II SA/Wa 63/16, Skutki niepodjęcia zawieszonego postępowania po zakończeniu postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie prawidłowości działania komisji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2113533

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 września 2016 r. II SA/Wa 63/16 Skutki niepodjęcia zawieszonego postępowania po zakończeniu postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie prawidłowości działania komisji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube.

Sędziowie WSA: Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia (...) października 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela dyplomowanego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję,

2.

zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz B. W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Edukacji Narodowej decyzją nr (...) z dnia (...) października 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karty Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji (...) Kuratora Oświaty z dnia (...) sierpnia 2015 r. odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że B. W. - nauczycielka zatrudniona na stanowisku wychowawcy świetlicy oraz rewalidacji indywidualnej w Zespole Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr (...) w P. - w dniu (...) czerwca 2014 r. złożyła do (...) Kuratora Oświaty wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela dyplomowanego.

W dniu (...) sierpnia 2014 r. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez (...) Kuratora Oświaty nie wydała wnioskodawczyni akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2014 r. nr (...) (...) Kurator Oświaty wystąpił o wszczęcie postępowania nadzorczego w trybie art. 9h ust. 1 ustawy - Karta Nauczyciela, wskazując że rozstrzygnięcie komisji kwalifikacyjnej nie znajduje oparcia w uzasadnieniu oceny punktowej.

Decyzją z dnia (...) listopada 2014 r. Nr (...) Minister Edukacji Narodowej stwierdził nieważność postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego na wniosek B. W. przez Komisję Kwalifikacyjną powołaną przez (...) Kuratora Oświaty.

W dniu (...) sierpnia 2015 r. Komisja Kwalifikacyjna powołana przez (...) Kuratora Oświaty nie wydała wnioskodawczyni akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego.

Decyzją z dnia (...) sierpnia 2015 r. Nr (...) wydaną na podstawie art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela (...) Kurator Oświaty odmówił Pani B. W. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego. Decyzję uzasadniono brakiem akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej. Wnioskodawczyni została poinformowana o przysługującym, zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, prawie wglądu do akt sprawy oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do materiałów zebranych w postępowaniu kwalifikacyjnym (pismo z dnia (...) sierpnia 2015 r. Nr (...)).

Pismem z dnia (...) września 2015 r. Pani B. W. wniosła do Ministra Edukacji Narodowej odwołanie od decyzji (...) Kuratora Oświaty. Odwołanie wniesiono z zachowaniem terminu.

Po zbadaniu materiału dowodowego i analizie stanu faktycznego i prawnego w przedmiotowym zakresie organ stwierdził, że na podstawie art. 9b ust. 1 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 1a-3 ustawy - Karta Nauczyciela warunkiem nadania nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego jest: posiadanie wymaganych kwalifikacji, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej, po dokonaniu analizy dorobku zawodowego nauczyciela i przeprowadzonej rozmowie.

Zgodnie z art. 9b ust. 6 w związku z art. 9b ust. 1 i 9b ust. 4 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela, nauczycielowi, który nie spełnia ww. warunków, organ sprawujący nadzór pedagogiczny odmawia nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego w drodze decyzji administracyjnej Organ wskazał, że na podstawie załączonej dokumentacji ustalono, że Pani B. W. w 2001 r. ukończyła studia wyższe magisterskie w zakresie pedagogiki specjalnej, w 2003 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie pedagogiki specjalnej - terapii pedagogicznej oraz w 2008 r. ukończyła studia podyplomowe w zakresie pedagogiki leczniczej. Wnioskodawczyni jest zatrudniona zgodnie z posiadanymi kwalifikacjami w Zespole Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr (...) w P. Odbyła staż w wymiarze 2 lata i 9 miesięcy i w dniu (...) lipca 2011 r. uzyskała pozytywną ocenę dorobku zawodowego. W dniu (...) sierpnia 2015 r. nie uzyskała jednak akceptacji Komisji Kwalifikacyjnej powołanej przez (...) Kuratora Oświaty i okoliczność ta stanowiła przesłankę do wydania decyzji odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.

Dalej podał, że organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w świetle powołanych wyżej przepisów ustawy - Karta Nauczyciela (art. 9b ust. 1 pkt 3), jest związany merytorycznym stanowiskiem komisji kwalifikacyjnej w sprawie udzielenia (bądź nieudzielenia) nauczycielowi akceptacji. Nauczycielowi, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej odmawia się nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego (art. 9b ust. 6 ustawy - Karta Nauczyciela). Organ odwoławczy nie ma kompetencji do merytorycznego weryfikowania odmowy udzielenia akceptacji przez komisję kwalifikacyjną lub zmiany dokonanej przez komisję oceny. Zgodnie natomiast z art. 9g ust. 8 ustawy - Karta Nauczyciela nauczyciel, który nie uzyskał akceptacji komisji kwalifikacyjnej może złożyć wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego po odbyciu, na swój wniosek i za zgodą dyrektora szkoły, dodatkowego stażu w wymiarze 9 miesięcy.

