II SA/Wa 77/18, Kontrola decyzji uznaniowych a celowości wydania decyzji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2773021

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2018 r. II SA/Wa 77/18 Kontrola decyzji uznaniowych a celowości wydania decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.).

Sędziowie WSA: Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Minister Obrony Narodowej w dniu (...) listopada 2017 r. działając na podstawie art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 268a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego w związku z pkt 1 ppkt 2 upoważnienia nr 20/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 17 marca 2017 r. (Dz. Urz. Min. Obr. Nar. poz. 64), wydał decyzję nr (...), mocą której:

1) uchylił własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie zwolnienia (...) P. K. z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję - w części dotyczącej daty zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy, oraz ustalił nową datę zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy na dzień (...) stycznia 2018 r.;

2) w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Minister Obrony Narodowej stwierdził, że zawiadomieniem z dnia (...) lipca 2017 r. - (...) P. K., pełniący zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym radcy prawnego - (...) ((...)), został pisemnie powiadomiony o wszczęciu wobec niego przez postępowania w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję.

Organ w dniu (...) sierpnia 2017 r. wydał decyzję nr (...) (punkt 1) w sprawie zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej z dniem (...) marca 2018 r. wskutek niewyznaczania na stanowisko służbowe na kolejną kadencję.

Oficer złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając zmiany zaskarżonej decyzji poprzez ponowne wyznaczenie na dotychczas zajmowane stanowisko służbowe lub przeniesienie do rezerwy kadrowej do dnia (...) lipca 2018 r. bądź skrócenie okresu wypowiedzenia do dnia (...) stycznia 2018 r.

Minister Obrony Narodowej w treści uzasadnienia decyzji z dnia (...) listopada 2018 r. wskazał, że podstawę prawną decyzji nr (...) (punkt 1) z dnia (...) sierpnia 2017 r. stanowił art. 112 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726 z późn. zm.), zgodnie z którym żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. W takim przypadku, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej następuje po sześciu miesiącach od upływu kadencji, w ostatnim dniu miesiąca. Okres ten może być skrócony na pisemny wniosek żołnierza.

W sprawie bezsporne jest, że zainteresowany pełnił do dnia (...) września 2017 r. zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym radcy prawnego w (...) i nie został wyznaczony na stanowisko służbowe na kolejną kadencję.

Organ wojskowy skorzystał z prawa przysługującego mu na mocy art. 112 ust. 1 pkt 3 wymienionej wojskowej ustawy pragmatycznej i zwolnił oficera z zawodowej służby wojskowej w terminie wynikającym z art. 112 ust. 2 tej ustawy. Motywem rozstrzygnięcia był, zdaniem organu, trwający w Siłach Zbrojnych RP proces zmian organizacyjno-etatowych.

Z treści art. 35 ust. 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jednoznacznie wynika, że podjęcie decyzji w sprawie wyznaczenia żołnierza zawodowego na stanowisko służbowe leży w gestii właściwego organu wojskowego, który w ramach przyznanych mu kompetencji posiada wyłączne prawo do kształtowania polityki kadrowej zgodnie z potrzebami Sił Zbrojnych. Pełnienie służby na określonym stanowisku nie jest uzależnione od istnienia wolnego stanowiska, lecz od potrzeb Sił Zbrojnych.

O tym natomiast, czy istnieje potrzeba wyznaczenia określonej osoby na stanowisko służbowe, decyduje nie żołnierz, lecz właściwy organ wojskowy. Możliwość wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe ustalają samodzielnie organy wojskowe uprawnione do wyznaczania żołnierzy zawodowych na stanowiska służbowe, biorąc pod uwagę potrzeby Sił Zbrojnych, kwalifikacje oraz doświadczenie wojskowe żołnierzy.

Minister Obrony Narodowej podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ nie naruszył prawa, lecz korzystając ze swych ustawowych uprawnień i kierując się potrzebami Sił Zbrojnych, zwolnił oficera z zawodowej służby wojskowej. Zdaniem MON zaskarżona decyzja jest prawidłowa, brak jest również nowych okoliczności faktycznych oraz prawnych, które uzasadniałyby konieczność uwzględnienia wniosku strony.

Organ nadmienił także, iż resort obrony narodowej żywi wielki szacunek i uznanie dla (...) P. K. za zaangażowanie w służbie wojskowej, jak i za niekwestionowany wkład w rozwój wojskowej służby prawnej. Zaprezentowane przez oficera w przedmiotowym wniosku argumenty nie stanowią merytorycznych zarzutów, w związku z czym nie mogą zostać uwzględnione. Celowość zwolnienia oficera z zawodowej służby wojskowej uzasadniają, zgodnie z treścią art. 6 ust. i pkt 2 lit. e tej ustawy, potrzeby Sił Zbrojnych.

Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy potwierdza, że rozstrzygnięcie podjęte w I instancji jest prawidłowe i słuszne zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W ocenie MON zostały podjęte wszelkie niezbędne działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie został naruszony postulat działania w oparciu o przepisy prawa.

(...) P. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję administracyjna Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) listopada 2017 r. nr (...) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...).

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji ją poprzedzającej.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych poprzez jego błędne zastosowanie i przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz brak uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami,

- przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 80, art. 107 § 3 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dowolną ocenę materiału.

Zdaniem skarżącego organ dokonał błędnego rozstrzygnięcia. Pominął słuszny interes strony, jak również przesłanki do fakultatywnego zwolnienia z wojska. Nadmienił, że został potraktowany gorzej niż pozostali oficerowie. Organ zaniechał uzasadnienia decyzji odnośnie przyczyn zwolnienia.

