II SA/Wa 606/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2773063

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2018 r. II SA/Wa 606/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube.

Sędziowie WSA: Iwona Dąbrowska (spr.), Andrzej Góraj.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2018 r. sprawy ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lutego 2018 r. nr WNP-I.4131.8.2018 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 2018 r. nr LX/1578/2018 w sprawie zmiany nazwy ulicy położonej w mieście stołecznym Warszawa oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 lutego 2018 r. nr WNP-I.4131.8.2018, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 z późn. zm.) stwierdził nieważność uchwały nr LX/1578/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nazwa ulicy Lecha Kaczyńskiego została nadana zarządzeniem zastępczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie nadania nazwy ulicy, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego, pod pozycją 10139 (zwanym dalej "zarządzeniem zastępczym"). Podstawą prawną wskazanego zarządzenia zastępczego był art. 6 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744. z późn. zm. - zwanej dalej "Ustawą dekomunizacyjną"). Zarządzenie zastępcze wydano w związku z niewypełnieniem przez Radę m.st. Warszawy obowiązku zmiany nazw ulic upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, w ustawowo zakreślonym terminie 12 miesięcy, od dnia wejścia w życie Ustawy dekomunizacyjnej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego podano, że zarządzenie zastępcze nie jest prawomocne na chwilę wydania rozstrzygnięcia nadzorczego z uwagi na skierowanie przez Radę m.st. Warszawy skargi do sądu administracyjnego.

W dalszej części uzasadnienia rozstrzygnięcia podano, że w związku z informacją o porządku obrad LX sesji Rady m. st. Warszawy, zwołanej na dzień 11 stycznia 2018 r., Wojewoda Mazowiecki w dniu 10 stycznia 2018 r. wystosował pismo, w którym zwrócił uwagę na ostatnią nowelizację ustawy dekomunizacyjnej i poinformował, że zgodnie z art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, obowiązującym od dnia 7 stycznia 2018 r., w przypadku gdy jednostka samorządu terytorialnego zmienia nazwę ulicy nadaną w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej, wymagana jest uprzednia zgoda Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody, a także że w takiej sprawie do Wojewody Mazowieckiego nie wpłynęło pismo m. st. Warszawy.

Następnie organ wskazał, że na sesji w dniu 11 stycznia 2018 r. Rada m. st. Warszawy podjęła uchwałę nr LX 1578/2018, w sprawie zmiany nazwy ulicy w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy. W przedmiotowej uchwale dotychczasowej ulicy Lecha Kaczyńskiego w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, zlokalizowanej pomiędzy Aleją Niepodległości a ulicą Solec, nadano nazwę Trasa Łazienkowska (nazwa skrócona: Trasa Łazienkowska), wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875).

W ocenie Wojewody Mazowieckiego kwestionowana uchwała istotnie narusza art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Wskazany przepis został dodany ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa nowelizująca weszła w życie w dniu 7 stycznia 2018 r., a więc na kilka dni przed podjęciem przedmiotowej uchwały. Ponadto organ nadzoru przed sesją Rady m.st. Warszawy pisemnie zwrócił radnym uwagę na zmieniony w tym zakresie stan prawny. Z treści wskazanego przepisu wynika bowiem wprost, że zmiana nazwy ulicy Lecha Kaczyńskiego - nadanej w trybie zarządzenia zastępczego - musi być poprzedzona zgodą Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz Wojewody Mazowieckiego. Takie zgody nie zostały wydane. Ponadto organ wskazał, że m.st. Warszawa nawet nie wystąpiło, ze stosownym wnioskiem, do organu nadzoru.

Organ wskazał również, że ustawa dekomunizacyjna zawiera przepisy szczególne w stosunku do uregulowanej materii nazewnictwa jednostek, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - i to jedynie tych, których dotychczasowa nazwa wypełniała dyspozycję art. 1 tej ustawy. W tym zakresie stanowi ona swoistego rodzaju "specustawę". W przypadku zmiany nazwy ulicy, uprzednio nadanej w trybie zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego, wydanego w oparciu o ustawę dekomunizacyjną, stosowanie tej ustawy jest zawężone do powołanego powyżej art. 6b. Zdaniem organu oznacza to, że w pozostałym zakresie - przy zmianie nazwy ulicy przez jednostkę samorządu terytorialnego zastosowanie powinny mieć także ustawy i akty prawa miejscowego regulujące sprawy nazewnictwa.