W toku postępowania odwoławczego przeprowadzono postępowanie nadzorcze na podstawie art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela. Zgodnie z tym przepisem Minister Edukacji Narodowej sprawuje nadzór nad czynnościami podejmowanymi w postępowaniu o nadanie stopnia nauczyciela dyplomowanego przez komisje kwalifikacyjne oraz przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny. W myśl art. 9h ust. 2 ustawy - Karta Nauczyciela czynności podjęte z naruszeniem przepisów ustawy, przepisów o kwalifikacjach nauczycieli lub przepisów w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, są nieważne. Nieważność czynności stwierdza, w drodze decyzji administracyjnej, Minister Edukacji Narodowej. W wyniku działań nadzorczych w trybie art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy - Karta Nauczyciela w postępowaniu kwalifikacyjnym przeprowadzonym na wniosek Pani B. W. nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa.

W toku postępowania nadzorczego przeprowadzonego w trybie art. 9h ww. ustawy ustalono, że do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego na wniosek Pani B. W. z dnia (...) czerwca 2014 r. (...) Kurator Oświaty zarządzeniem z dnia (...) lipca 2015 r. Nr (...) powołał Komisję Kwalifikacyjną której skład ustalono zgodnie z przepisami art. 9g ust. 3 i ust. 5 ustawy - Karta Nauczyciela oraz przepisem § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 393). W skład Komisji weszli: przedstawiciel organu sprawującego nadzór pedagogiczny jako przewodniczący Komisji, dyrektor Zespołu Szkół z Klasami Integracyjnymi i Specjalnymi nr (...) w P., przedstawiciel związku zawodowego wskazanego we wniosku oraz eksperci o specjalności zawodowej w zakresie pedagogiki specjalnej - rewalidacji upośledzonych umysłowo, wychowania fizycznego, przyrody, matematyki, informatyki, historii, języka polskiego, bibliotekoznawstwa, oligofrenopedagogiki, nauczania początkowego i wychowania przedszkolnego, posiadający kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w szkołach specjalnych i zatrudnieni w szkołach specjalnych.

Komisja Kwalifikacyjna powołana przez (...) Kuratora Oświaty dokonała analizy przedłożonej przez Wnioskodawczynię dokumentacji, spełniającej wymogi formalne, oraz przeprowadziła rozmowę w obecności quorum wymaganego do podejmowania rozstrzygnięć. Każdy z członków Komisji ocenił spełnianie przez Panią B. W. wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 grudnia 2013, r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, według skali punktowej od 0 do 10. Średnia arytmetyczna punktów przyznanych przez poszczególnych członków Komisji wyniosła 3, 75 punktu.

Zgodnie z § 13 ust. 4 powołanego rozporządzenia Komisja Kwalifikacyjna orzekła o niewydaniu akceptacji na stopień nauczyciela dyplomowanego, ponieważ średnia arytmetyczna punktów uzyskanych przez Wnioskodawczynię nie wyniosła co najmniej 7 punktów. Z przebiegu prac Komisji sporządzono protokół, w którym zawarto w szczególności uzasadnienie oceny Komisji.

W odwołaniu z dnia (...) września 2015 r. Pani B. W. zarzuciła decyzji odmawiającej nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego naruszenie przepisów § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez ich błędna interpretację, a w konsekwencji uznanie, że nie zostały spełnione wymagania na stopień nauczyciela dyplomowanego. Zarzuty uznano za nietrafne. W części V pkt 3 (zawierającej uzasadnienie oceny punktowej) protokołu z przebiegu prac Komisji Kwalifikacyjnej w dniu (...) sierpnia 2015 r. odniesiono się do spełniania przez Wnioskodawczynię wymagań niezbędnych do uzyskania stopnia nauczyciela dyplomowanego, określonych w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. Komisja wskazała na okoliczności mające wpływ na ocenę punktową, w szczególności wskazała na wymagania, których spełnienia Komisja nie mogła uznać. Komisja wskazała, iż Wnioskodawczyni nie spełniła wymagania, o którym mowa § 8 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, ponieważ Wnioskodawczyni podczas pełnienia funkcji opiekuna stażu przeprowadziła niewystarczającą ilość zajęć otwartych oraz nie wskazała innych form dzielenia się wiedzą z nauczycielami. Wnioskodawczyni nie spełniła również wymagania, o którym mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia, ponieważ nie potrafiła wskazać procedur opracowania i wdrożenia napisanego przez siebie programu. Zdaniem Komisji Pani B. W. nie spełniła także wymagań, o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 lit. c i lit. e rozporządzenia, ponieważ działania przedstawione przez Wnioskodawczynię nie przyniosły wymiernych efektów dla szkoły.

