika, na podstawie art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych - wystąpił do Generalnego Inspektora o zobowiązanie ARiMR - jako administratora danych osobowych - do udostępnienia określonych danych osobowych wskazanych osób fizycznych. Podał przy tym, iż dane zgromadzone w rejestrach prowadzonych przez ARMIR mogą przyczynić się do efektywniejszego wykonywania przez Urząd powierzonych mu zadań podkreślając, iż analiza zasadności deklarowanych przez podatników zwrotów podatku VAT jest jednym z priorytetowych zadań naczelników urzędów skarbowych.

Zgodnie z powołanym art. 5 ust. 6 pkt 1 ustawy o urzędach i izbach skarbowych, do naczelników urzędów skarbowych należy ustalanie lub określanie i pobór podatków oraz niepodatkowych należności budżetowych, jak również innych należności, na podstawie odrębnych przepisów, z wyjątkiem podatków i należności budżetowych, których ustalanie lub określanie i pobór należy do innych podmiotów.

Pozostawanie Naczelnika Urzędu Skarbowego w strukturze aparatu państwowego powoduje, iż nie może on żądać dla realizacji swoich ustawowych celów wszczęcia postępowania na wniosek strony przed innym organem administracji i być adresatem decyzji przyznającej mu określone uprawnienie.

Organy państwowe dla realizacji celów (w formie władczej), do których zostały powołane, działają w ramach posiadanych kompetencji, porozumień pomiędzy nimi, lub współpracy, nigdy zaś w relacji organ administracji i inny organ administracji jako strona postępowania. Wyjście poza określone granice oznacza naruszenie generalnej dyrektywy z art. 7 Konstytucji RP. Komentatorzy dostrzegają, iż "problem prawnych podstaw działania państwa ma ogromne znaczenie, a dotyczy to wszystkich organów władzy publicznej. Jest to istotna kwestia, dotycząca także gwarancji swobód obywatelskich, ochrony jednostki przed omnipotencją państwa i jego aparatu. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego. Kontrolę przestrzegania tych zasad sprawują organy działające w trybie nadzoru, sądy, a także Trybunał Konstytucyjny (v. W. Szydło. Komentarz do art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, System informacji prawnej LEX).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż Naczelnik Urzędu Skarbowego - organ podatkowy (organ administracji rządowej), ze względu na cel określonego żądania, nie może być uznany za podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania na wniosek strony, albowiem nie mieści się on w kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 k.p.a. W szczególności, organ administracyjny w znaczeniu ustrojowym, jako że stanowi kategorię odrębną od zakładów i urzędów administracyjnych, nie mieści się w kategorii państwowych jednostek organizacyjnych. Tym samym nie może korzystać z przysługującym tym podmiotom ogólnej zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym na podstawie ww. przepisu.

Prawidłowe rozpoznanie strony postępowania przez organ administracji stanowi wyraz znajomości art. 28 i art. 29 k.p.a., który nakazuje prowadzić postępowanie wyłącznie wobec tych podmiotów, które stronami być mogą. Przyjęcie, nawet niezamierzone, że stroną postępowania administracyjnego może być organ administracji rządowej i wydanie w stosunku do organu decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum prowadzi do tego, że decyzja taka jest wadliwa i jako taka winna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Podkreślić należy, że na każdym etapie postępowania organ administracji obowiązany jest badać, czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania administracyjnego jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może być załatwiony tak, jak nakazuje to art. 104 k.p.a. - co do istoty, ale odmiennie. W zależności od tego, czy ustalenie braku przymiotu strony jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia ustaleń w tym zakresie, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - poprzez wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13, publ. LEX nr 1675970).

Skoro w niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych powinien w trybie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania na wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego, jako nie pochodzący od strony (ewentualnie umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), lecz tego nie uczynił i wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do istoty, a następnie utrzymał ją w mocy kolejną decyzją wydaną w toku instancyjnym, to należy stwierdzić, iż zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) grudnia 2013 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji.