Niezależnie od uchybienia wskazanego powyżej, kwalifikowanego jako istotne, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie doszło także do naruszenia § 6 ust. 1, § 13 ust. 3 i § 14 ust, 1 pkt 1 uchwały nr LV/1383/2017 Rady m. st. Warszawy z dnia 21 września 2017 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z dnia 29 września 2017 r. poz. 8402, zwanej dalej "uchwałą nazewniczą"). Uchwała ta określa zasady kształtowania nazewnictwa obiektów miejskich oraz szczegółowe zasady dotyczące trybu występowania z wnioskami i projektami uchwał w sprawach nazw obiektów miejskich i stanowi prawo miejscowe.

Organ wskazując na § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej podał, że Rada m.st. Warszawy przyjęła nazwę Trasy Łazienkowskiej pomimo funkcjonowania nazwy "Łazienkowska" w nazwach innych obiektów miejskich zlokalizowanych w niewielkiej odległości - ul. Łazienkowska (która łączyłaby się z Trasą Łazienkowską), Most Łazienkowski (który łączyłby się z Trasą Łazienkowską), Park Łazienkowski. Wojewoda wskazał też, że w sprawie nie zachodzi przy tym wyjątek uwzględniony we wspomnianym przepisie.

Powołując się zaś na § 13 ust. 3 uchwały nazewniczej Wojewoda Mazowiecki wskazał, że pismem z dnia 22 stycznia 2018 r., znak: WNP-I.4131.8.2018, wezwał Radę m.st. Warszawy do udzielenia pisemnej odpowiedzi czy przed podjęciem przedmiotowej uchwały został spełniony warunek określony we wskazanym § 13 ust. 3 uchwały nazewniczej. W odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącą Rady m.st. Warszawy pismem z dnia 23 stycznia 2018 r. znak: RW-WS.0711.12.2018.TPO, poinformowano go o spełnieniu wymogów uchwały nazewniczej. Wśród dokumentów załączonych do odpowiedzi, mających potwierdzić tę okoliczność przekazano w tym zakresie jedynie opinię Prezydenta m.st. Warszawy o projekcie uchwały (z dnia 4 stycznia 2018 r., znak: OU-KRD.0006.168.2018.BZI, podpisaną przez Zastępcę Prezydenta m.st. Warszawy), w której zawarto stwierdzenie, iż Prezydent m. st. Warszawy nie zgłasza uwag do projektu tej uchwały, z wyjątkiem zastrzeżeń przedstawionych w opinii prawnej przekazywanej wraz z pismem.

Odnośnie zaś § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały nazewniczej Wojewoda Mazowiecki wskazał, że wśród dokumentów załączonych do wspomnianego wyżej pisma z dnia 23 stycznia 2018 r. (znak: RW-WS.0711.12.2018.TPO) nie ma takiego, który potwierdzałby wydanie takiej opinii.

Wobec powyższego organ uznał, iż Rada m. st. Warszawy podjęła uchwałę nr LX/1578/201S z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy z istotnym naruszeniem art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, jak też z naruszeniem § 6 ust. 1, § 13 ust. 3 i § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały nazewniczej.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło miasto stołeczne Warszawa, reprezentowane przez pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie.:

1. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieuwzględnienie przez Wojewodę Mazowieckiego, przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego,

2. art. 16 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieuwzględnienie przez Wojewodę Mazowieckiego, przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego,

3. art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieuwzględnienie przez Wojewodę Mazowieckiego, przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego,

4. art. 166 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich nieuwzględnienie przez Wojewodę Mazowieckiego, przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego,

5. § 6 ust. 1 uchwały nr LV/1383/2017 Rady m. st. Warszawy z dnia 21 września 2017 r. w sprawie nazewnictwa obiektów miejskich (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 8402), w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nazwa nadana uchwałą Nr LX/1578/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, powtarza którąkolwiek z istniejących na terenie m.st. Warszawy nazw: nadanych we właściwym trybie obiektom miejskim,

6. § 13 ust. 3 uchwały nazewniczej w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że oświadczenie Prezydenta m.st. Warszawy akceptujące proponowaną do nadania (zmiany) nazwy obiektu miejskiego, zawarte w jego piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r., nie stanowi zgody Prezydenta m.st. Warszawy jako gospodarującego tym obiektem,

7. § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały nazewniczej w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że stanowisko Zespołu Nazewnictwa Miejskiego, dotyczące proponowanej do nadania (zmiany) nazwy obiektu miejskiego, wydane w sprawie, nie sianowi jego opinii.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości,

2) przyznanie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że pow. ustawa dekomunizacyjna zarówno w jej pierwotnym brzmieniu, jak i w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, jest niezgodna z Konstytucją RP. Pełnomocnik podał też, że:

1) jej art. 1 ust. 1 - należy uznać za niezgodne z art. 2 w związku z art. 13 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP,

2) jej art. 1 ust. 2 - należy uznać za niezgodne z art. 2 Konstytucji RP,

3) jej art. 5 ust. 1 - uznać należy za niezgodne z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji RP,

4) jej art. 6 ust. 1 - uznać należy za niezgodne z art. 2 w związku z art. 13 Konstytucji RP oraz z art. 32 ust. 1 w związku z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP,

5) jej art. 6 ust. 2 - uznać należy za niezgodne z art. 165 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Ponadto pełnomocnik podkreślił, że przepisy te podlegają, zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, bezpośredniemu zastosowaniu, czego Wojewoda Mazowiecki, wydając w dniu 9 listopada 2017 r. zarządzenie zastępcze w sprawie nadania nazwy ulicy, opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego pod pozycją 10139, nie dokonał.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, nowela ustawy dekomunizacyjnej nie sanowała powyższych naruszeń Konstytucji RP przez ustawę dekomunizacyjną w jej pierwotnym kształcie, wręcz pogłębiła te naruszenia. Nowela ustawy dekomunizacyjnej, podobnie jak ustawa dekomunizacyjna w jej pierwotnym brzmieniu, stanowi przejaw braku zrozumienia dla kształtującej się w Polsce od ponad 28 lat idei samorządowej, prowadząc do jej istotnego naruszenia. Idea ta została wprost wyrażona w Konstytucji RP oraz w wiążącym Rzeczpospolitą Polską prawie międzynarodowym, z Europejską Kartą Samorządu Lokalnego na czele.

Zarzucił też, dodanemu nowelą ustawy dekomunizacyjnej przepisowi art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, niezgodność z art. 2, art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP.

W ocenie strony skarżącej nie ma cech usuwalności wada polegająca na wprowadzeniu w nowym art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, który był podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego, obowiązku uzyskania uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na zmianę nazwy ulicy nadanej w trybie zarządzenia zastępczego. Poza tym, iż jest to rażące naruszenie zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), to jest to wprowadzenie środka nadzoru, który nie znajduje żadnego umocowania w Konstytucji RP: po pierwsze, jest powierzony nie tyle nawet organowi władzy publicznej, ile instytucji (zakładowi administracyjnemu), niewymienionej w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, po wtóre ma być dokonywany w nieokreślonym trybie i bez ustawowego określenia przesłanek, co uznać należy za naruszenie odpowiednio art. 7 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis ten ewidentnie służy uniemożliwieniu w przyszłości, zmiany nazwy ulicy nadanej przez wojewodę, na jakąkolwiek inną, a więc jawnie wyklucza w ten sposób możliwość decydowania przez mieszkańców o nazwach ulic w takich przypadkach, nawet gdy wolą mieszkańców nie będzie nadanie ulicy nazwy sprzecznej z desygnatami art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP powinno się również uznać przepis końcowy noweli ustawy dekomunizacyjnej, który wprowadza niczym nie uzasadnioną przyczyną, krótszy niż standardowo przyjęty vacatio legis.

Ponadto pełnomocnik podkreślił, że przepis art. 6b ustawy dekomunizacyjnej wprowadzony przez nowelę ustawy dekomunizacyjnej stanowi rażące naruszenie zasady samodzielności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) - również gdy idzie o kompetencję wojewody równoległą do wskazanej już kompetencji IPN, przy czym jest to zarazem naruszenie zasady pomocniczości wprost wskazanej w preambule Konstytucji RP.

Pełnomocnik dodał też, że przepis art. 6b ustawy dekomunizacyjnej stanowi jedyny przykład nadzoru ex ante w polskim prawie samorządowym - które to prawo zakłada, jako wyraz podkreślania idei samozarządzania i samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, nadzór ex post i wskazać na zarzut braku wskazania w przepisie materialnoprawnych przesłanek odmówienia zgody, na zmianę nazwy obiektu, dokonywaną także przez właściwego wojewodę.

