Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2735946

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 19 października 2018 r.
II SA/Wa 713/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Kwiecińska.

Sędziowie WSA: Sławomir Antoniuk (spr.), Adam Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2018 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) marca 2018 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 - dalej jako u.d.i.p.), art. 20a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta (...) Policji z dnia (...) stycznia 2018 r. nr (...) odmawiającą G. S. udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia (...) grudnia 2017 r.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż wnioskiem z dnia (...) grudnia 2017 r. G. S. wystąpił do Komendanta (...) Policji o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii pism:

1) Komendanta Głównego Policji, I. dz.(...),

2) Biura Kontroli Komendy Głównej Policji, I.dz. (...),

3) Komendanta (...) Policji, I. dz.(...), 4) innych pism (zaleceń, instrukcji, poleceń, wytycznych) kierowanych do Komendantów Wojewódzkich i Komendanta (...) Policji oraz Komendantów Powiatowych i Rejonowych Policji, dotyczących rozkazów personalnych wydalenia ze służby w stosunku do funkcjonariuszy, którym przedstawiono zarzuty karne.

Komendant (...) Policji pismem z dnia (...) grudnia 2017 r., 1. dz. (...), uzupełnionym pismem z dnia (...) stycznia 2018 r., I. dz. (...), poinformował wnioskodawcę, że na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin rozpatrzenia wniosku ulega przedłużeniu, nie później niż do dnia (...) lutego 2018 r. Następnie organ I instancji w dniu (...) stycznia 2018 r., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 20a ust. 1 ustawy o Policji, wydał decyzję odmawiającą udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, z uwagi na potrzebę ochrony form i metod realizacji zadań Policji.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji G. S. zarzucił Komendantowi (...) Policji naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego, w tym niedostateczne wyjaśnienie, jakie przesłanki doprowadziły do odmowy udostępnienie informacji publicznej. Odwołujący się podkreślił, że w jego ocenie informacje, o które wnioskował, nie kolidują z koniecznością ochrony "porządku publicznego", w związku z czym zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym Komendant Główny Policji stwierdził brak podstawy faktycznej i prawnej do uchylenia decyzji podległego mu organu i rozstrzygnięciem z dnia (...) marca 2018 r. orzekł jak na wstępie.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż samoistną prawną podstawą odmowy udostępnienia interesującej G. S. informacji nie była konieczność ochrony szeroko rozumianego "porządku publicznego", lecz skonkretyzowane dobro prawnie chronione, o którym mowa w ustawie o Policji. Oczywistym jest bowiem, że wszelkie działania podejmowane przez organy władzy publicznej na rzecz skutecznego wypełniania zadań nałożonych na nie przepisami prawa, w tym przez organy Policji, do podstawowych zadań której to formacji należy m.in. wskazana wprost w ustawie o Policji ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, służą stabilizacji i umacnianiu porządku publicznego. W analizowanym przypadku odmowa udostępnienia informacji publicznej ma swoje źródło w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., dopełnieniem którego jest zapis ujęty w art. 20a ust. 1 ustawy o Policji. Ów ostatni przepis stanowi nadrzędne umożliwiające organom Policji zapewnienie należytej ochrony takich aspektów funkcjonowania tej formacji, które mają znaczenie dla skutecznego i prawidłowego wykonywania zadań, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W ocenie Komendanta (...) Policji, którą organ odwoławczy podzielił, dokumenty, o które wystąpił wnioskodawca stanowią środek służący do skutecznego wykonywania tych zadań, w związku z czym zawarte w nich treści, odnoszące się do form i metod realizacji celów Policji, w omawianym przypadku w aspekcie prowadzonej przez organy Policji polityki kadrowej oraz zawierające informacje służące osiągnięciu przez Policję zadań ustawowych, podlegają ochronie wynikającej z tego przepisu. Wniosek ten nie pozwalał zatem na odmienne rozpatrzenie podania G. S. z dnia (...) grudnia 2017 r. niż poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, gdyż w przeciwnym wypadku organ procedujący w I instancji naraziłby się na zarzut pozornego zastosowania, czy wręcz obejścia normy prawnej wynikającej z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji. Słusznie w tej materii Komendant (...) Policji powołał się na ustalenia NSA z wyroku zapadłego w sprawie I OSK 1769/13, które precyzyjnie i adekwatnie do stanu faktycznego wykształconego w tej sprawie, opisują przypadki usprawiedliwiające odmowę dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność honorowania innych niż u.d.i.p. przepisów mogących mieć znaczenie dla sposobu rozpatrzenia wniosku. NSA w tym wyroku stwierdził, iż: "Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia - w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji - zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które - na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy - są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji".

