Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2189748

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 24 sierpnia 2016 r.
II SA/Wa 734/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska.

Sędziowie WSA: Ewa Grochowska-Jung, Ewa Marcinkowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE) decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2016 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 30 października 2015 r. Poczta Polska S.A. z siedzibą w W., przedłożyła Prezesowi UKE projekt zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym.

O. (dalej: (...)) pismem z dnia 28 października 2015 r. wystąpił do Prezesa UKE o udostępnienie informacji publicznej, poprzez:

1.

wskazanie, czy w okresie od 9 października 2015 r. do dnia wniosku Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe projekt cennika usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego cennika wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi;

2.

jeżeli odpowiedź na pytanie 1 jest twierdząca, udostępnienie tych cenników albo zmian cenników;

3.

udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE dokonał analizy cenników lub zmian cenników przedstawionych przez Pocztę Polską. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie tych analiz;

4.

udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską Prezesowi UKE cenników lub zmian cenników. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie decyzji;

5.

wskazanie, czy w okresie od 9 października 2015 r. do dnia wniosku Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa pocztowego projekt regulaminu usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego regulaminu;

6.

jeżeli odpowiedź na pytanie 5 jest twierdząca, udostępnienie tych regulaminów albo zmian regulaminów;

7.

udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE dokonał analizy regulaminów lub zmian regulaminów przedstawionych przez Pocztę Polską. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie tych analiz;

8.

udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w okresie od 9 października 2015 r. do dnia wniosku Prezes UKE wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską Prezesowi UKE regulaminów lub zmian regulaminów. Jeżeli odpowiedź jest twierdząca, udostępnienie decyzji;

9.

udzielenia informacji w przedmiocie aktualnie prowadzonych przez Prezesa UKE postępowań z udziałem Poczty Polskiej na podstawie przepisów Prawa pocztowego, wszczętych po dniu 9 października 2015 r. wraz z podaniem sygnatur tych postępowań oraz dat ich wszczęcia, z wyłączeniem postępowań prowadzonych na podstawie przepisów rozdziału 11i 12 Prawa pocztowego;

10.

udzielenia informacji w przedmiocie wniosków złożonych przez Pocztę Polską na podstawie przepisów Prawa pocztowego w okresie od 9 października 2015 r. do dnia wniosku oraz udostępnienia ewentualnie złożonych wniosków.

W piśmie z dnia (...) listopada 2015 r. Prezes UKE udostępnił (...) w części informacje żądane we wniosku wskazując, że w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia przedmiotowego wniosku Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego projekt zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych oraz, że aktualnie Prezes UKE dokonuje analizy przedłożonych zmian do cennika, wobec czego do dnia (...) listopada 2015 r. Prezes UKE nie wydawał decyzji, o której mowa w art. 57 ust. 2 Prawa pocztowego (wnoszącej sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską Prezesowi UKE zmian do cennika usług powszechnych). Prezes UKE wskazał także, że prowadzi aktualnie postępowanie administracyjne (znak:(...)), na podstawie przepisów Prawa pocztowego, z udziałem Poczty Polskiej, w związku ze złożeniem przez Pocztę Polską przedmiotowego wniosku z dnia (...) października 2015 r. o znaku (...)

W piśmie z dnia (...) listopada 2015 r. Prezes UKE wyjaśnił ponadto, iż z uwagi na konieczność dokonania oceny istnienia podstaw do ewentualnej odmowy udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyznaczył termin na udostępnienie projektu zmian do cennika do dnia (...) stycznia 2016 r.

Poinformował również wnioskodawcę, że analizy zmian do cennika, które stanowią materiał roboczy, służący do sporządzenia przyszłych, ewentualnych dokumentów urzędowych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem nie podlegają udostępnieniu Podał ponadto, że w okresie od dnia 9 października 2015 r. do dnia złożenia wniosku Poczta Polska nie przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa pocztowego projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego Regulaminu świadczenia usług powszechnych. Wobec powyższego Prezes UKE nie dokonywał analizy regulaminów lub zmian regulaminów oraz nie wydawał decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa pocztowego, tj. decyzji wnoszącej sprzeciw wobec przedłożonych przez Pocztę Polską Prezesowi UKE regulaminów lub zmian regulaminów.

Ponadto, Prezes UKE poinformował wnioskodawcę, że operator wyznaczony złożył wniosek zawarty w piśmie z dnia 7 października 2015 r., (data wpływu do UKE w dniu 13 października 2015 r.) dotyczący zatwierdzenia projektu instrukcji rachunkowości regulacyjnej na rok 2016 oraz projektu opisu kalkulacji kosztów na rok 2016 oraz, że kopia tego wniosku wraz z załącznikami została udostępniona (...) pismem z dnia 27 października 2015 r. o znaku (...), z wyłączeniem treści, których udostępnienie stanowiłoby naruszenie art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie, pismem z dnia 19 listopada 2015 r. Prezes UKE zawiadomił (...) oraz Pocztę Polską o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie, w jakim wniosek ten dotyczy informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy Poczty Polskiej.

Pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. Prezes UKE zwrócił się do Poczty Polskiej o precyzyjne wskazanie zakresu tajemnicy przedsiębiorstwa w przekazanych Prezesowi UKE materiałach tj. w piśmie z dnia (...) października 2015 r. oraz załącznikach do tego pisma.

Poczta Polska udzieliła odpowiedzi na wezwanie Prezesa UKE w piśmie z dnia (...) grudnia 2015 r. i wyjaśniła, że materiał przekazany w piśmie z dnia (...) października 2015 r. do chwili opublikowania proponowanych w nim zmian do cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym na stronie internetowej Poczty Polskiej oraz w placówkach pocztowych, stanowi w całości tajemnicę przedsiębiorstwa. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią także w całości informacje przekazane Prezesowi UKE, zawarte w załącznikach: (...) oraz (...).

Natomiast, w zakresie załącznika nr (...) Poczta Polska, w piśmie z dnia (...) grudnia 2015 r., doprecyzowała, że do chwili opublikowania proponowanych zmian do cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym na stronie internetowej Poczty Polskiej oraz w placówkach pocztowych, tajemnicą przedsiębiorstwa obejmuje w całości załącznik nr (...) przekazany przy piśmie z dnia (...) października 2015 r. zawierający projekt cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, uwzględniający proponowane zmiany cen w poszczególnych usługach.

Prezes UKE decyzją nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówił (...) udostępnienia informacji żądanych we wniosku z dnia 28 października 2015 r. w zakresie projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, który Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego pismem z dnia (...) października 2015 r. znak (...) wraz z załącznikami, z uwagi na fakt, że informacje zawarte w Projekcie, w całości stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Poczta Polska.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (...) wniósł o uchylenie powyższej decyzji w całości oraz udostępnienie żądanej informacji publicznej w zakresie wskazanym we wniosku.

W uzasadnieniu wniosku (...) zarzucił, że Prezes UKE w sposób niezasadny uznał, iż nieujawnione informacje posiadają wartość gospodarczą, co jest niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem (...), nieujawnione informacje nie mają jakiejkolwiek wartości gospodarczej dla innych przedsiębiorców z punktu widzenia prowadzenia przez nich działalności. Natomiast mogą być one krytyczne dla możliwości weryfikacji prawidłowości stanowiska Prezesa UKE, zarówno poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 57 ust. 2 Prawo pocztowe, jak i przez milczącą zgodę na zmianę cennika usług powszechnych.

(...) podkreślił, że wywody Poczty Polskiej i Prezesa UKE są oparte na błędnym założeniu tj. na uznaniu, że poznanie wysokości cen zaproponowanych przez Pocztę Polską może być samoistną podstawą do przyjęcia, że Poczta Polska skutecznie wprowadzi zmienione ceny do obrotu komercyjnego. Tymczasem, zgodnie z procedurą określoną w art. 57 Prawa pocztowego samo złożenie cennika Prezesowi UKE nie przyznaje operatorowi wyznaczonemu uprawnienia do stosowania proponowanych, cen w obrocie, gdyż zgodnie z ust. 2 tego artykułu Prezes UKE może zgłosić sprzeciw wobec proponowanych zmian. W konsekwencji, przyjęcie i wprowadzenie zmian tylko w oparciu o wniosek Poczty Polskiej nie znajduje żadnego uzasadnienia biznesowego i znacząco przekracza ryzyko jakie przedsiębiorcy stosują w obrocie.

Ponadto, (...) stwierdził, że Prezes UKE pomija całkowicie fakt, że cennik, którego dotyczą proponowane zmiany jest cennikiem usług powszechnych, które są świadczone jedynie przez operatora wyznaczonego, a żaden inny operator nie świadczy usługi powszechnej, a jedynie usługi pocztowe wchodzące w zakres usługi powszechnej. Tym samym zarówno sposób świadczenia usług przez Pocztę Polską, jak i specyfika usługi powszechnej powodują, że nie można porównywać działalności Poczty Polskiej z działalnością jakiegokolwiek innego operatora pocztowego, a informacje dotyczące zmian w cenniku powszechnym nie mają bezpośredniej wartości dla jej konkurentów.

O nieprawidłowości i pozorności argumentacji Prezesa UKE świadczy w ocenie (...) chociażby aktualny poziom stawek za usługi mieszczące się w katalogu usług powszechnych. Zestawiając bowiem aktualne wysokości stawek Poczty Polskiej oraz jej największego konkurenta ((...)) można dojść do oczywistego wniosku, że aktualne wysokości opłat stosowane przez konkurentów Poczty Polskiej są znacząco niższe. Pomimo jednak niższych cen usług operatorów alternatywnych posiadają oni niewielki udział w świadczeniu tych usług, a podejmowanie decyzji o ewentualnej obniżce cen wiązałoby się jedynie ze zmniejszeniem ich przychodów bez szans na zdobycie większego udziału w rynku.