Dodatkowo stwierdził, iż przepis art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w bardzo istotnym stopniu ograniczający możliwość zaskarżania zarządzeń zastępczych, wprowadzony przez nowelę ustawy dekomunizacyjnej, stanowi rażące naruszenie zasady sądowej ochrony samodzielności gminy jako odpowiednika ogólnego prawa do sądu (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) i konstytucyjnej misji sądów administracyjnych (argument z art. 166 ust. 3 Konstytucji RP w związku z jej art. 184).

Przepisowi art. 6b ustawy dekomunizacyjnej zarzucił również, że narusza opartą w Konstytucji RP zasadę wyłączności kompetencyjnej organu administracji publicznej przez to, iż przyznaje tę samą kompetencję właściwemu wojewodzie oraz IPN, który (IPN) jest zresztą podmiotem nie będącym organem administracji publicznej, a podejmuje tylko pewne czynności z zakresu administracji publicznej wyraźnie określone w statuującej go ustawie.

Ponadto pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki, swym rozstrzygnięciem nadzorczym, naruszył ww. przepisy Konstytucji RP, poprzez ich nieuwzględnienie przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej, wskazał, że nazwa nadana uchwałą nadzorowaną nie jest w rzeczywistości tożsama z innymi nazwami, których ów zakaz mógłby dotyczyć. Nazwa nadana uchwałą nadzorowaną składa się z dwóch różnych określeń, które dopiero traktowane łącznie składają się na nazwę w znaczeniu prawnym. Toteż nazwa ta została przez Radę m.st. Warszawy określona jako: "Trasa Łazienkowska" a nie, co mogłoby ewentualnie być rozpatrywane jako naruszenie powyższego zakazu: "Łazienkowska". Drugi człon nazwy nadanej uchwałą nadzorowaną może budzić skojarzenia z innymi nazwami funkcjonującymi w obiegu prawnym na obszarze m. st. Warszawy, w sensie prawnym z tymi nazwami jednak nie koliduje. Podkreślił, że zakaz zawarty w § 6 ust. 1 uchwały nazewniczej dotyczy jedynie właściwych nazw takich samych: w pełni tożsamych, a więc będących prostym, dokładnym powtórzeniem nazw sensu stricte, wcześniej nadanych, do tego również dotyczących tego samego obiektu, tego samego wydarzenia lub tego samego patrona itp., które daną nazwą są upamiętniane. Ponadto podał, że zakaz zawarty w powyższym przepisie nie ma charakteru zupełnego. Dopuszcza się bowiem nie tylko powtórzenie tej samej nazwy w razie przedłużenia lub rozszerzenia terytorialnego zasięgu obowiązywania istniejącej nazwy (§ 6 ust. 1 in fine uchwały nazewniczej).

Odwołując się zaś do treści § 14 ust. 1 pkt 1, pełnomocnik stwierdził, że przepis ten nie wymaga uzgodnienia kwestii nadania nazwy ulicy z Zespołem Nazewnictwa Miejskiego, w szczególności nie obliguje do uzyskania pozytywnej opinii tegoż Zespołu na nadanie określonej nazwy. Mając na uwadze powołany przepis nie jest także zasadne twierdzenie jakoby opinia Zespołu Nazewnictwa Miejskiego w rozumieniu § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały nazewniczej, przyjmować miała postać w szczególności np. dokumentu, w którym Zespół ten w sposób niemalże "zero-jedynkowy" stwierdzałby: "zgadzam się/nie zgadzam się" na proponowaną nazwę. Zważywszy na całokształt regulacji zawartych nie tylko w uchwale nazewniczej, ale również w innych przepisach o charakterze powszechnie obowiązującym, w szczególności w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. czy statutu m. st. Warszawy (załącznik do uchwały Nr XXII/743/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 stycznia 2008 r. w sprawie uchwalenia Statutu miasta stołecznego Warszawy; Dz. Urz. Woj. Maz. z 2015 r. poz. 5569), podkreślił że do obowiązków inicjatora w rozumieniu uchwały nazewniczej należy wyłącznie zwrócenie się np. do Zespołu Nazewnictwa Miejskiego z wnioskiem o wydanie opinii w przedmiocie nadania (zmiany, ewentualnie również zniesienia) nazwy danego obiektu miejskiego oraz otrzymanie i przedstawienie Radzie m.st. Warszawy stanowiska tegoż Zespołu, nawet jeśli owo stanowisko nie miałoby jednoznacznego czy stanowczego charakteru.

