Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3038771

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 czerwca 2019 r.
II SA/Wa 506/19
Decyzja administracyjna w sprawie wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Kołodziej.

Sędziowie WSA: Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Andrzej Wieczorek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. R. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wydał w dniu (...) stycznia 2019 r. na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) postanowienie nr (...) w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez M. R. (skarżącą).

Pozwem z dnia (...) września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w (...) - (...) Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w (...), M. R. wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia (...) czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu pozwu przedstawiła przebieg swojej służby. Następnie wskazała, że w dniu (...) maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej KAS, otrzymała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...). W dniu (...) czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji zatrudnienia, w związku z czym jej stosunek służbowy wygasł z dniem (...) maja 2017 r. i tym samym została ona zwolniona ze służby.

Zdaniem Odwołującej w świetle przepisów ustawy wprowadzającej KAS, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w (...) miał obowiązek złożenia jej propozycji służby. Pani M. R. wskazała, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów ustawy wprowadzającej KAS, zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zdaniem Odwołującej zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z Konstytucją poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby, jest niezgodny z zasadą równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji).,

Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali. Organ jako pracodawca złamał zasady wynikające m.in. z art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji, nie wydał żadnej decyzji administracyjnej. Skoro strona nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r., sygn. akt (...), Sąd Rejonowy w (...) - (...) Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał się niewłaściwym rzeczowo i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Sąd wskazał, że przyjęcie przez powódkę propozycji zatrudnienia spowodowało przekształcenie dotychczasowego stosunku służbowego w służbie stałej i nawiązanie stosunku zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Konsekwencją powyższego jest wygaśnięcie stosunku służbowego łączącego strony. W ocenie Sądu, otrzymanie przez funkcjonariusza wyłącznie propozycji pracy, jest w istocie aktem zwalniającym danego funkcjonariusza ze służby, gdyż bez znaczenia pozostaje okoliczność, czy funkcjonariusz przyjmie propozycję czy nie, bowiem i tak przestaje być funkcjonariuszem i zostaje zwolniony ze służby. Zgodnie z treścią art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 6 ww. ustawy, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd stwierdził, że pragmatyka służbowa funkcjonariuszy wprost reguluje tryb odwoławczy w sytuacji zwolnienia ze służby. Konsekwencją powyższego jest przekazanie sprawy do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Na ww. postanowienie Sądu Rejonowego w (...) Pani M. R. wniosła zażalenie, które Sąd Okręgowy w (...) - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił postanowieniem z dnia (...) listopada 2018 r. - sygn. akt (...), stwierdzając, że Sąd Rejonowy dokonał prawidłowej oceny charakteru roszczenia powódki.

Pismem z dnia (...) stycznia 2019 r. (data wpływu do Ministerstwa Finansów - (...) stycznia 2019 r.) Sąd Rejonowy w (...) przekazał akta sprawy z powództwa Pani M. R. według właściwości Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

W treści postanowienia z dnia (...) stycznia 2019 r. Szef Krajowej Administracji Skarbowej stwierdził, że został uznany przez Sąd Rejonowy w (...) jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) M. R. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby i we właściwości organu mieści się podjęcie decyzji (lub innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią jednak indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy k.p.a. (art. 1 i 2 k.p.a.).

W niniejszej sprawie strona otrzymała propozycji zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w (...), a więc zdaniem organu administracji, ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako organu II instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 171 ust. 1. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej u.w.p.u.k.a.s.).

Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, o której mowa w art. 1, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. W myśl postanowień art. 170 ust. 2 ustawy funkcjonariusz, któremu przedłożono propozycję zatrudnienia składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia.

W przypadku natomiast przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby przygotowawczej albo stałej przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, o czym stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Analiza przytoczonych wyżej przepisów wskazuje zdaniem organu jednoznacznie, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Dodatkowo z przywołanych przepisów wynika, że w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.