Brak zagrożenia pozycji rynkowej Poczty Polskiej wynika, zdaniem (...), z licznych przywilejów związanych ze świadczeniem usług powszechnych. Z analizy (...) wynika również, że wymóg stosowania przez Pocztę Polską cen opartych o ponoszone koszty uniemożliwia Poczcie Polskiej obniżenie stawek usług poniżej poziomu już stosowanego przez jej konkurentów. (...) wskazał ponadto, że zapewnienie konkurentom dostępu do projektowanych zmian cennika usług powszechnych wynika również z konieczności wnikliwej kontroli procesu zatwierdzania (milczącego) tych zmian, w szczególności w kontekście wymogów stosowania opłat opartych o koszty. (...) zwrócił również uwagę na kontrowersje związane z brakiem implementacji wynikających z Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U.UE.L z dnia 21 stycznia 1998 r. z późn. zm.,) zasad rozdziału pomiędzy nadzorem właścicielskim nad Pocztą Polską (sprawowanym przez ministra właściwego do spraw łączności), a regulacją rynku usług pocztowych, w sytuacji, gdy rozporządzenia do Prawa pocztowego wydawane były przez ten sam organ.

Przy czym, (...) zaznaczył, że koszty związane ze świadczeniem usług powszechnych są finansowane przez rynek, w tym konkurentów Poczty Polskiej.

Ponadto, w ocenie (...), wszelkie procedury związane z usługą powszechną, począwszy od procesu wyboru operatora wyznaczonego do kształtowania stawek detalicznych, powinny być w największym stopniu transparentne i dostępne wszystkim potencjalnym odbiorcom tych usług.

Reasumując, (...) stwierdził, że argumentacja Prezesa UKE jest całkowicie chybiona i stanowi zasadniczo jedynie powtórzenie stanowiska Poczty Polskiej. Powyższe prowadzi do wniosku, że Prezes UKE nie dokonał własnej analizy, poprzestając na zbadaniu przesłanek formalnych, tj. kwestii nieujawnienia informacji oraz nadania im klauzuli poufności.

Niezależnie od powyższej argumentacji, (...) wskazał, że Prezes UKE poinformował (...), iż Poczta Polska wycofała wniosek o zmianę cennika usług powszechnych, którego dotyczył wniosek. Powyższe oznacza dla (...), że cała argumentacja wskazująca na możliwość wyprzedzenia oferty Poczty Polskiej jest nie tylko niezasadna ale również nieaktualna, bowiem zmiana cennika ma obecnie wartość historyczną.

Prezes UKE, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją nr (...) z dnia (...) marca 2016 r. wydaną na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr (...) z dnia (...) grudnia 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że nieujawnione informacje zostały złożone przez Pocztę Polską w związku z obowiązkiem operatora wyznaczonego określonym w art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego. Zatem znalazły się w posiadaniu Prezesa UKE w wyniku realizacji zadań przewidzianych w Prawie pocztowym i stanowią informację publiczną. Nie mogą jednak zostać udostępnione, gdyż spełniona została przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ zaznaczył, iż tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie 1 tej ustawy, należy utożsamiać z tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Z przywołanego przepisu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji wynika natomiast, że dane stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa tylko wtedy, gdy spełniają łącznie następujące przesłanki:

- dane te stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, informacje te nie są ujawnione do wiadomości publicznej, przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Prezes UKE zauważył, że w świetle pierwszej przesłanki pozwalającej uznać określone informacje za dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, nieujawnione informacje stanowią dane dotyczące przedsiębiorstwa Poczty Polskiej, które są ściśle związane z prowadzoną przez tego operatora działalnością gospodarczą i mają dla Poczty Polskiej niewątpliwą wartość gospodarczą. Są to bowiem informacje o planowanej zmianie cen usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi. Dotyczą one zatem warunków świadczenia przez Pocztę Polską usług przed ich wprowadzeniem w życie. Nowe, jak i zmienione oferty, stworzone na bazie określonych usług, mają natomiast na celu i pozwalają m.in. na pozyskanie nowych klientów, lub utrzymanie już pozyskanej bazy klientów, co ma bezpośredni wpływ na wynik finansowy danego przedsiębiorcy. Jednocześnie organ zaznaczył, że Poczta Polska, jako operator wyznaczony, na którego nałożono szereg obowiązków regulacyjnych, działa w otoczeniu silnej konkurencji operatorów pocztowych i podlega tym samym co oni zasadom wolnego rynku. Informacje dotyczące cen usług i szczegółów z nimi związanych, w tym składników kosztów świadczenia poszczególnych usług, zawarte w Projekcie, posiadają zatem wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia Poczty Polskiej, jak również z punktu widzenia działalności operatorów alternatywnych, którzy zrzeszeni są w (...). Powzięcie przez (...) informacji zawartych w Projekcie może bowiem wpłynąć na kształt oferty operatorów alternatywnych konkurencyjnej względem oferty Poczty Polskiej. W konsekwencji, operatorzy alternatywni, wykorzystując powyższą wiedzę, w szczególności informacje dotyczące wartości kosztowych i kierunki zmian w dotychczasowej ofercie, mogliby podjąć działania zmierzające do skonstruowania takich ofert, które bezpośrednio wywarłyby negatywny wpływ na sferę działalności gospodarczej Poczty Polskiej, w tym na jej wynik finansowy. W odniesieniu bowiem do informacji dotyczących warunków oferowania usług przez Pocztę Polską jako operatora wyznaczonego, objętych nieujawnionymi informacjami, są to informacje wskazujące kierunki zmian w zakresie świadczenia usług, oferowanych przez Pocztę, Polską, a zatem są danymi z zakresu strategii biznesowej tego przedsiębiorstwa, a ich faktyczne wejście w życie możliwe jest w przypadku, gdy Prezes UKE nie wniesie wobec nich sprzeciwu.