Komisja wskazała, zatem na okoliczności mające wpływ na ocenę punktową a uzasadnienie rozstrzygnięcia komisji nawiązuje do treści przepisu § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia. Uzasadnienie komisji zawierające te elementy spełnia, w ocenie organu II instancji, wymogi konstrukcji prawidłowego uzasadnienia w rozumieniu § 14 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Należy ponadto podnieść, że w skład komisji wchodzą osoby przygotowane do oceny dorobku zawodowego nauczyciela. Postępowanie przed komisją zakłada pewną autonomię działań z punktu widzenia oceny dorobku zawodowego nauczyciela, a wyrazem tej oceny jest uzasadnienie, zawierające stwierdzenia wartościujące i ocenne. Kurator oświaty nie jest uprawniony do weryfikowania tej oceny. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że umotywowany brak akceptacji komisji kwalifikacyjnej uniemożliwia organowi wydanie decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1056/06).

Działając na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 3 ustawy - Karta Nauczyciela Minister Edukacji Narodowej jako organ drugiej instancji, po zbadaniu materiału dowodowego oraz analizie stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji (...) Kuratora Oświaty z dnia (...) sierpnia 2015 r. Nr (...) odmawiającej Pani B. W. nadania stopnia nauczyciela dyplomowanego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1.

naruszenie § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku wprost przeciwnego, iż posiada umiejętność dzielenia się wiedzą i doświadczeniem z innymi nauczycielami;

2 naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 lit. a) cytowanego rozporządzenia z dnia 1 marca 2013 r., poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku wprost przeciwnego, iż został opracowany i wdrożony program działań edukacyjnych, wychowawczych, naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4) lit. c) cytowanego rozporządzenia z dnia 1 marca 2013 r., poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku' wprost przeciwnego, iż nastąpiło poszerzenie zakresu działań szkoły, w szczególności dotyczących zadań dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych;

3.

naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 lit. e) rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli, poprzez jego błędną interpretację a w konsekwencji uznanie, iż nie zostały spełnione wymagania tam wymienione w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja tegoż przepisu winna doprowadzić do wniosku wprost przeciwnego, iż wykonane zostały zadania na rzecz oświaty, pomocy społecznej lub postępowania w sprawach nieletnich we współpracy z innymi osobami, instytucjami samorządowymi lub innymi podmiotami;

4.

naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego przedmiotowej sprawy i oparcie zaskarżonej decyzji jedynie na ustaleniach dokonanych przez organ I instancji, w sytuacji gdy zastosowanie dyspozycji z przedmiotowych przepisów prowadziłoby do uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji a w szczególności brak wyjaśnienia wewnętrznej sprzeczności istniejących w treści protokołu komisji kwalifikacyjnej;

5.

naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów, a w szczególności brak merytorycznej kontroli organu II instancji sposobu przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w szczególności brak odniesienia się do istniejących wewnętrznych sprzeczności w treści protokołu komisji kwalifikacyjnej, które doprowadziło do wydania błędnej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła między innymi, że organ II instancji swoją decyzję oparł całkowicie i bezkrytycznie na uzasadnieniu i stanowisku Komisji Kwalifikacyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów niżej wskazanych.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się postanowienie (...) Kuratora Oświaty z dnia (...) września 2014 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wszczętej na wniosek B. W. w przedmiocie podjęcia postępowania kwalifikacyjnego o awans na stopień nauczyciela dyplomowanego do czasu zakończenia postępowania nadzorczego przez Ministra Edukacji Narodowej, prowadzonego w oparciu o art. 9h ust. 1 pkt 2 ustawy Karta Nauczyciela w przedmiocie stwierdzenia nieważności czynności komisji kwalifikacyjnej. Podstawą wydania ww. postanowienia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Wobec tego, że powołane postanowienie o zawieszeniu postępowania weszło do obrotu prawnego, organ zobowiązany był do wydania postanowienia o jego podjęciu.

Z przesłanej przez organ w dniu (...) lutego 2016 r. informacji do Sądu wynika, że organ nie wydał postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, tłumacząc swoje działanie obroną przed nadmiernym formalizmem i przedłużaniem postępowania. Jako kolejny argument przed koniecznością wydania takiego postanowienia, wskazał, że postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania jest niezaskarżalne.

Procedując w przedmiotowym postępowaniu, organ nie zauważył, że w czasie zawieszenia postępowania organ administracji publicznej nie może podejmować zwykłych czynności proceduralnych, a jedynie, stosownie do art. 102 k.p.a. - może podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwu dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zaistniały.

Zatem niepodjęcie zawieszonego postępowania po zakończeniu postępowania nadzorczego, prowadzonego przez Ministra Edukacji Narodowej w przedmiocie prawidłowości działania komisji stanowiło istotne naruszenie prawa procesowego. W orzecznictwie sądowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1340/07, niepubl.) sformułowano pogląd, że decyzja rozstrzygająca sprawę wydaną w czasie, gdy postępowanie w sprawie było zawieszone jest wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie wyżej opisanym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.