Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2729294

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 17 września 2019 r.
II SA/Wa 670/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska.

Sędziowie WSA: Łukasz Krzycki (spr.), Asesor Joanna Kruszewska-Grońska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) lutego 2019 r., nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów

1. uchyla zaskarżoną decyzję,

2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. R. K. - zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z (...) listopada 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby wraz z wyliczeniem zajmowanych stanowisk służbowych; wskazywał, że przed podjęciem pracy w Służbie Bezpieczeństwa (SB) przedstawiono mu pełnej informacji, co do zakresu nałożonych na niego obowiązków służbowych; mając to na względzie, a także oczekiwania jego przełożonych wobec niego, natychmiastowo złożył raport o zwolnienie ze służby, wraz z prośbą o możliwość powrotu do pracy w Urzędzie Miasta i Gminy w (...); w tym krótkim okresie służby w SB (1 miesiąc i 16 dni) nie został przeszkolony oraz nie otrzymał dopuszczenia do informacji niejawnych; nie złożył również ślubowania dla funkcjonariuszy SB; do wniosku załączono treść opinii służbowych, jako dowód rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r.; Wnioskodawca poinformował także o licznych awansach i wyróżnieniach, w tym uhonorowaniu go przez Prezydenta RP Brązowym Krzyżem Zasługi; wskazał, że w specyfikę jego służby w Wydziale (...) czy też Sekcji (...) jest wpisany bezpośredni kontakt ze środowiskiem przestępczym; stwarza to zawsze zagrożenie dla życia i zdrowia funkcjonariusza; wieloletnia służba w permanentnym stresie doprowadziła też do wystąpienia u Wnioskodawcy licznych schorzeń; w konsekwencji spowodowało to zaliczenie go przez komisję lekarską do II. grupy inwalidzkiej, a inwalidztwo pozostaje w związku ze służbą,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Policji (...) lutego 2009 r.; ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej; ich wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej; nie wypłaca się przy tym renty inwalidzkiej z uwagi na prawo do korzystniejszej emerytury,

- z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN", wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie (...) grudnia 1985 r. do (...) stycznia 1986 r.,

- całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 17 lat, 11 miesięcy i 29 dni, z tego okres służby na rzecz totalitarnego państwa to 1 miesiąc i 16 dni; do wysługi emerytalnej zaliczono również okres pełnienia służby w ramach zasadniczej służby wojskowej, który trwał 11 miesięcy i 19 dni,

- z kopii przekazanych przez IPN akt osobowych (pismem z (...) lutego 2018 r.) nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- Komendant Główny Policji - w piśmie z (...) marca 2018 r. - przekazał informacje, dotyczące przebiegu służby Wnioskodawcy; z dokumentów wynika, że - po 12 września 1989 r. - rzetelnie wykonywał on zadania i obowiązki; świadczą o tym m.in. opinie służbowe, sporządzane przez ówczesnych przełożonych; wielokrotnie przyznawano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, a także wypłacano nagrody; ponadto - w 2002 r. - odznaczono go Brązowym Krzyżem Zasługi; nie odnotowano żadnych wymierzonych Wnioskdoawcy kar dyscyplinarnych czy też prowadzonych wobec niego postępowań karnych lub karno-skarbowych; nie ma dokumentów, odnoszących się do czynności służbowych, w trakcie których wystąpiło zagrożenie życia lub zdrowia,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; wyłącznie w takiej sytuacji dopuszczono wyłączenie stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek - krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym - należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wywodzono, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek, miał wybitne osiągnięcia w służbie - szczególnie wyróżniające go na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby Wnioskodawcy, nie spełnia on drugiej przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej; co do przesłanki rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., nie kwestionuje się jej spełnienia; z przekazanych organowi informacji wynika, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji; dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać to w wątpliwość; nie ma jednak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia; przy tym sam charakter realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji zadań i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji, stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- zgromadzone dokumenty nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem Wnioskodawcy ogólnie obowiązującego art. 15c, art. 22a i art. 24a danej ustawy.