Z kolei, odnosząc się do drugiej przesłanki wskazanej w art. 11 ust. 4 ustawy organ podniósł, iż nieujawnione informacje zostały przekazane Prezesowi UKE w związku z obowiązkiem operatora wyznaczonego określonym w art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego. Z oświadczenia Poczty Polskiej, wyrażonego w piśmie z dnia (...) grudnia 2015 r., wynika natomiast, że informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej. Poczta Polska wskazała bowiem, że zarówno na etapie opracowywania projektu zmian do Cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, jak i przygotowywania wniosku do Prezesa UKE w tej sprawie - materiały te nie były w żaden sposób upublicznione. W związku z powyższym żaden podmiot nie mógł zapoznać się z tymi materiałami lub wejść w ich posiadanie.

W odniesieniu natomiast do trzeciej przesłanki uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa organ wskazał, iż pismo Poczty Polskiej z dnia (...) października 2015 r. znak: (...) zawierające Projekt zostało opatrzone klauzulą "Tajemnica przedsiębiorstwa". Poczta Polska podjęła zatem działania zabezpieczające wgląd do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Poczty Polskiej. Ponadto, z wyjaśnień przedstawionych przez Pocztę Polską w piśmie z (...) grudnia 2015 r. oraz piśmie z (...) grudnia 2015 r. wynika, że Poczta Polska podjęła działania mające na celu ograniczenie dostępności do materiałów przedstawionych Prezesowi UKE, w taki sposób aby nie były powszechnie dostępne oraz wgląd do nich miała jak najmniejsza liczba osób. Dostęp do informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa miały bowiem wyłącznie osoby, które bezpośrednio brały udział w przygotowaniu przekazywanych Prezesowi UKE dokumentów.

Nieujawnione informacje stanowią zatem tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, ponieważ spełniają wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie.

Odnosząc się do zarzutów (...) podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż nieujawnione informacje nie mają jakiejkolwiek wartości gospodarczej dla innych przedsiębiorców z punktu widzenia prowadzenia przez nich działalności organ dla poparcia zasadności swojego stanowiska powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Jako nieuzasadnione Prezes UKE ocenił też stanowisko, iż nieujawnione informacje mogą stanowić dla (...) oraz przedsiębiorstw w nim zrzeszonych informacje krytyczne, zapewniające możliwość weryfikacji przez nich cen usług oferowanych przez Pocztę Polską. Weryfikacja proponowanych przez Pocztę Polską cen, objętych regulacją Prezesa UKE, dokonuje się bowiem ex ante. Z kolei, zarówno operatorzy alternatywni, jak i Poczta Polska, mogą dokonywać weryfikacji i analiz swoich ofert cenowych po ich wejściu w życie (opublikowaniu). Poczta Polska jako operator wyznaczony ma dodatkowo obowiązek poddawania ocenie Prezesa UKE swoich projektów cennika usług powszechnych. Dokonywana przez Prezesa UKE weryfikacja w powyższym zakresie ma na celu zapewnienie, aby propozycje Poczty Polskiej spełniały warunki związane z nałożonymi na Pocztę Polską obowiązkami regulacyjnymi. Żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje natomiast (...) nie tylko uprawnień do weryfikacji działań Prezesa UKE, ale także i uprawnień do kontroli działań Poczty Polskiej w zakresie cen usług powszechnych. Takie uprawnienia, na mocy Prawa pocztowego, zostały zagwarantowane Prezesowi UKE. Zarówno operator wyznaczony, jak i Prezes UKE nie mają natomiast obowiązku udzielania informacji o charakterze finansowym związanych z planowaniem cen usług powszechnych wszystkim zainteresowanym podmiotom. Dyrektywa Pocztowa wyraźnie wskazuje, że użytkownicy usług powszechnych powinni być informowani o zakresie, warunkach, jakości i taryfach usług powszechnych. Natomiast wszelkie informacje finansowe i szczegóły dotyczące świadczenia usługi powszechnej operator pocztowy jest obowiązany udostępniać jedynie krajowym organom regulacyjnym lub do jasno określonych celów statystycznych.

Prezes UKE podtrzymał stanowisko, iż ujawnienie informacji, żądanych przez (...), ujętych w przedłożonym Prezesowi UKE Projekcie, mogłoby skutkować zwiększeniem sprzedaży usług przez operatorów alternatywnych, a co za tym idzie uzyskaniem przez nich dodatkowych przychodów, co przełożyłoby się na wymierne finansowe korzyści dla operatorów alternatywnych i spadek przychodów Poczty Polskiej. Powyższe stanowi zatem o dużej wartości gospodarczej nieujawnionych informacji niezależnie od tego, czy proponowane zmiany weszły w życie, czy też nie. W efekcie, wycofanie przez Pocztę Polską wniosku o zmianę cennika usług powszechnych nie zmniejsza wartości gospodarczej tych informacji i nadal nie pozwala na ich udostępnienie.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu, że cennik którego dotyczą proponowane zmiany jest cennikiem usług powszechnych, które są świadczone jedynie przez operatora wyznaczonego Prezes UKE zaznaczył, iż nie oznacza to, że dla takich usług nie istnieją usługi substytucyjne. Dla określenia wartości gospodarczej nieujawnionych informacji bez znaczenia pozostaje też fakt, że konkurenci, po analizie rynku, mogą tych informacji nie wykorzystać.

Podniesiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestia implementacji do prawa krajowego wynikających z Dyrektywy Pocztowej zasad rozdziału pomiędzy nadzorem właścicielskim nad Pocztą Polską, a regulacją rynku usług pocztowych nie dotyczy natomiast przedmiotu tej sprawy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Prezesa UKE, wszystkie zarzuty (...) podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są bezzasadne, zaś rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie O. zarzucił organowi:

I.

naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.

naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny i analizy treści projektów dokumentów przekazanych przez Pocztę Polską S.A. z siedzibą w W. Prezesowi UKE i przyjęcie, że przedstawione projekty cenników posiadają obiektywną wartość gospodarczą;

2.

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez sformułowanie sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający ustalenie, jakie dokumenty wchodziły w zakres nieudostępnionych przez Prezesa UKE informacji;

3.

naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez brak oceny, czy przedstawienie przez Pocztę Polską nowych projektów cenników w styczniu 2016 r. oraz wprowadzenie nowych cenników na rynek z dniem 1 marca 2016 r. miało wpływ na istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wydania decyzji odmawiającej (...) dostępu do informacji publicznej;

4.

naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez pominięcie faktu, że operatorzy pocztowi inni niż Poczta Polska nie są uprawnieni do świadczenia usług powszechnych;

II.

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że projekt cennika świadczenia usług powszechnych przedstawiony przez Pocztę Polską jest tajemnicą przedsiębiorstwa Poczty Polskiej, podczas gdy w świetle przesłanek uzasadniających istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa projekt cennika usług powszechnych nie jest tajemnicą przedsiębiorstwa w świetle tych przepisów.

W związku z tym zarzutami strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie także decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż pomimo długiego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Prezes UKE nie dokonał rzetelnej analizy, jaki wpływ na funkcjonowanie Poczty Polskiej oraz rynku pocztowego może mieć ujawnienie projektu cennika usług powszechnych oraz uzasadnienia tego cennika.

W ocenie (...) w zaskarżonej decyzji Prezes UKE nieprawidłowo zastosował przesłankę "posiadania przez informację wartości gospodarczej". Jednocześnie Prezes UKE pominął fakt, że tylko Poczta Polska jest podmiotem uprawnionym do świadczenia usługi powszechnej, a specyfika tej usługi, sposób jej świadczenia, przywileje i obowiązki związane z jej realizacją powodują, że, wbrew twierdzeniu Prezesa UKE, inni operatorzy nie mogą konkurować z Pocztą Polską na rynku usług powszechnych, gdyż nie są uprawnieni do jej świadczenia. W zaskarżonej decyzji Prezes UKE w żadnym miejscu nie uzasadnił też, dlaczego uważa, że inni niż Poczta Polska operatorzy pocztowi świadczą usługi substytucyjne do usług powszechnych świadczonych przez Pocztę Polską.

Skarżący zaznaczył, iż z uwagi na specyfikę usługi powszechnej żaden inny operator nie ma faktycznej i prawnej możliwości realizacji tej usługi, a tym samym żaden inny operator nie może wykorzystać wiedzy o planowanych zmianach cennika Poczty Polskiej do swojej działalności. Najlepszym potwierdzeniem powyższego twierdzenia jest natomiast fakt, że po upublicznieniu informacji o zmianach cennika usługi powszechnej przez Pocztę Polska w lutym br. żaden inny operator pocztowy nie dokonał zmian w swoim cenniku usług wchodzących w zakres usługi powszechnej (ani poprzez ich obniżenie, ani poprzez ich podwyżkę).

Skarżący zwrócił uwagę, że nadawca nie zawsze ma wybór, czy skorzystać z usług świadczonych przez Pocztę Polskę, czy też z usług innego operatora pocztowego. Skoro natomiast inne podmioty świadczą usługi wchodzące w zakres usług powszechnych w cenach niższych niż usługi powszechne świadczone przez Pocztę Polską, to znaczy, że nie cena usługi jest przesłanką, na podstawie której nadawcy wybierają usługi Poczty Polskiej - zatem ujawnienie nowej ceny nie wpłynie na konkurencyjność usług świadczonych przez konkurentów Poczty Polskiej. Co więcej, gdyby rynek pocztowy był rozwinięty, a usługi świadczone przez nowych operatorów pocztowych substytucyjne względem usług świadczonych przez Pocztę Polską, Prezes UKE nie musiałby wyznaczać Poczty Polskiej na operatora zobowiązanego do świadczenia usług powszechnych, lecz należałoby założyć, że siły rynkowe na rynku pocztowym zapewnią odpowiedni poziom usług. Zarzut o możliwości stosowania przez operatorów alternatywnych cen dumpingowych jest z kolei nieoparty na jakichkolwiek dowodach i nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości. W ten sam sposób należy ocenić także zarzut Prezesa UKE, jakoby poznanie cenników Poczty Polskiej umożliwiło operatorom alternatywnym stosowanie praktyk nieuczciwej konkurencji. Argumentacja Prezesa UKE o braku transparentności działań Regulatora narusza natomiast nie tylko przepis art. 59 Prawa pocztowego, ale również Dyrektywę Pocztową.