Zdaniem pełnomocnika strony skarżącej, prawidłowa wykładnia § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały nazewniczej, powinna prowadzić do wniosku, iż obowiązki inicjatora w rozumieniu uchwały nazewniczej w pełni realizuje zwrócenie się przez niego do Zespołu Nazewnictwa Miejskiego oraz otrzymanie i przedstawienie Radzie m. st. Warszawy jego stanowiska w sprawie.

W konsekwencji pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem, zarówno Konstytucji RP, jak i przepisów prawa materialnego niższej rangi, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, wskazanych w petitum skargi, co uzasadnia jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów strony skarżącej rozwiniętych w uzasadnieniu skargi podniósł, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego. Nie sposób więc w ramach tej sprawy stawiać nawet ewentualnego zarzutu odnoszącego się do innego aktu tj. do zarządzenia zastępczego. Zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. zostało odrębnie zaskarżone przez Radę m. st. Warszawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W konsekwencji zarządzenie zastępcze nie powinno być przez Sąd - w ramach niniejszej sprawy - poddawane ocenie, choć nie wyklucza to sytuacji uwzględnienia przez Sąd prawomocnego rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie merytorycznie powiązanej.

Ponadto organ wskazał, że bezpośredniość stosowania Konstytucji nie oznacza kompetencji do kontroli konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa przez sądy i inne organy powołane do stosowania prawa. Tryb tej kontroli został bardzo wyraźnie i jednoznacznie ukształtowany przez samą Konstytucję. Przepis art. 88 Konstytucji zastrzega orzekanie w tych sprawach do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, a związanie sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Z powyższym związana jest obowiązująca w systemie polskiego prawa zasada domniemania zgodności ustawy z Konstytucją. Przepis zatem winien być stosowany tak długo, póki domniemanie jego zgodności z Konstytucją RP nie zostanie obalone wyrokiem TK.

Podkreślił także, że organ nadzoru wydając - wpierw zarządzenie zastępcze, a następnie - rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył autonomii i samodzielności m. st. Warszawy. Podkreślił, że Rada m. st. Warszawy miała 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej (z dodatkowym 3-miesięcznym okresem vacatio legis) na przeprowadzanie wszystkich czynności zmierzających do zmiany nazw ulic, zgodnie z obowiązkiem nałożonym w art. 6 ust. 1 tej ustawy. W okresie tym podjęła tylko 6 uchwał we wskazanej materii, a Wojewoda Mazowiecki w tym samym zakresie wydał uzupełniających 50 zarządzeń zastępczych. Nie są one jednak wyrazem ograniczenia samodzielności m. st. Warszawy (gdyż Miasto miało możliwość podjęcia aktów we własnym zakresie), lecz interwencji nadzorczej przewidzianej przez samego ustawodawcę w przypadku bezczynności gminy.

Dopiero bezczynność po stronie samorządu uruchamia procedurę zarządzenia zastępczego, jako środka ostatecznego. Jest to jednocześnie wyrazem zachowania zasady subsydiarności (pomocniczości), gdyż ustawa daje pierwszeństwo dla działania samorządu. Ustawodawca uznał jednocześnie tę materię za tak istotną, iż jako gwarancję realizacji celów ustawy dopuścił możliwość stosowania przez wojewodów zarządzeń zastępczych jako wyjątkowego środka nadzoru.

Organ podkreślił przy tym, że samodzielność jednostki nie ma też - w aspekcie wykonywania zadań publicznych - charakteru absolutnego. Jednostki te muszą działać w ramach ustaw. Ustawodawca zaś może zgodnie z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) ingerować w tę swobodę. Wyrazem dopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji jest unormowanie art. 6b ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego nie wyklucza uchwalania ustaw, które modyfikują podstawy wykonywania zadań publicznych przez te jednostki. Jednocześnie samodzielność ta nie zostaje naruszona, o ile organ nadzorczy korzysta ze swojego uprawnienia przewidzianego ustawą i w granicach tej ustawy, jak w niniejszej sprawie. Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oparte zostało wyłącznie na kryterium zgodności z prawem i podlega ono kontroli sądowej. Zachowanie tych zasad skutkuje tym, że i z tej przyczyny nie może być mowy o naruszeniu zasady samodzielności samorządu poprzez wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, bo ono objęte jest zakresem skargi.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w skardze Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Pismem z dnia 25 października 2018 r. pełnomocnik Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do czasu prawomocnego zakończenia w sprawie obecnie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 2642/18), na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 2075/17, oraz o ewentualne umorzenie niniejszego postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 7 sierpnia 2018 r. Wojewoda Mazowiecki wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, która zawisła przed NSA pod sygnaturą II OSK 2642/18. Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 2075/17 w całości i odrzucenie skargi (w konsekwencji o zniesienie postępowania przed Sądem I instancji) albo - ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, tudzież opcjonalnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Pismem z dnia 28 sierpnia 2018 r.m.st. Warszawa wniosło stosowną odpowiedź na ww. skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego, żądając oddalenia tejże skargi kasacyjnej w całości.

