Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2598216

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 16 listopada 2017 r.
II SA/Wa 682/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.).

Sędziowie WSA: Danuta Kania, Andrzej Góraj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...),

2.

zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 11 kwietnia 2017 r. J.K. (zwany dalej skarżącym) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2017 r. nr (...), w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.) - zwanej dalej k.p.a., a także w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) - zwanej dalej u.d.i.p.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia (...) grudnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Wojewody (...) o udostępnienie informacji publicznej poprzez: "podanie wysokości wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto radcy prawnego S.B. za okres od 1 stycznia 2012 r. do 1 grudnia 2016 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia".

Wojewoda (...) (zwany również organem I instancji) decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...), działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia skarżącemu żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że jakkolwiek dane określone we wniosku stanowią informację publiczną, to nie może być ona udzielona z uwagi na treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wojewoda (...) uznał bowiem, że informacja dotycząca wysokości wynagrodzenia wskazanego we wniosku radcy prawnego, który jest zatrudniony w (...) w W., stanowi jeden z atrybutów dóbr osobistych, o których mowa w art. 23 i 24 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, z późn. zm.) i jako taka podlega ochronie zgodnie z przepisami o ochronie danych osobowych. Jednocześnie organ I instancji wyjaśnił, że ww. radca prawny, którego wniosek dotyczy, nie realizuje zadań wskazujących na pełnienie funkcji publicznych. Zajmuje stanowisko, na którym wykonywane zadania nie mają związku z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa, albo zarzadzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem zadań przez władzę publiczną, w szczególności nie wydaje z upoważniania organu decyzji administracyjnych i aktów prawnych, nie ma też znacznego wpływu na inne władcze działania tego organu. Wobec powyższego oraz powołując się na aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne, organ I instancji podniósł, że wskazany we wniosku radca prawny nie jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a ewentualne udzielenie informacji o wysokości wynagrodzenia mogłoby mieć miejsce jedynie w przypadku wyrażenia zgody przez danego pracownika, którego dotyczy wniosek, jednak zgody takiej wskazany we wniosku radca prawny nie udzielił.

Pismem z dnia (...) lutego 2017 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Wojewody (...), zarzucając tej decyzji:

1.

naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa w sposób naruszający jego istotę i nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie podania wysokości wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto wskazanego z imienia i nazwiska radcy prawnego za okres od 1 stycznia 2012 r. do 1 grudnia 2016 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia,

2.

art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, ponieważ organ uznał, że zachodzi przesłanka do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności w ww. zakresie.

Decyzją z dnia (...) marca 2017 r. nr (...) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody (...). W ocenie Ministra zażądana przez skarżącego informacja dotyczy osoby niebędącej osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wskazując na ewolucję orzecznictwa o początkowo bardzo szerokim zakresie rozumienia osoby pełniącej funkcję publiczną i braku ochrony z uwagi na prywatność, Minister stwierdził, że aktualnie wątpliwym jest uznanie radcy prawnego za osobę publiczną. Radca prawny świadczy jedynie pomoc prawną, stąd też jego działania z definicji mają charakter pomocniczy, a pomoc ta polega, co do zasady, na przedstawianiu opinii prawnych, czyli niewiążących nie tyle stanowisk, co wyjaśnień co do brzmienia obowiązujących przepisów. Minister podkreślił, że celem tych wyjaśnień nie jest przy tym rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, ale niewiążące wyjaśnienie obowiązujących przepisów jedynie w kontekście sprawy, tak aby właściwy organ bezpośrednio na podstawie obowiązujących przepisów, po usunięciu wątpliwości co do ich brzmienia (podzielając lub nie wyjaśnienia w tym zakresie z opinii prawnej) oraz przede wszystkim na podstawie własnej oceny stanu faktycznego, podjął decyzję co do rozstrzygnięcia danej sprawy.

Powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 2339/13, Minister podkreślił również, że nie można abstrahować od faktu wykonywania zawodu radcy prawnego w ramach stosunku pracy, a nie własnej kancelarii. Ograniczenie w dostępie do informacji na temat radcy prawnego, prowadzącego działalność w formie kancelarii prawnej, a więc będącego przedsiębiorcą, powinno skutkować wyborem przepisów ograniczających dostęp do informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W sytuacji, gdy radcy prawnemu nie można przypisać przymiotu przedsiębiorcy, ograniczenie dostępu do informacji jego dotyczących powinno nastąpić na podstawie przepisów o ochronie prywatności osoby fizycznej, tj. ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 922, z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów skarżącego co do naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, Minister wyjaśnił, że normy z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie można traktować jako normy ustanawiającej nieograniczone prawo dostępu do informacji publicznej. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, stanowi bowiem, że ograniczenie prawa do informacji publicznej może nastąpić ze względu na określone w ustawach wartości, takie jak ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Jednocześnie Minister podkreślił, że powoływane przez skarżącego normy konstytucyjne, dotyczące prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, podlegają konkretyzacji oraz rozwinięciu w przepisach właściwej ustawy zwykłej, stąd też zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP należy odczytywać w kontekście przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności w kontekście ograniczeń w dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 ww. ustawy). Minister podkreślił też, że w ramach prawa do prywatności ochronie podlegają również informacje o wynagrodzeniu.