Skarżący zaznaczył jednocześnie, iż Prezes UKE nie udostępnił (...) nawet pisma przewodniego Poczty Polskiej. Nie udostępnił także tych fragmentów przedstawionych przez Pocztę Polską dokumentów, które w żaden sposób nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorstwa, np. tytułów zastrzeganych dokumentów. Związek nie został też poinformowany, jakie dokumenty kryją się w zastrzeżonych załącznikach od (...) do (...). Nawet jeżeli Prezes UKE uznał, że poszczególne fragmenty zastrzeżonych dokumentów są tajemnicą przedsiębiorstwa Poczty Polskiej, powinien udostępnić (...) pozostałą część dokumentów.

Skarżący zwrócił też uwagę, że Poczta Polska w grudniu 2015 r. złożyła do Prezesa UKE kolejny wniosek o zatwierdzenie zmiany cennika usług powszechnych, wobec którego Prezesa UKE nie zgłosił sprzeciwu i który wszedł w życie z dniem 1 marca 2016 r. W tym kontekście zarzucił, że Prezes UKE nie dokonał analizy, czy kolejny wniosek Poczty Polskiej, a następnie jego opublikowanie, konsumowało ewentualną tajemnicę przedsiębiorstwa dotyczącą wniosku z dnia (...) października 2015 r. Podkreślił, że ostatecznie zastrzeżony przez Prezesa UKE cennik nie wszedł do obrotu. Nie można zatem twierdzić, że znajomość starego, nieaktualnego cennika, który na dodatek nie wszedł w życie, mogłaby wpłynąć na strategię jakiegokolwiek operatora pocztowego. Innymi słowy, zastrzeżony przez Prezesa UKE cennik nie ma wartości gospodarczej w rozumieniu przepisów prawa.

Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiadając na zarzut zawarte w skardze dotyczące naruszenia przepisów postępowania organ podkreślił, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wydając decyzje w tej sprawie Prezes UKE oparł przedstawione w nich rozstrzygnięcia na zgromadzonym materiale dowodowym, dokonując wszechstronnej oceny jego znaczenia i wartości dla sprawy. Przede wszystkim poddał zaś ocenie projekt cenników oraz pisma Poczty Polskiej z dnia (...) grudnia 2015 r. oraz (...) grudnia 2015 r. zawierające informacje o danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. A zatem, dokonał wszechstronnej oceny i analizy treści informacji publicznej będących w jego posiadaniu. Organ nie zgodził się przy tym z twierdzeniem skarżącego, że tajemnica przedsiębiorstwa nie dotyczy wszystkich przekazanych przez Pocztę Polską informacji. Wyjaśnił też, że Prezes UKE nie mógł przedstawić swojej analizy dotyczącej kwestii, czy zmiany zawarte we wniosku z dnia (...) grudnia 2015 r. (które weszły w życie od dnia 1 marca 2016 r.) dotyczą tych samych usług co wycofany wniosek Poczty Polskiej z dnia (...) października 2015 r., ponieważ naraziłoby to Prezesa UKE na naruszenie tajemnicy przedsiębiorstwa Poczty Polskiej. Przedstawienie analizy nieujawnionych informacji z cennikiem, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2016 r. prowadziłoby do ujawnienia różnic między tymi informacjami, a opublikowanym cennikiem i w konsekwencji doprowadziłoby do częściowego ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Nie oznacza to jednak, że Prezes UKE nie dokonał analizy i oceny ww. projektów.

Prezes UKE wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, wbrew zarzutom skargi, przeanalizował też okoliczność, iż jedynie Poczta Polska jest podmiotem uprawnionym do świadczenia usługi powszechnej, nie zmienia to jednak faktu, że projekty cenników usług świadczonych w ramach usługi powszechnej stanowią tajemnice przedsiębiorstwa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego oraz rzekomego braku wartości gospodarczej informacji zastrzeżonych jako tajemnica przedsiębiorstwa Poczty Polskiej, organ przypomniał, że w przypadku oceny wartości gospodarczej informacji stosuje się liberalne podejście. W związku z powyższym, oceniając wartość gospodarczą informacji zastrzeżonych w przedmiotowej sprawie jako tajemnica przedsiębiorstwa Poczty Polskiej trzeba zwrócić uwagę zarówno na jej wymiar aktualny, jak i potencjalny, co czyni zarzut skargi w tym zakresie bezzasadnym.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Prezesa UKE z dnia (...) marca 2016 r. nie narusza prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 U.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji RP obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 U.d.i.p. W świetle ww. przepisu informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przy wykładni powołanego przepisu należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie pojęcie informacji publicznej uznając za informację publiczną każdą wiadomość, dotyczącą faktów i danych, wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. W taki sam sposób kwalifikowane są wiadomości niewytworzone przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, publ.: LEX nr 78062, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/10, publ.: https://orzeczenia. nsa.gov.pl).