Skarżący nadmienił, że w dniu (...) sierpnia 2017 r. otrzymał opinię służbową, w której wystawiono ocenę wzorową. Także w dniu (...) września 2017 r. otrzymał od Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego poświadczenie bezpieczeństwa dopuszczające do tajemnicy o klauzuli "Tajne", UE/EU Sekret i NATO Secret.

Osiągnięcie pełnej wysługi emerytalnej nie może stanowić podstawy zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, gdyż jest to powód pozaustawowy stanowiący przesłankę do uznania takiego działania jako dyskryminacji ze względu na wiek oraz naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Podkreślił, że brak jest jakiegokolwiek aktu prawnego stanowiącego podstawę do zmniejszenia liczby oficerów czy też świadczącego o trwającym procesie zmian organizacyjno-etatowych. Organ nie przedstawił dokumentów obrazujących plan rozwoju wojsk, z którego wynika zmniejszenie liczby żołnierzy.

Zdaniem skarżącego powoływanie się na potrzeby Sił Zbrojnych, czy na możliwość fakultatywnego skorzystania z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy, to za mało, aby uchronić się od zarzutu przekroczenia granic uznania administracyjnego. Nadmienił, że organ nie odniósł się do merytorycznych zarzutów zawartych w treści odwołania i podniósł, że decyzja zawiera uzasadnienie, które jest pozorne, gdyż nie odnosi się do jego osoby.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 112 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1726 z późn. zm.), żołnierza zawodowego można zwolnić z zawodowej służby wojskowej wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Stosownie do § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 670 z późn. zm.), w przypadku niewyznaczenia żołnierza na kolejną kadencję organ właściwy do wyznaczania na stanowisko służbowe występuje z wnioskiem do organu zwalniającego o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Organ zwalniający w przypadku, o którym mowa w ust. 1: wydaje decyzję o zwolnieniu żołnierza (ust. 2 pkt 1 powołanego § ). W przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 1, zwolnienie następuje w terminie określonym w art. 112 ust. 2 ustawy (ust. 3 powołanego § ).

Przyczyną dokonania przez organ zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej była okoliczność niewyznaczenia go na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Decyzja opiera się wprost na treści art. 112 pkt 3 ustawy pragmatycznej oraz § 13 ust. 2 pkt 1 i ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej.

Konstrukcja powołanego przepisu wojskowej ustawy pragmatycznej wskazuje, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy, przy czym ustawodawca określił, w jakich warunkach może dojść do jego zastosowania. Wystąpienie zatem okoliczności wskazanych w art. 112 pkt 3, jako przesłanki zwolnienia, pozwala na wydanie decyzji o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze służby. Taką przesłanką jest niewyznaczenie żołnierza na stanowisko służbowe na kolejną kadencję. Organ jednak może, lecz nie musi zwolnić żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Dlatego też organ winien starannie i wszechstronnie rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy i dać temu wyraz w decyzji administracyjnej.

Co do zasady sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd bada w takich sprawach, czy decyzja nie nosi cech dowolności. Badając tę kwestię, Sąd zwraca szczególną uwagę na przedstawione w uzasadnieniu decyzji motywy podjętego przez organ rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organ wskazał następujące przyczyny uzasadniające zwolnienie skarżącego ze służby, mianowicie ujawnił, iż żołnierz posiada staż służby umożliwiający mu nabycie pełnych świadczeń emerytalnych. Wyjaśnił, że do rezerwy kadrowej przenoszeni są oficerowie, którzy nie posiadają pełnej wysługi emerytalnej i są planowani do wyznaczenia na inne stanowisko służbowe. Zmiany organizacyjno-etatowe w siłach zbrojnych RP powodują między innymi zmniejszenie liczby stanowisk służbowych przeznaczonych dla oficerów. W przypadku braku możliwości zagospodarowania oficerów, którzy tracą stanowiska służbowe, podejmowane są decyzje o przeniesieniu ich do rezerwy kadrowej lub o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej.

W ocenie Sądu przyczyny wskazane przez organ są zbyt ogólnikowe i lakoniczne. Trafnie bowiem wskazuje skarżący, iż sam wiek umożliwiający mu nabycie pełnych świadczeń emerytalnych nie jest wystarczającą przesłanką do podjęcia decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Nie bez znaczenia jest okoliczność, iż skarżący pełnił służbę jako radca prawny i w chwili podejmowania decyzji o zwolnieniu miał 56 lat. Skarżący zasadnie podniósł, iż okoliczność, na którą powołuje się organ, tj. konieczność umożliwienia pełnienia służby przez oficerów powracających z zagranicy, w jego przypadku nie występuje, gdyż takich oficerów brak, a w każdym razie Minister Obrony Narodowej takich oficerów - mających uprawnienia radcy prawnego - nie wskazuje. Kwestia ta nie była przedmiotem pogłębionej analizy organu, choć organ na tę okoliczność się powołał.

Organ - poza ogólnikowym stwierdzeniem o zmianach organizacyjno-etatowych w Siłach Zbrojnych RP - nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek konkretów odnoszących się do sytuacji skarżącego. Minister Obrony Narodowej nie wyjaśnił, chociażby w ogólnych zarysach, jakie zmiany organizacyjno-etatowe spowodowały podjęcie zaskarżonej decyzji. Nie jest wystarczające, zdaniem Sądu, powoływanie się na takie zmiany, bez wskazania jakichkolwiek konkretów, które odnosiłyby się do analizowanej sprawy.

W istocie uważna lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że jedyną konkretną okolicznością, na którą powołuje się organ, jest kwestia uzyskania przez skarżącego wieku uprawniającego do pełnych świadczeń emerytalnych. Takie uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Niewątpliwie obsada stanowisk wojskowych leży w gestii organów wojskowych, lecz decyzje o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej - jako uznaniowe decyzje administracyjne - wymagają szczególnie starannego uzasadnienia, a prawidłowość tego uzasadnienia podlega kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.