II SA/Wa 548/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2468172

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2017 r. II SA/Wa 548/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Dąbrowska.

Sędziowie WSA: Andrzej Góraj, Przemysław Szustakiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2017 r. nr: (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia (...) grudnia 2016 r.

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Główny Policji, działając na podstawie: art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.), decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2017 r. utrzymał w mocy własną decyzję nr (...) z dnia (...) grudnia 2016 r. o odmowie przyznania A.R. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji - policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego szczegółowo określa przypadki, kwalifikujące policjanta do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ stwierdził, że z powołanego artykułu 92 wynika wprost, iż ustawodawca wiąże prawo do równoważnika pieniężnego z brakiem lokalu mieszkalnego, a nie brakiem odpowiedniego lokalu mieszkalnego.

Natomiast w myśl § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia - równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia o Policji, nie posiadają spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu.

W ocenie organu bezspornym jest fakt, że Pan A.R. posiada tytuł prawny do zajmowanego lokalu, natomiast treść wskazanych powyżej przepisów prowadzi do wniosku, że przyznanie wskazanego świadczenia nie jest uzależnione od powierzchni mieszkalnej lokalu mieszkalnego, a od posiadania tytułu prawnego. Posiadanie lokalu mieszkalnego, nawet o powierzchni mniejszej niż przysługująca, stanowi negatywną przesłankę materialnoprawną do przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nadto, jeżeli jest to lokal nieodpowiedni w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji, policjant może otrzymać lokal na podstawie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 95 ustawy o Policji lub skorzystać z pomocy finansowej przyznawanej na podstawie art. 94 ustawy o Policji.

Ponadto organ zauważył, że na dzień (...) lutego 2008 r., tj. na dzień uzyskania lokalu mieszkalnego nr (...) przy ul. (...) w (...), zainteresowany posiadał uprawnienie do 3 norm zaludnienia, tym samym przedmiotowe mieszkanie było zgodne z przysługującymi normami i zaspokajało potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza. Należy zauważyć, że z chwilą nabycia uprawnień do 4 norm zaludnienia (narodziny córki W.) zainteresowany nie wystąpił z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego z zasobów Policji, ponadto pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego do 2015 r. włącznie.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżącemu korzystającemu wcześniej z prawa do równoważnika za remont lokalu przysługiwałby również równoważnik za brak odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Oznacza to, że policjant korzystałby jednocześnie z prawa do kilku świadczeń z tego samego tytułu, co jest niedopuszczalne.

Skargę na powyższą decyzję złożył A.R., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że od (...) sierpnia 2008 r. pełni służbę w Policji. Wraz z żoną i dwójką dzieci zamieszkuje w lokalu własnościowym mieszczącym się w (...) przy ul. (...). Lokal posiada 33,80 m2 powierzchni użytkowej i 23,02 m2 powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, normy na 1 członka rodziny powinny wynosić od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Natomiast przedmiotowy lokal nie spełnia czterech norm zaludnienia przysługujących policjantowi wraz z rodziną.

Skarżący podniósł, że zgodnie z powołanym rozporządzeniem przysługuje mu prawo do przydziału lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej od 28 do 40 m2, a tym samym, jako formę zastępczą posiada prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu. Z tego względu Komendant (...) Policji, działając na podstawie powyższych przepisów, decyzją nr (...) z dnia (...) czerwca 2016 r., przyznał mu równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Powyższe świadczenie ustało z dniem jego przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Głównej Policji z dniem (...) grudnia 2016 r.

Skarżący wskazał, że w tej sytuacji, zwrócił się z wnioskiem do nowego przełożonego o przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jednak w dniu (...) stycznia 2017 r. otrzymałem decyzję odmowną.

Wskazał, że z chwilą przeniesienia do KGP nie zmieniły się ani jego warunki lokalowe, ani ilość członków rodziny. Służbę pełni również w tej samej miejscowości, w której pełnił wcześniej.

W ocenie skarżącego, zgodnie z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, posiada prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdyż posiada lokal niezgodny z przysługującymi normami zaludnienia.

Z treści przytoczonego przepisu wynika bowiem wprost, że jeśli policjant posiada lokal mieszkalny odpowiadający, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny, to traci prawo do lokalu i do pomocy finansowej. Natomiast w jego przypadku nie zachodzą takie okoliczności.

W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja wraz z decyzją ją poprzedzającą jest dla niego krzywdząca i wydana z naruszeniem ww. przepisów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Rozpatrywana pod tym względem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2017 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) grudnia 2016 r. naruszają przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie istota sprawy sprowadza się do oceny, czy skarżącemu przysługuje prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Podstawowe znaczenie w zakresie prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego ma unormowanie zawarte w art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 z późn. zm.), który stanowi, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1130 z późn. zm.) wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 omawianej ustawy, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1-6.

Powołane przepisy faktycznie nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. Ograniczenie się wyłącznie do gramatycznej treści tych norm mogłoby ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć jednak należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające. Wykładnia językowa musi być więc uzupełniona wykładnią systemową i celowościową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego.

Z tego względu przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 tej ustawy: "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 powołanej ustawy, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy. Należą do nich nie tylko przydział lokalu (art. 90 ust. 1 ustawy o Policji), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero, gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji o przydziale lokalu z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji.

Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego, co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy).

Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że w sytuacji, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadane przez niego lub jego małżonka mieszkanie nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Tym samym Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1320/10, z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09, z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 547/09, z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08).

Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. Wówczas policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący wraz z rodziną zajmuje lokal mieszkalny, który nie został mu przydzielony z zasobu mieszkaniowego Policji (akt notarialny z dnia (...) lutego 2008 r. Rep. (...) (k. 2-3 akt administracyjnych), a lokal ten stanowi odrębną nieruchomość. Nie budzi również wątpliwości, że powierzchnia mieszkalna tego lokalu, wynosząca 33,80 m2, nie spełnia norm zaludnienia przysługujących skarżącemu i jego rodzinie, co wynika z treści § 2 pkt 1 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170 z późn. zm.). Z akt sprawy wynika, że rodzina skarżącego liczy 4 osoby, zatem skarżącemu przysługują 4 normy zaludnienia (po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny), co odpowiada powierzchni mieszkalnej do 40 m2.

W takiej sytuacji w sprawie zakończonej ww. decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia (...) lutego 2017 r. doszło do naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 i art. 88 ustawy o Policji oraz § 2 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Brak było bowiem podstaw do odmowy przyznania A. R. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w sytuacji, gdy skarżącemu nie przydzielono lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Policji, a zakupiony przez niego i jego żonę lokal mieszkalny nie zapewnia przysługujących mu i członkom rodziny norm zaludnienia.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobowiązany będzie do zastosowania przywołanych przepisów, dokonując ich wykładni w sposób przedstawiony powyżej.

Sąd uznając, że naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i decyzję utrzymaną nią w mocy.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 239 § 1 pkt 1 lit. d powołanej ustawy, jest on zwolniony z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych, a z akt sądowych sprawy nie wynika, aby w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie poniósł koszty postępowania, o których mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.