Przedmiot informacji publicznej konkretyzuje przepis art. 6 U.d.i.p., przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo, jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. O zakwalifikowaniu informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu U.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji, a nie forma jaką owa informacja przybiera. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 4 ust. 1 U.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 U.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W sprawie niniejszej nie ulega wątpliwości, że wniosek O. z dnia (...) października 2015 r. został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 1 U.d.i.p. - Prezesa UKE i organ ten jest w posiadaniu wnioskowanej informacji.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, w postaci projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, który Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE pismem z dnia (...) października 2015 r. wraz z załącznikami, z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa Poczta Polska.

Przepis art. 5 ust. 2 U.d.i.p. wskazuje wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Przewidziany w U.d.i.p. tryb dotyczący rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację (art. 10), albo też - w formie decyzji administracyjnej - odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ww. ochrony prawnej (art. 16).

W niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej wskazana informacja, która została przekazana Prezesowi UKE w ramach realizacji jego ustawowych zadań wynikających z art. 57 Prawa pocztowego, posiada przymiot informacji publicznej.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 U.d.i.p., wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

Przepis art. 11 ust. 4 U.z.n.k. stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z treści powołanego przepisu wynika, iż aby objąć prawną ochroną pewien zakres informacji istotnej dla przedsiębiorcy niezbędne jest jej wyłączenie z jawności publicznej, poprzez podjęcie niezbędnych działań zmierzających do zachowania poufności tej informacji. Informacja stanowiąca tajemnicę przedsiębiorstwa musi mieć też obiektywnie ocenioną wartość gospodarczą. Przyjmuje się jednak, że ta wartość gospodarcza nie musi być znacząca, może być też aktualna lub potencjalna.

Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione.

W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 U.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12, publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą, iż projekt zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym przedłożony Prezesowi UKE pismem z dnia (...) października 2015 r. wraz z załącznikami, został opatrzony klauzulą "tajemnica przedsiębiorstwa PP". Nie jest również kwestionowane, że dostępność, tych dokumentów, zastrzeżona do postępowania prowadzonego przez Prezesa UKE, została wyłączona z jawności publicznej. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 11 ust. 4 U.z.n.k. w zakresie podjęcia niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji i nieujawniania tej informacji do wiadomości publicznej.

Zatem organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie Poczty Polskiej był obowiązany dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Prezes UKE biorąc pod uwagę, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, iż zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, iż wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa, przedmiotowej analizy dokonał i zasadnie w ocenie Sądu przyjął, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacją o znacznej wartości dla przedsiębiorcy, która powinna podlegać ochronie prawnej.

Prezes UKE w decyzji odmownej wykazał, iż nieujawnione informacje stanowią dane dotyczące przedsiębiorstwa Poczty Polskiej, które są ściśle związane z prowadzoną przez tego operatora działalnością gospodarczą i mają dla Poczty Polskiej niewątpliwą wartość gospodarczą. Są to bowiem informacje o planowanej zmianie cen usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi. Dotyczą one zatem warunków świadczenia przez Pocztę Polską usług przed ich wprowadzeniem w życie.

Należy zgodzić się z organem, że Poczta Polska, jako operator wyznaczony, na którego nałożono szereg obowiązków regulacyjnych, działa na rynku usług pocztowych w otoczeniu konkurencji innych operatorów pocztowych. Informacje dotyczące cen usług i szczegółów z nimi związanych, w tym składników kosztów świadczenia poszczególnych usług, zawarte w Projekcie zmian cennika, posiadają zatem wartość gospodarczą zarówno z punktu widzenia Poczty Polskiej, jak również z punktu widzenia działalności operatorów alternatywnych, którzy zrzeszeni są w (...). Powzięcie przez (...) informacji zawartych w Projekcie zmian cennika mogło zatem wywrzeć wpływ na kształt oferty operatorów alternatywnych konkurencyjnej względem oferty Poczty Polskiej. W konsekwencji, operatorzy alternatywni, wykorzystując powyższą wiedzę, w szczególności informacje dotyczące wartości kosztowych i kierunki zmian w dotychczasowej ofercie, mogliby podjąć działania zmierzające do skonstruowania takich ofert, które bezpośrednio wywarłyby negatywny wpływ na sferę działalności gospodarczej Poczty Polskiej, w tym na jej wynik finansowy. W odniesieniu bowiem do informacji dotyczących warunków oferowania usług przez Pocztę Polską jako operatora wyznaczonego, są to informacje wskazujące kierunki zmian w zakresie świadczenia usług, oferowanych przez Pocztę Polską, a zatem są danymi z zakresu strategii biznesowej tego przedsiębiorstwa. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że cennik którego dotyczyły proponowane zmiany dotyczył usługi powszechnej w obrocie krajowym i zagranicznym, która jest świadczona jedynie przez operatora wyznaczonego. Operatorzy alternatywni mogą bowiem świadczyć i świadczą usługi pocztowe, które wchodzą w zakres usługi powszechnej. W zakresie świadczenia tych usług pocztowych stanowią zatem konkurencję dla Poczty Polskiej. To zaś, że operatorzy alternatywni świadczą usługi pocztowe po niższych cenach niż Poczta Polska nie oznacza, że nie mogą wykorzystać informacji o projektowanych zmianach cen usług świadczonych przez Pocztę Polską do określonej modyfikacji swojej oferty cenowej. Należy też zgodzić się z Prezesem UKE, że dla określenia wartości gospodarczej nieujawnionych informacji bez znaczenia pozostaje fakt, że operatorzy alternatywni, po analizie rynku, mogliby tych informacji nie wykorzystać, jak również to, czy proponowane zmiany weszły w życie, czy też nie. Dlatego też, wycofanie przez Pocztę Polską wniosku z dnia (...) października 2015 r. o zmianę cennika usług powszechnych i w efekcie zgłoszenie w grudniu 2015 r. nowego projektu cennika usług powszechnych, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2016 r. nie oznacza, że informacje zawarte we wcześniejszym Projekcie cennika przestały mieć dla Poczty Polskiej wartość gospodarczą, a tym samym powinny podlegać udostępnieniu. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 59 Prawa pocztowego przedłożony projekt podlegałby upublicznieniu tylko w sytuacji gdyby wszedł w życie i stał się obowiązującym cennikiem.