Podał, że termin rozprawy w sprawie II OSK 2642/18 Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczył na dzień 7 grudnia 2018 r.

Pełnomocnik strony skarżącej wskazał, że oba zawisłe, pomiędzy tożsamymi stronami, spory sądowoadministracyjne dotyczą tej samej ulicy, którym spierające się strony postanowiły nadać odmienne nazwy, tj. Wojewoda zarządzeniem zastępczym objętym obecnie podstępowaniem przed NSA (II OSK 2642/18) zmienił nazwę ulicy z Aleja Armii Ludowej na Lecha Kaczyńskiego, zaś m.st. Warszawa, uchwałą Nr LX/1578/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, która w sprawie niniejszej była i jest przedmiotem skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zmieniło nazwę tejże samej ulicy z Lecha Kaczyńskiego na Trasa Łazienkowska.

Stwierdził, że w przypadku ewentualnego prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 2642/18 oddalającego skargę kasacyjną Wojewody niniejsze postępowanie II SA/Wa 606/18 stanie się ostatecznie i bezpowrotnie bezprzedmiotowe, gdyż w takiej potencjalnie możliwej sytuacji przedmiotowa ulica nosiłaby de iure nazwę Aleja Armii Ludowej (a więc w istocie upadłby przedmiot uchwały, której Wojewoda stwierdził ze skutkiem ex tunc, skarżonym w sprawie II SA/Wa 606/18 rozstrzygnięciem nadzorczym, nieważność).

Nadto stwierdził, że w powyższych ewentualnych okolicznościach, będzie zachodzić konieczność wydania stosownego postanowienia o umorzeniu postępowania w sprawie II SA/Wa 606/18, a orzekanie wyrokiem w niniejszej sprawie byłoby, w obecnej sytuacji procesowej, przedwczesne. Powyższe, zdaniem pełnomocnika strony skarżącej dodatkowo wspiera uzasadnienie wniosku o zawieszenie postępowania II SA/Wa 606/18.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2261 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Badając skargę pod kątem wskazanych wyżej przesłanek Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest niezasadna.

Rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności odnieść się należy do wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania, w sprawie zawisłej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (sygn. akt II OSK 2642/18), na skutek skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 2075/17, w której WSA uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w sprawie zmiany ulicy w Dzielnicy Śródmieście z Alei Armii Ludowej na Lecha Kaczyńskiego.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę wniosku tego nie uwzględnił uznając, że rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Naczelny Sądem Administracyjnym o sygn. akt II OSK 2642/18. Wskazać należy, że uchwały w sprawie nadawania nazw ulic są aktami prawa miejscowego, a więc prawa powszechnie obowiązującego na obszarze jednostki samorządu terytorialnego, wydanymi (podjętymi) przez organ samorządu gminy (radę gminy) w granicach i na podstawie upoważnienia ustawowego. Ta uwaga ma istotne znaczenie, ponieważ oznacza to, że do tych uchwał ma zastosowanie art. 152 § 2 pow. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym uwzględnienie skargi na uchwałę nie "eliminuje" jej z obrotu prawnego do chwili uprawomocnienia się wyroku.

Z tego też powodu nie jest prawidłowe stanowisko strony skarżącej, że w rozpatrywanej sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania, do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowo-administracyjnych. Skoro zatem zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. obowiązywało w momencie podjęcia uchwały przez Radę Miasta Stołecznego Warszawa z dnia 11 stycznia 2018 r., a ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. uchylił zarządzenie, nie zaś stwierdził jego nieważność, ze skutkiem ex tunc (z mocą wsteczną), to nie było podstaw do zawieszenia postępowania.