W skardze na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 marca 2017 r. skarżący wniósł o:

1.

uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r., nr (...).,

2.

zasądzenie kosztów postępowania.

Oprócz naruszenia tych samych przepisów, które wskazał w odwołaniu, skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji mające istotny wpływ na treść decyzji naruszenie:

1.

przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach mniejszej sprawy, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie w mocy ww. decyzji Wojewody (...),

2.

przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej spraw, a w konsekwencji nieuchylenie ww. decyzji Wojewody (...).

Skarżący podniósł, że żaden organ nie może odmawiać obywatelowi spełnienia należnych mu praw konstytucyjnych i wynikających z u.d.i.p. Nadto organy obydwu instancji błędnie zakwalifikowały żądane informację do kategorii informacji podlegających ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, naruszając tym samym art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co prowadzi do wniosku, że brak było podstaw prawnych do wydania kwestionowania decyzji. Co więcej, w identycznej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) decyzją z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) uchyliło decyzję Burmistrza (...). z dnia (...) stycznia 2017 r. nr (...), co oznacza, że w tej samej sprawie dwa różne organy odwoławcze wydały dwie rożne decyzje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że skarga jest niezasadna i przytaczając taką samą argumentację co w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2017 r. skarżący wyjaśnił, że wskazany przez niego we wniosku radca prawny jest zatrudniony w Urzędzie Miasta i Gminy w (...). oraz w (...), który to Urząd bada pod względem zgodności z prawem uchwały Rady Gminy (...). oraz zarządzenia Burmistrza (...).

W identycznej sprawie decyzją z dnia (...) stycznia 2017 r. Burmistrz (...)., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w zw. z art. 5 u.d.i.p. odmówił udzielenia informacji publicznej w tym samym zakresie co w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał, że informacja dotycząca zarobków tego radcy prawnego, jako osoby pełniącej funkcję publiczną, jest informacją publiczną, jednak ze względu na ochronę prawa do prywatności określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączona jest ona z oglądu społecznego.

Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...)., decyzją wskazaną już w skardze, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji w całości.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesione. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 pow. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie wraz z poprzedzającym je rozstrzygnięciem organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym ich wyeliminowaniem z obrotu prawnego.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Wojewody (...) z dnia (...) stycznia 2017 r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) marca 2017 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wysokości wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto radcy prawnego - S.B., za okres od 1 stycznia 2012 r. do 1 grudnia 2016 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia.

W ocenie Sądu tak sformułowane we wniosku z dnia (...) grudnia 2016 r. żądanie błędne zostało zakwalifikowanie przez organy jako informacja publiczna, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), zwanej dalej u.d.i.p.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

Prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny (art. 61 Konstytucji RP), a zatem ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie. Nie oznacza to jednak, że u.d.i.p. umożliwia każdemu podmiotowi dostęp do każdej informacji i każdego dokumentu niezależnie od tego, jakim celom informacja bądź dokument służy.

Przede wszystkim trzeba wskazać, że wnioskodawca nie zwrócił się o informację o sprawie publicznej. Wniosek dotyczył udostępnienia informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia miesięcznego netto i brutto radcy prawnego - S.B., za okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia 1 grudnia 2016 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników wynagrodzenia, a zatem osoby wskazanej z imienia i nazwiska. Był to więc niewątpliwie wniosek ad personam. Żądając zaś przekazania mu informacji w formie kserokopii nie podał, z jakiego dokumentu miałaby być wykonana kserokopia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że informacje ad personam nie stanowią informacji publicznej (v. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r. sygn. akt I OSK 1035/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki też pogląd prezentuje Sąd rozpoznający niniejszą sprawę.

Skarżący we wniosku z dnia (...) grudnia 2016 r. nie pytał bowiem o zasady funkcjonowania organu władzy, ani też o kwoty wydatkowane na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych, w danym okresie.

W tej sprawie wnioskodawca zwrócił się o informację o konkretnym pracowniku, informację zawartą w jego aktach pracowniczych. Nie ma żadnych podstaw, aby informację o wynagrodzeniu miesięcznym netto i brutto radcy prawnego, wymienionego z imienia i nazwiska, za wskazany okres od 1 stycznia 2012 r. do dnia 1 grudnia 2016 r. wraz z wyszczególnieniem wszystkich składników tego wynagrodzenia, traktować jako informację o sprawie publicznej i sięgać do niej z wykorzystaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Istotą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest umożliwienie każdemu (jak o tym stanowi art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) dostępu do dokumentacji pracowniczej.

Z tego względu, nieuzasadnione było wydanie decyzji administracyjnej. Wystarczyło w niniejszej sprawie pismem poinformować wnioskodawcę, że wobec tak sformułowanego wniosku (wniosku ad personam) żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., nie wchodzi w zakres przedmiotowy u.d.i.p., co w konsekwencji uniemożliwia zastosowanie tej ustawy w tym zakresie.

W związku z naruszeniem przez organy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co miało wpływ na wynik sprawy, a także naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaszła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) orzekł, jak w wyroku w pkt 1. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej uiszczonemu wpisowi sądowemu od skargi (pkt 2 wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.