Dodatkowo, na marginesie Sąd zauważa, że - jak wynika z akt sprawy - Naczelnik Urzędu Skarbowego wystąpił do ARMiR o udostępnienie danych zgromadzonych przez Agencję w prowadzonych przez nią rejestrach, załączając odpowiedni formularz. Podstawę prawną żądania stanowił art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114 z późn. zm.).

Przepis ten w ust. 1 stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (ust. 2). Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, sposób, zakres i tryb udostępniania danych, o których mowa w ust. 1, mając na uwadze potrzebę usprawnienia realizacji zadań publicznych, zapewnienia szybkiego i bezpiecznego dostępu do danych oraz zabezpieczenia wykorzystania danych do celów realizacji zadań publicznych (ust. 3).

W wykonaniu delegacji z art. 15 ust. 3 ww. ustawy wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. Nr 205, poz. 1692). Rozporządzenie to określa procedurę udostępniania danych, w szczególności ustala komu, na jakiej podstawie, na jakich warunkach, w jaki sposób, w jakim zakresie i w jakim terminie udostępnia się dane zgromadzone w rejestrze. Przy czym w samej ustawie predefiniowane jest, że dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji określonych zadań. Takie ograniczenie oznacza, że nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do danych niezbędnych do realizacji ściśle określonych zadań. Różne podmioty będą zatem miały dostęp do określonych danych w ograniczonym zakresie (v. G. Szpor, K. Wojsyk, Komentarz do art. 15 ustawy o informatyzacji, System informacji prawnej LEX).

Zgodnie z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, warunkiem uzyskania dostępu do danych jest złożenie wniosku. W § ust. 2 rozporządzenia określony został minimalny zestaw informacji, które powinien zamieścić we wniosku ubiegający się o dostęp do danych z rejestru publicznego. Są to: (1) nazwa podmiotu ubiegającego się o dostęp do danych z rejestru publicznego, (2) nazwa podmiotu, do którego wniosek jest skierowany, (3) określenie rejestru, w którym są zgromadzone dane mające być udostępnione, (4) wskazanie zadania publicznego i podstawy prawnej jego realizacji przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych, którego wykonanie wymaga udostępnienia tych danych, (5) oznaczenie zakresu żądanych danych i sposobu ich udostępniania, (6) wskazanie okresu udostępniania danych. Ponadto wniosek powinien obejmować: (1) zobowiązanie podmiotu ubiegającego się o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze do ich wykorzystania wyłącznie do realizacji wskazanego we wniosku zadania publicznego, (2) oświadczenie o spełnianiu przez podmiot ubiegający się o udostępnienie danych warunków technicznych i organizacyjnych niezbędnych do uzyskania dostępu do tych danych. Wniosek musi być podpisany przez osobę uprawnioną do reprezentowania podmiotu ubiegającego się o dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia, dane zgromadzone w rejestrze udostępnia kierownik jednostki organizacyjnej, w której jest prowadzony rejestr, lub osoba przez niego upoważniona.

Jednakże w przypadku stwierdzenia braków wniosku, kierownik jednostki organizacyjnej, w której jest prowadzony rejestr, wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania (§ 5 ust. 3 rozporządzenia).

Pozostawienie podania bez rozpoznania w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. jest czynnością procesową organu administracji polegającą na stwierdzeniu, że podanie zawiera wadę, która nie została usunięta przez wnoszącego podanie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II FSK 2624/10 (publ. LEX nr 842886), pozostawienie podania bez rozpoznania mieści się w grupie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (innych niż decyzje i postanowienia), dotyczących uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, tj. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji). Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza, że organ administracji publicznej w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I GSK 485/07, publ. LEX nr 469747).

Powyższe uwagi pozostają jednak bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie podlegała bowiem prawidłowość zastosowania przepisów ustawy o informatyzacji oraz ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005 r. w zakresie sposobu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, lecz decyzja Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie odmowy uwzględnienia wniosku Naczelnika Urzędu Skarbowego o wydanie decyzji nakazującej udostępnienie przez ARiMR przedmiotowych danych osobowych.

W świetle poczynionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.