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2018 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez G. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. informacji publicznej, skarżący zarzucił kwestionowanej decyzji jej wydanie z naruszeniem art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez niezastosowanie art. 7-11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., co polegało na niedostatecznym wyjaśnieniu, jakie cechy oraz przesłanki doprowadziły do uznania zasadności odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż nie można zgodzić się z tezą wysuwaną przez organ, że dane o które strona wnioskuje noszą cechy dokumentów o wewnętrznym charakterze w rozumieniu art. 20a ustawy o Policji, co wyłącza je spod stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przeciwnie, żądane przez skarżącego informacje zostały wytworzone przez osoby pełniące funkcje publiczne, a informacje tam zawarte wiążą się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na jego sytuacje prawną i służbową. Żądane informacje mają również znaczenie dla oceny funkcjonowania jednostek Policji i podejmowanych działań przez Komendantów Miejskich Policji. Argumentacja przedstawiona przez Komendanta Głównego Policji uniemożliwia uzyskanie informacji o działaniach władzy publicznej i tym samym narusza przepisy u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniósł, iż we wniosku skarżący domagał się udostępnienia dokumentów, które w swej treści zawierają dane informacje określone w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o Policji, tj.: mające na celu inicjowanie i organizowanie działań związanych z zapobieganiem popełnianiu przestępstw oraz zjawiskom kryminalny. Informacje te zatem podlegają ochronie, o której mowa w art. 20a ust. 1 ustawy o Policji. Na uwadze przy tym należy mieć również brzmienie art. 20b ustawy o Policji, z którego wynika, że udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. Normy zawarte w wyżej wymienionych przepisach ustawy o Policji bez wątpienia usprawiedliwiają zastosowanie art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, dotyczącej odmowy udostępnienia informacji publicznej, Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną przesłanką żądania skarżącego są przepisy u.d.i.p., będące rozwinięciem art. 61 Konstytucji RP. Mianowicie, przepis art. 1 u.d.i.p. statuuje prawo dostępu każdego do informacji publicznej, przy czym przez sformułowanie "każdy" należy rozumieć zarówno osoby fizyczne, jak i osoby prawne. Prawo dostępu do informacji publicznej, na co wskazuje treść art. 6 u.d.i.p., obejmuje prawo do zaznajomienia się ze wszystkimi informacjami mającymi charakter publiczny. Z treści art. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy, dlatego też uwzględniając konstrukcję art. 1 u.d.i.p należy uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w omawianej ustawie. Granicę ujawnienia informacji zakreśla art. 5 u.d.i.p., który ogranicza możliwość udostępnienia informacji ze względu na przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych lub inne tajemnice prawnie chronione.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było nie tyle to, czy dane, o których udostępnienie wnioskował skarżący są informacją publiczną i czy organy Policji jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia takiej informacji, co kwestia tego, czy ze względu na treść art. 20a ustawy o Policji w niniejszej sprawie zasadnie odmówiono udostępnienia informacji publicznej.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1637/15 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.p.), iż "przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie odnosi się jedynie do ochrony takich tajemnic jak adwokacka, radcowska, lekarska, bankowa, ubezpieczeniowa, notarialna czy telekomunikacyjna. Takie ograniczenie treści tego przepisu prowadziłoby do nieograniczonej w żaden sposób dostępności do każdej informacji bez względu na przewidziane w innych ustawach zasady jej ochrony. Zdaniem Sądu, dla oceny legalności działania organu koniecznym jest odwołanie się do celu, w jakim zostały uchwalone przepisy art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji".

Z treści art. 20a ust. 1 ustawy o Policji zaś wynika, iż w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2 Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Natomiast w świetle art. 1 ust. 2, do podstawowych zaś zadań Policji należą inicjowanie i organizowanie działań mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i wykroczeń oraz zjawiskom kryminogennym i współdziałanie w tym zakresie z organami państwowymi, samorządowymi i organizacjami społecznymi (pkt 3).

Przedmiotem żądania skarżącego zawartym we wniosku z dnia (...) grudnia 2017 r. stały się analizy, okólniki, wytyczne i polecenia służbowe o charakterze ogólnym przedstawiające metody działania, środki organizacyjne i techniczne jakie należy wdrożyć, aby obniżyć dotychczasowy znaczny (sygnalizowany przez podmiot publiczny) poziom określonego rodzaju przestępstwa popełnianego przez funkcjonariuszy Policji w służbie. Skład orzekający w niniejszej sprawie zapoznał się z treścią wnioskowanych pism i stwierdza, iż dokumenty, których udostępnienia odmówiono skarżącemu, odnoszą się do form i metod mających na celu zapobieganie popełnianiu przestępstw i zjawiskom kryminogennym. Zatem powołane przez organ w zaskarżonej decyzji przepisy - art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji - mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w tych przepisach jest jednoznaczny i oczywisty, gdy zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję. Przepisy te nie budzą nadto jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji.

Wobec powyższego zarzuty skargi mówiące o naruszeniu przez organ przepisów prawa materialnego należało uznać za niezasadne.

Nie mogły również odnieść skutku podnoszone przez stronę zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., zwłaszcza że stosowanie przepisów k.p.a. w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostało wyraźnie ograniczone do wyjątków wskazanych w art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. - co trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę. Należy przy tym wyjaśnić, że przedmiotem niniejszej sprawy nie była odmowa udostępnienia akt sprawy administracyjnej, lecz żądanie udzielenia informacji publicznej, które nie wszczyna postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie k.p.a.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.