Przystępując zaś do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. WPN-I.4131.8.2-18, którym to rozstrzygnięciem organ stwierdził nieważność uchwały nr LX/1578/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 11 stycznia 2018 r. w sprawie zmiany nazwy ulicy w Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy, a to oznacza, że Sąd nie będzie obecnie rozpatrywał zarzutów odnoszących się zarządzenie zastępczego Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r., które zostało odrębnie zaskarżone przez Radę m. st. Warszawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W wyniku rozpatrzenia tej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Wa 2075/17 uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście Stołecznym Warszawa z Alei Armii Ludowej na Lecha Kaczyńskiego. Wyrok ten nie jest prawomocny, bowiem złożona została od niego, skarga kasacyjna przez Wojewodę Mazowieckiego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc się zaś do wskazań miasta Stołecznego Warszawy, zawartych w skardze, co do konieczności bezpośredniego zastosowania w rozpoznawanej sprawie Konstytucji RP, zarówno przez Wojewodę Mazowieckiego jak i przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, to stwierdzić należy, że Sąd poglądu tego nie podziela.

Wskazać bowiem należy, że Sąd nie dokonuje oceny zgodności z Konstytucją RP ustawy dekomunizacyjnej bowiem art. 188 ust. 1 Konstytucji RP zastrzega tę kwestię do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, przy czym domniemanie zgodności z Konstytucją, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny oraz Sąd Najwyższy, może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (v. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2001 r. sygn. akt P 4/99, publ. OTK ZU nr 1/2001, poz. 5,; wyrok SN z dnia 25 sierpnia 1994 r. sygn. akt I PRN 53/94, publ. OSNAPiUS 1994, z. 11, poz. 179). Związanie zatem sędziego ustawą, przewidziane w art. 178 ust. 1 Konstytucji, obowiązuje dopóty, dopóki ustawie tej przysługuje moc obowiązująca. Oznacza to zatem, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej, winny być stosowane tak długo, dopóki domniemanie jego zgodności z Konstytucją RP nie zostanie obalone wyrokiem TK.

Rozpoznając zatem niniejszą skargę wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będącym podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cyt. ustawy. W myśl art. 91 § 4 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wyłączną zatem przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest jej sprzeczność z prawem w innym stopniu, niż nieistotny. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001 r., z. 1-2, s. 101-102). Zatem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ gminy. Dotyczy to wyłącznie naruszeń istotnych. W wyroku z 15 września 2017 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1136/17 (dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ww.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny.

Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Na wymóg wyraźnej sprzeczności z normą prawną wyższego rzędu w aspekcie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wskazał również NSA w wyroku z 12 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2884/16 (dostępny w CBOSA) podkreślając, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub, jak w tym przypadku, zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu (por.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; wyrok NSA z 5 grudnia 1995 r., SA/Rz 1109/95; wyroki WSA: z 10 maja 2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12 sierpnia 2005 r., II SA/Op 207/05; z 6 września 2006 r., II SA/Go 450/06; z 10 stycznia 2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 4 września 2014 r., IV SA/Po 701/14; z 5 lutego 2016 r., III SA/Wr 1282/15 - wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). Albowiem w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest akt organu jednostki samorządu, chodzi w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na taki akt wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządnie gminnym - o ocenę legalności danego aktu (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały określone w art. 163 -172 Konstytucji RP, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego, w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie art. 171 Konstytucji RP poddaje działalność samorządu terytorialnego, z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami. Stosownie do art. 171 ust. 1 Konstytucji RP nadzór nad samorządem terytorialnym może się opierać wyłącznie na kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 12 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. poz. 206 z późn. zm.) wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności oraz sprawuje ten nadzór na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zasady nadzoru nad działalnością gminy są regulowane przepisami ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Z art. 86 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Nadzór nad działalnością gminną jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 ustawy).

Nie budzi wątpliwości, że sprawy gminnych ulic są sprawami własnymi gminy - art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, oraz że do wyłącznej kompetencji rad gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach nazw ulic, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządnie gminnym.

Nie można jednak zapominać, że gmina wykonuje wprawdzie swoje zadania samodzielnie, lecz na podstawie i w granicach prawa, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom wynikającym z ustaw.

Takim ustawowym ograniczeniem gminy, jest mający zastosowanie w sprawie przepis art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Zgodnie z przywołanym przepisem w przypadku nadania nazwy w trybie zarządzenia zastępczego, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, jej zmiana przez jednostkę samorządu terytorialnego albo związek, o którym mowa w art. 4, wymaga uprzedniej zgody Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz właściwego miejscowo wojewody.