W skardze Wnioskodawca, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu że:

- jednym z wymaganych przez ustawodawcę kryteriów dla zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest "szczególne uzasadniony przypadek"; tymczasem wymaganym jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia"; organ nie sprecyzował też przedmiotowego sformułowania, poprzez określenie, jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają dany warunek,

- pojęcie "krótkotrwałości", w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej, oraz pojęcie "rzetelność", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową - w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć; tymczasem winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych; tymczasem faktycznie nie sprecyzowano przedmiotowego kryterium, co do Wnioskodawcy,

- okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, jest czas przypadający do 31 lipca 1990 r.; tymczasem art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że już od 12 września 1989 r. okres służby, pod warunkiem, rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a danej ustawy,

- pojęcie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służy i powinno być rzeczywiste dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy; tymczasem takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734 z późn. zm.), dalej zwanego "rozporządzeniem o podwyższaniu emerytur"; wystąpienia ich ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej; odnosi się do zagrożenia wpisanego standardowo w istotę służby formacji mundurowych; sprawiło to, że organ nie sprecyzował przedmiotowego pojęcia w ramach kryterium, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej,

- art. 7, 77 § 1, art. 80, w z zw. z art. 6 k.p.a., oraz wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania, poprzedzającego wydanie decyzji - w szczególności:

- oceniono spełnienie przez Wnioskodawcę kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie; pominięto fakt, że rzetelną służbę od 12 września 1989 r., ustawodawca potraktował jako przesłanka pozytywna; doprowadziło to do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy; mogło mieć to istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wypowiedział się bowiem, co do spełnienia kryterium krótkotrwałości służby,

- oceniono spełnienie przez Wnioskodawcę kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej jedynie przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem życia i zdrowia", rozumianych jako kwalifikowane narażenie; jest to natomiast czynnik dodatkowy, wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a niedecydujący o jego spełnieniu; jednocześnie organ wskazał, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych,

- art. 107 § 3, w zw. z art. 11 k.p.a., wobec art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym tymi przepisami -. bez jednoznacznego wskazania, czy Wnioskodawca spełnił przesłankę, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy emerytalnej; organ nie wyjaśnił także na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem życia i zdrowia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, gdy ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do rozporządzenia o podwyższaniu emerytur, z jakich powodów uznano, że Wnioskodawca nie spełnia tego kryterium, jak również w oparciu o jakie przesłanki oceniono brak wystąpienia w rozpatrywanej sprawie "szczególnego przypadku".

W szerszym uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Wskazano też, że Wnioskodawca, po krótkim okresie służby w SB na przełomie 1986 i 1987 r., podjął pracę w Policji - w 1991 r.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Uzasadnienie prawne

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne.

Zasadnie zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy. Była to następstwem wadliwe wykładni regulacji materialnoprawnych zakreślających warunki zastosowania wyłączenia, opisanych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W sprawie bezsporny jest szereg okoliczności faktycznych - ogólnie okres służby funkcjonariusza w tym na rzecz totalitarnego państwa (wobec wcześniejszego przytoczenia, powtarzanie tych danych jest bezzasadne). Niekwestionowana była także rzetelność pełnienia przez Wnioskodawcę służby po 12 września 1990 r., choć - zdaniem organu - nie była ona pełniona z narażeniem życia i zdrowia, zaś Skarżący uważa odmiennie.

Na wstępie należy wskazać, że trafne jest stanowisko organu, gdzie odnotowano konieczność - dla zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej - spełnienia trzech przesłanek. Wynika to wprost z treści danej regulacji normatywnej i bezzasadne byłoby powtarzanie zreferowanego wcześniej stanowiska organu. O ile spełnienie przesłanek z art. 8a ust. 1 wymienionych w pkt 1 i 2 byłoby wystarczające, zbędne byłoby zamieszczanie przez prawodawcę w zdaniu wstępnym sformułowania "w szczególnie uzasadnionym przypadku". Przy założeniu racjonalności prawodawcy, co stanowi zawsze podstawę wykładni treści przepisów, trzeba stwierdzić, że jego wolą było ustanowienie także trzeciej przesłanki zastosowania wprowadzonego wyjątku. W tym zakresie więc zarzuty skargi są bezzasadne.

Kluczem jest jednak właściwe rozumienie użyty w danym przepisie sformułowań.