Nieuzasadniony jest też zarzut skargi, że z sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, co wchodziło w zakres nieudostępnionej informacji.

Zarówno z pisma Prezesa UKE z dnia (...) listopada 2015 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek (...) o udostępnienie informacji publicznej, jak i z treści wydanych decyzji wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że odmowa udostępnienia dotyczyła informacji objętych pkt 2 wniosku tj. udostępnienia projektu zmian cennika usług powszechnych, który przestawiony został w piśmie Poczty Polskiej z dnia (...) października 2015 r. oraz załączników stanowiących jego integralną część.

Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego operator wyznaczony jest zobowiązany przedłożyć Prezesowi UKE projekt zmian do obowiązującego cennika wraz z określeniem poszczególnych składników kosztów świadczenia każdej usługi. Zatem całość informacji przedkładanych Prezesowi UKE w trybie art. 57 Prawa Pocztowego, w tym informacje o kosztach poszczególnych usług pocztowych wraz z prezentacją poszczególnych składników tych kosztów, składa się na projekt zmian cennika usług powszechnych.

Organ nie mógł zatem udostępnić wnioskodawcy ani pisma Poczty Polskiej z dnia (...) października 2015 r. ani załączników do tego pisma, gdyż zawierały informacje o projektowanych zmianach cen usług powszechnych. Wniosek (...) o udostępnienie informacji publicznej nie zawarł natomiast żądania udostępnienia informacji o tym, jakie dokumenty zostały załączone do pisma Poczty Polskiej z dnia (...) października 2015 r. zatem zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione.

Słusznie też wskazuje organ, że żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie daje (...) uprawnień do weryfikacji działań Prezesa UKE, ani też uprawnień do kontroli działań Poczty Polskiej w zakresie kalkulacji cen usług powszechnych. Takie uprawnienia, na mocy Prawa pocztowego, zostały zagwarantowane jedynie Prezesowi UKE, który czuwa nad tym aby opłaty za usługi powszechne były ustalane w sposób przejrzysty i niedyskryminujący oraz odzwierciedlały koszty świadczenia tych usług. Zarówno operator wyznaczony, jak i Prezes UKE nie mają zatem obowiązku udzielania informacji o planowanych cenach usług powszechnych wszystkim zainteresowanym podmiotom. Cennik usług powszechnych albo zmiany do obowiązującego cennika stają się obowiązujące dopiero w przypadku nie zgłoszenia do nich sprzeciwu przez Prezesa UKE w terminie 30 dni od dnia ich przedłożenia i wtedy podlegają niezwłocznie ogłoszeniu na stronie podmiotowej BIP oraz są udostępniane w każdej placówce pocztowej operatora wyznaczonego i na jego stronie internetowej.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. należy podkreślić, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przypomnieć, że przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu był wniosek (...) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie w jakim dotyczył udostępnienia Projektu zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym, który Poczta Polska przedłożyła Prezesowi UKE na podstawie art. 57 ust. 1 Prawa pocztowego pismem z dnia (...) października 2015 r. Z uwagi zatem na przedmiot tej sprawy zaskarżone rozstrzygniecie oparte zostało prawidłowo na analizie przedłożonego przez Pocztę Polską Projektu zmian cennika w kontekście uregulowań zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu organ dokonał rzetelnej oceny przekazanych przez Pocztę Polską informacji pod kątem konieczności uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, zaś ocena ta znalazła należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podnoszona przez stronę skarżącą kwestia braku implementacji do krajowego porządku prawnego, wynikających z Dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz.U.UE.L z dnia 21 stycznia 1998 r. z późn. zm.), zasad rozdziału pomiędzy nadzorem właścicielskim nad Pocztą Polską, a regulacją rynku usług pocztowych nie mogła mieć natomiast wpływu na ocenę prawidłowości wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.