Wskazany przepis został dodany do ustawy przez art. 1 pkt 3 ustawy z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. 2017.2495) z dniem 7 stycznia 2018 r. Zgodnie z uzasadnieniem projektu ustawy nazwy nadane w trybie zarządzenia zastępczego podlegają specjalnej ochronie prawnej i mogą zostać zmienione tylko za zgodą Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej oraz odpowiedniego wojewody.

Podkreślić należy, że podstawą współdziałania jednostki samorządu terytorialnego z organami administracji rządowej obok komentowanego przepisu ustawy dekomunizacyjnej jest art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Zgodnie z art. 89 ust. 2 u.s.g., jeżeli prawo uzależnia rozstrzygnięcie organu gminy od jego zaopiniowania przez innym organ, to zajęcie przez ten organ stanowiska powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni. Jeżeli organ nie zajmie stanowiska w tym terminie, to rozstrzygnięcie uważa się za podjęte w brzmieniu przedłożonym przez gminę. W doktrynie podkreśla się, że zajęcie stanowiska przez inny organ obejmuje czynność zgody. Uzgodnienie ma charakter wiążący i powinno następować na etapie przygotowania rozstrzygnięcia (przed jego podjęciem). Brak zgody innego organu w zasadzie wyklucza możliwość podjęcia rozstrzygnięcia (por. A. Matan, komentarz do art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, LEX).

Podjęcie przez organ gminy rozstrzygnięcia bez uzyskania stanowiska innego organu stanowi zatem istotne naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym (por. Marcin Makowski, Marta Makowska Zakaz propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki. Komentarz do art. 6b, LEX).

Zgodnie natomiast z art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Podkreślić należy, że zarówno określony w ustawie 14 dniowy termin na zajęcie stanowiska przez organ współdziałający jaki i możliwość zaskarżenia stanowiska zajętego przez organ nadzoru na postawie art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi element, zagwarantowanej w przepisach Konstytucji, ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Rada Miasta Stołecznego Warszawy nie dopełniła obowiązku uzyskania stanowiska organów współdziałających. Rada Miasta Stołecznego Warszawa nie tylko nie uzyskała zgody Instytutu Pamięci Narodowej ani Wojewody Mazowieckiego ale, jak wynika z akt sprawy, o taką zgodę w ogóle nie występowała.

Przypomnieć należy, że nazwę ulicy Lecha Kaczyńskiego Wojewoda Mazowiecki nadał zarządzeniem zastępczym z dnia 9 listopada 2017 r. 2018 r. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, zmiana nazwy ulicy wymagała zgody wojewody oraz Instytutu Pamięci Narodowej.

Brak zatem zgody tych organów wykluczał możliwość podjęcia proponowanego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, pomimo braku zgody organów współdziałających - Wojewody Mazowieckiego oraz Instytutu Pamięci Narodowej, sprzecznie z postanowieniami art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, 11 stycznia 2018 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę o zmianie nazwy ulicy.

W tej sytuacji zasadnym było wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego, że uchwała ta została podjęta z rażącym, bo ewidentnym naruszeniem jednoznacznego w swej treści art. 6b ustawy dekomunizacyjnej.

W ocenie sądu, kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego, stwierdzające nieważność uchwały rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 stycznia 2018 r. zawiera prawidłowe uzasadnienie prawne i faktyczne, które jednoznacznie wskazuje, że przedmiotowa uchwała została wydana z rażącym naruszeniem art. 6b ustawy dekomunizacyjnej.

Wojewoda Mazowiecki w sposób wystarczający wykazał, na czym to naruszenie polegało i w czym się wyrażało. Rozstrzygnięcie zostało podjęte w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania bowiem pismem z dnia 18 stycznia 2018 r. organ zawiadomił Radę Miasta Stołecznego Warszawy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz zapewnił jej możliwość czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się w sprawie.

Końcowo wskazać należy, że mając na uwadze, że uchwała Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 11 stycznia 2018 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 lutego 2018 r., który stwierdził nieważność tej uchwały z powodu rażącego (istotnego) naruszenia art. 6b ustawy dekomunizacyjnej, Sąd w tej sytuacji nie badał zarówno wskazanych przez Wojewodę Mazowieckiego uchybień § 6 ust. 1, § 13 ust. 3 oraz § 14 ust. 1 pkt 1 uchwały nazewniczej jak i argumentów strony przeciwnej, uznając, że nie miały one charakteru istotnego.

Z przedstawionych wyżej względów uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.