Zasadnie wskazują obie strony, że do opisu kryteriów zastosowania wyjątku użyto pojęć nieostrych. Dla rozważenia, czy znajduje on w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania w sprawie a tego rodzaju intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęcia nieostre nie mogły być użyte w celu zapewnienia dowolności orzekania, lecz jedynie dla maksymalnej elastyczności służącej realizacji celu danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę celów wprowadzenia art. 8a w ramach zmian, dokonanych w ustawie zaopatrzeniowej ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270), zwaną dalej "Nowelą".

W rozpoznawanej sprawie nie było w istocie kwestionowane przez organ spełnienie przez Wnioskodawcę warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 1 (tak w realiach danej sprawy należy rozumieć stwierdzenie w uzasadnieniu "abstrahując od weryfikacji krótkotrwałości służby). Służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa trwała bowiem jedynie około półtora miesiąca, wobec całości służby ponad 18 lat (przy wliczeniu odbywania służby wojskowej).

Odnosząc się do warunku, określonego w art. 8a ust. 1 pkt 2, należy odnotować za organem, że przesłanka określona w tym przepisie po sformułowaniu "w szczególności", ma charakter przykładowy. Oznacza to, że nie ziszczenie się danego warunku - pełnienia służby z narażeniem życia lub zdrowia - a priori nie wyklucza zastosowania przewidzianego ustawą wyjątku. O ile inna byłaby wola prawodawcy przepis został zredagowany odmiennie - np. z pominięciem słów "w szczególności". Prosta wykładnia językowo-logiczna prowadzi więc do wniosku, że - z jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy - brak możliwości ustalenia pełnienia rzetelnej służby także z narażeniem życia lub zdrowia nie wyklucza zastosowania wyjątku, gdy spełnione są inne warunki. Odrębną kwestią jest natomiast znaczenie wskazanego w końcu dane jednostki redakcyjnej przypadku. Uprawniony jest wniosek, że prawodawca opisał w ten sposób jedną z sytuacji, które należałoby kwalifikować z mocy ustawy jako szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu zdania wstępnego art. 8a ust. 1. Przy odmiennym założeniu, wymienienie przesłanki, która jednoznacznie nie przesądza o wystąpieniu warunku z pkt 2 (użyto wszak określenia "w szczególności"), nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia. Zagadnienie to zostanie podjęte jeszcze w dalszej części uzasadnienia - w kontekście związku z regulacją art. 24a ust. 5 ustawy zaopatrzeniowej.

W tej sytuacji zaskarżone orzeczenie jest wadliwe. Przywołaną bowiem przez organ negatywną przesłanką dla zastosowania wyjątku był m.in. brak podstaw do uznania, że służba Wnioskodawcy była pełnione z zagrożeniem życia lub zdrowia. Z woli prawodawcy nie może to jednak stanowić wystarczającej podstawy do odmowy zastosowania wyjątku.

W danej sprawie - skoro więc faktycznie nie zakwestionowano skutecznie wystąpienia przesłanek, wymienionych w pkt 1 i 2 art. 8 ust. 1 - organ administracji winien był rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako szczególnie uzasadniony przypadek.

Dana kwestia nie została natomiast stosownie wnikliwego wyjaśniona, co stanowił o naruszenie przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego ustalenia istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby a priori założyć, że dany przepis nie powinien znaleźć w przypadku Wnioskodawcy zastosowania.

Wobec wyrażenia przez organ w uzasadnieniu skarżonego aktu konkretnej oceny, jak należy rozumieć pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku - należy wskazać, że prezentowana przezeń wykładnia danego przepisu jest zbyt wąska. Nie znajduje ona uzasadnienia ani z perspektywy względów wykładni językowej ani też systemowej czy celowościowej, w kontekście założeń Noweli, którą wprowadzono do ustawy zaopatrzeniowej art. 8a. Wyrażanym przez prawodawcę celem danego kompleksu regulacji, którego element ustanowił art. 8a, było pozbawienie nienależnych przywilejów osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa, wobec odmiennych reguł ustalenia świadczeń emerytalnych i rentowych dla służb mundurowych. Co wynika natomiast z treści dostępnych dokumentów, obrazujących etap wprowadzenia do Noweli art. 8a (prace stosownych komisji sejmowych), celem tego było uniknięcie sytuacji, gdy stosowne rygory, w postaci obniżenia świadczeń rentowych i emerytalnych, dotknęłyby osoby, które rzetelnie pełniły służbę na rzecz demokratycznego państwa a zastosowanie reguł ogólnych nie znajduje uzasadnienia w celach wprowadzenia Noweli. Szerzej problematyka ta została umówiona w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 czerwca 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 2346/18). Jego treść znana jest organowi administracji. Dokument ten dostępny jest też dla Wnioskodawcy w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W takiej sytuacji ponowne przetaczanie przywołanych tam faktów i argumentacji byłoby bezzasadne. Sąd w tym składzie uważa je za trafne.

Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanej sprawy należy wskazać, że - skoro celem kompleksu regulacji (Noweli), od których wyjątek wprowadza art. 8a ust. 1, było pozbawienie nienależnych przywilejów, wobec pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa - nie może być bez znaczenia bardzo krótkie pełnienie obowiazków w tych organach, czy związane z tym konkretne okoliczności - np. zwolnienie na własna prośbę, po zapoznaniu z zakresem obowiązków. Organ dotąd się do tego nie odnosił. W szczególności nie weryfikował twierdzeń Wnioskodawcy w danym zakresie, mylnie zakładając, że nie może mieć to znaczenia w sprawie (wobec zawężającej wykładni pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek"). Nie może być też bez znaczenia, odnotowana tylko w uzasadnieniu, okoliczność uzyskania przez Wnioskodawca w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego orderów czy odznaczeń. Jak wynika z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl w Dz. U. z 2019 r. poz. 25 z późn. zm.) przykładowo: Krzyż Zasługi Za Dzielność nadaje się funkcjonariuszom wyłącznie za czyny spełnione w specjalnie ciężkich warunkach, z wykazaniem wyjątkowej odwagi, z narażeniem życia lub zdrowia, w obronie prawa, nietykalności granic państwowych oraz życia, mienia i bezpieczeństwa obywateli. Oczywiście wyjaśnienia wymaga w sprawie, jakie były kryteria przyznawania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Kwestie te nie mogą być jednak obojętne w kontekście oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Organ wykładając pojecie szczególnie uzasadniony przypadek musi mieć na względzie, że - jak podkreślali projektodawcy - celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu - np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie mogą podlegać ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie podejmującej służbę na nowych, określonych ustawą warunkach - tu: wskazywane przez Wnioskodawcę podjęcie zatrudnienia w Policji, wobec innego wcześniejszego zatrudnienia po epizodycznej służbie w SB. Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób - utraty wypracowanych oddaną służbą przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym, w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia reguły rangi konstytucyjnej, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Wywody skargi są wprawdzie chybione w tym zakresie, gdzie spełnienie warunku pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia wywodzi się z samego faktu bycia funkcjonariuszem Policji, skoro każdy z nich składa określone zobowiązanie. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy rodzaj służby czy przydzielonych obowiązków był tego rodzaju, że wykonywane zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi tu o zagrożenia potencjalnej, teoretyczne (wprowadzenie tak rozumianego warunku, gdy ma to dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy byłoby nieracjonalne), lecz realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach szczególnego urodzaju dokumentów, wprost potwierdzającego ten fakt, jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń (rozporządzenie o podwyższaniu emerytur), a nie mógł o tym przesądzać sam rodzaj wykonywanych faktycznie zadań i czynności. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Jak wskazano na wstępie, okoliczność czy w przypadku Wnioskodawcy istnieją przesłanki dla uznania, że pełnił on służbę z zagrożeniem życia lub zdrowia, nie musi mieć przy tym kluczowego znaczenia, gdy chodzi o spełnienie przesłanki, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Może mieć to jednak istotne dla sprawy na etapie oceny, czy przypadek Wnioskodawcy może być określany także jako szczególnie uzasadniony (poza kwestiami nader krótkiej służby i okoliczności jej pełnienia), w znaczeniu nadanym temu pojęciu art. 8a ust. 1 w zdaniu wstępnym.

Organ nie przeprowadził więc oceny, czy spełniona jest przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2 in fine, w kontekście wymogu art. 8 ust. 1 zdanie wstępne. W takiej sytuacji stosowna ocena Sądu w danym zakresie byłaby przedwczesna. Jest on bowiem właściwy wyłącznie do badania legalności wydanych orzeczeń, gdy powołany do tego organ administracji przeanalizował już sprawę w jej istotnych aspektach. W danym przypadku nie miało to miejsca.

Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają także względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Otóż, w toku procedowania nad Nowelą, w trakcie prac stosownych komisji sejmowych, do projektu ustawy wprowadzono dwie zmiany, który można określić mianem autopoprawek projektodawcy - właśnie wskazany art. 8a oraz 5 w art. 24a. (tak: str. 8, 9 oraz 40 - wypowiedzi sekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji, według pełnego zapisu przebiegu posiedzenia Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych (Nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (Nr 55) z dnia 15 grudnia 2016 r., sygnowanego przez Kancelarie Sejmu, Biuro Komisji Sejmowych). Tym ostatnim przepisem ustanowiono zasadę ogólnego wyłączenie reguł obniżenia uposażeń dla rodzin byłych funkcjonariuszy, którzy służyli na rzecz demokratycznego państwa, gdy ponieśli oni śmierć bądź zaginęli w związku z pełnieniem służby. Przyjęto więc regułę wyłączenia z mocy ustawy regulacji obniżający świadczenie w pewnych przypadkach. Co do pozostałych pozostawiono to uznaniu administracyjnemu, w granicach zakreślonych treścią normatywną art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wynika stąd, że - z wyrażonej jednoznacznie woli prawodawcy - kwestia narażenia życia bądź zdrowia przez funkcjonariuszy stanowi przesłankę kwalifikowaną, przemawiającą za wyłączeniem regulacji o obniżeniu uposażeń. Szczególnie bowiem potraktowano przypadek śmierci czy zaginięcia, wprowadzając sztywną regułę zaś - wobec narażenie życia lub zdrowia - skoro kwestie te mają jednak charakter ocenny, pozostawiono to rozstrzyganiu na drodze administracyjnej.

W tym kontekście nie można uznać za bez znaczenia w sprawie - pominiętą także przez organ - kwestię potwierdzenia uprawnień rentowych Wnioskodawcy i orzeczenia o związku utraty zdrowia z pełnieniem służby. W danym zakresie nie chodzi naturalnie o swego rodzaju automatyzm. Szereg bowiem nawet poważnych schorzeń może pozostawać w związku z wykonywaniem czynności w służbach mundurowych, lecz być równocześnie zwykłym następstwem wykonywania pracy, która nie są specyficzne dla tych służb i nie świadczy o narażeniu życia bądź zdrowia oddaną służbą. Organ jednak nie rozważył w ogóle, jak w tym kontekście należałoby ocenić rozpatrywany przypadek. Formułowanie więc na tym etapie ocen przez Sąd byłoby przedwczesne.

Nie wyjaśnienie okoliczności sprawy w danym zakresie było także następstwem zbyt wąskiego rozumienia pojęcia szczególnie uzasadniony przypadek, jako przesłanki zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1.

W powyższym zakresie zarzuty skargi, odnoszące się do błędnego wyłożenia treści przepisu, jak i braku wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach, co miało wpływ na treść uzasadnienia skarżonego aktu, są zasadne (uchybienie treści art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Chybione są natomiast inne zarzuty skargi z następujących przyczyn:

- nie mógł mieć znaczenia w sprawie brak zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała; z okolicznością tą nie powiązano bowiem żadnych negatywnych skutków dla strony; powodem odmowy wyłączenia stosowania przepisów była ocena organu jakoby nie spełniono innych wymaganych warunki; wobec tego tylko na marginesie można wskazać, że wykładnia pojęcia krótkotrwała służba, oparty na słownikowym znaczeniu wyrazu krótkotrwałe, jest wadliwa jako zbyt wąska; Sąd podziela w tym zakresie stanowisko, prezentowane w powołanym już orzeczeniu o sygn. akt II SA/Wa 2346/18; kwestia ta nie ma jednak znaczenia w niniejszej sprawie, gdzie organ nie kwestionował krótkotrwałości służby, nawet przy odwołaniu się do wąskiego, słownikowego znaczenia określenia "krótkotrwały",

- okoliczność, do kiedy należy traktować służbę, jako pełnioną na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie wobec realiów (jak wynika z uzasadnienia samej skargi, Wnioskodawca w latach 1989-1990 nie pełnił służby); tym niemniej stanowisko Wnioskodawcy w danym zakresie pozostaje w sprzeczności z treścią art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzeczono jak w pkt 1 sentencji. O kosztach rozstrzygnięto w pkt 2, w myśl art. 200, w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty składają się: kwota 480 zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.