Organ podkreślił ponadto, że złożona funkcjonariuszowi propozycja pracy nie ustala, nie stwierdza ani nie potwierdza uprawnień bądź obowiązków Odwołującej wynikających z przepisów prawa. Proponuje ona jedynie nowe warunki zatrudnienia. Odwołująca miała możliwość przyjęcia lub odmowy przyjęcia tej propozycji i tylko od jej woli zależało, czy złożona propozycja zostanie przyjęta czy też nie. Nie jest to akt potwierdzający uprawnienia lub obowiązki Odwołującej lecz proponujący jedynie nowe warunki zatrudnienia w przyszłości. W przypadku przedłożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy nie dochodzi do jego zwolnienia ze służby. W sytuacji bowiem przyjęcia propozycji, stosunek służbowy funkcjonariusza przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia - stosunek służbowy wygasa w oznaczonej dacie z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnego aktu, w tym decyzji administracyjnej.

Organ podkreślił, że w jego ocenie nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie.

Organ zaznaczył, że z art. 165 ust. 7 oraz 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej KAS nie wynika prawny nakaz postępowania adresata owej propozycji. Co więcej osoba, do której zostaje skierowana propozycja ma swobodną wolę, zachowuje autonomię i niezależność przy podejmowaniu decyzji. To od podmiotu, do którego pisemna propozycja jest skierowana, zależy czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Już samo odkodowanie znaczenia słowa "propozycja" jako sugestii, petycji, oferty sugeruje, że nie jest to nic wiążącego, nic do czego adresat owej propozycji byłby zobowiązany. Ponadto fakt, że decyzja administracyjna, jak wskazano powyżej, w doktrynie jak i orzecznictwie, uznawana jest za władcze rozstrzygnięcie organu administracji o wiążących konsekwencjach, również przesądza, iż omawiana propozycja nie może być za taką uznawana. Przede wszystkim, z tego powodu, że nie rodzi ona żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedyne słuszne. Samo jej skierowanie do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania.

Powyższe, zdaniem organu wskazuje w sposób jednoznaczny, iż w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji pracy, jak również jej przyjęcia bądź też odmowy przyjęcia, nie dochodzi do zwolnienia funkcjonariusza ze służby, lecz jego stosunek służbowy odpowiednio albo przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę, albo wygasa z mocy prawa. W żadnym z wymienionych przypadków nie mamy zatem do czynienia z decyzją administracyjną podlegającą kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby prawo wniesienia odwołania a następnie skargi do sądu administracyjnego. Przedłożenie funkcjonariuszowi propozycji pracy nie jest aktem dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poddanym kontroli przez sądy administracyjne. Tego rodzaju akt nie ma charakteru publicznoprawnego. Nie zmienia tego okoliczność, że propozycję składa dyrektor izby administracji skarbowej, powszechnie utożsamiany z organem władzy publicznej. Rolę pracodawcy pełni bowiem izba administracji skarbowej jako samodzielnie finansująca się jednostka budżetowa, kierowana przez dyrektora. W zakresie spraw organizacyjno-finansowych obejmujących obsługę finansową i kadrową reprezentujący daną jednostkę dyrektor nie działa więc jako organ władzy publicznej. Nie budzi wątpliwości, że złożenie propozycji zatrudnienia pracownikowi będzie oceniane jako akt o charakterze cywilnoprawnym. Identycznie należy więc traktować analogiczne propozycje składane funkcjonariuszom. O zakwalifikowaniu tego rodzaju aktu do określonego zbioru nie przesądza bowiem status adresata w chwili otrzymania propozycji, lecz jej treść i wynikające stąd konsekwencje polegające na możliwości przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Wzmocnienie powyższego poglądu wynika a contrario z brzmienia art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z nim propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, a w terminie 14 dni od dnia doręczenia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca przewidział również, że złożenie takiego wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji. Nadto do tego rodzaju postępowań stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wreszcie od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z analizy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, że drogę postępowania administracyjnego (w tym zwłaszcza możliwość rozstrzygnięcia w sposób władczy o prawach i obowiązkach funkcjonariusza w formie decyzji administracyjnej), a także możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego zastrzeżono wyłącznie w stosunku do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, a nie propozycji pracy.

Postępowanie natomiast, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym.

Organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Dlatego też, w ocenie organu, odwołanie M. R. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej dotyczące ustalenia istnienia stosunku służby i przywrócenia do służby, jest niedopuszczalne.

M. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia (...) stycznia 2019 r. nr (...) naruszenie:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a polegające na bezpodstawnym przyjęciu że czynność wygaszenia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego zainicjowana przez  Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w (...) (w dalszej części zwany Dyrektor KAS) nie wymaga wydania decyzji administracyjnej i nie podlega kontroli sądu (sądu pracy bądź sądu administracyjnego), podczas gdy ww. przepisy przyznają każdemu obywatelowi (w tym funkcjonariuszowi celnemu) prawo dostępu do służby publicznej i do zbadania sprawy przez niezależny i niezawisły Sąd Rzeczpospolitej Polskiej, zwłaszcza w sytuacji gdy Sąd Pracy uznał się za niewłaściwy do rozstrzygnięcia tego typu spraw i pozycjonuje stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jako stosunek administracyjno - prawny,

- art. 170 ust. 3 w zw. z art. 170 ust. 1 przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie że wygaśnięcie stosunku służbowego, w związku z nie przedstawieniem propozycji służby, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy wygaśnięcie stosunku służbowego jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby i oznaczona okoliczność winna zostać potwierdzona decyzją administracyjną, co z kolei stanowiłoby podstawę do uruchomienia trybu odwoławczego opisanego w art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej,

- art. 165 ust. 7 ustawy przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, polegające na błędnym przyjęciu, że ocena obiektywnego uwzględnienia przez organ administracji przesłanek przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji pracy albo pełnienia służby takich jak: posiadane kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania, jest w istocie arbitralną (swobodną) czynnością Dyrektora KAS i nie wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej i nie podlega kontroli sądowej, podczas gdy każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami i zgodna z przepisami prawa, a nadto odniesienie się do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 Przepisów wprowadzających KAS oraz ich analiza w treści rozstrzygnięcia jest obligatoryjna i indywidualna w każdej sprawie, czego zaniechał Dyrektor IAS w stosunku do skarżącej, a co powinno być przedmiotem kontroli jurysdykcyjnej.

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

- polegające na bezzasadnym przyjęciu, że faktyczne zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby, nie wymaga wydania stosownej decyzji administracyjnej, gdy tymczasem polski system prawa nie zna pojęcia automatycznego przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy, i każdorazowe zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby może się odbyć jedynie w drodze decyzji administracyjnej z zachowaniem rygorów opisanych w art. 107 § 3 k.p.a.,

- polegające na zaniechaniu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wskazania przesłanek którymi kierował się Dyrektor IAS, zwalniając funkcjonariusza ze Służby Celnej, a która to ocena podjęta z inicjatywy Skarżącej, w świetle art. 165 ust. 7 u.p.w.u. o KAS winna być obligatoryjna.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zobowiązanie (w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a.) Szefa KAS do złożenia propozycji służby skarżącej (wyznaczenia miejsca pełnienia służby) ewentualnie zobowiązanie do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

W uzasadnieniu skargi rozwinęła poszczególne jej zarzuty.

W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 934), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącej z dnia (...) września 2017 r. - złożony pierwotnie do sądu powszechnego, który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Jak stanowi art. 165 ust. 3 ustawy wprowadzającej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Stosownie do art. 170 ust. 1 ustawy wprowadzającej, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazuje, aby w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 oraz art. 171 ust. 1 u.w.p.u.k.a.s., w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy. Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 u.w.p.u.k.a.s. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie.

W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby.

Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 u.w.p.u.k.a.s., w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 u.w.p.u.k.a.s. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Powołane wyżej przepisy nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 u.w.p.u.k.a.s. i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazać również należy, że ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.w.p.u.k.a.s., nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby w art. 169 ust. 4-7 u.w.p.u.k.a.s., który przewiduje, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Analiza powołanych wyżej przepisów prawa wskazuje zatem na brak możliwości odwołania od propozycji zatrudnienia. Pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia nie jest bowiem decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., która podlega zaskarżeniu. Nie można jej również traktować jako rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Takie stanowisko potwierdza również aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (postanowienie z dnia 17 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1556/18, publ. CBOSA), w którym przyjęto, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach. Nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji

(art. 171 ust. 1 u.w.p.u.k.a.s.), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 u.w.p.u.k.a.s.). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję zatrudnienia występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zatrudnienia zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego - jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.w.p.u.k.a.s., nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym.

Warto również powołać stanowisko przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2587/17 (publ. CBOSA), w którym wskazano, że "złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach - w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja zatrudnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a niejako organ administracji publicznej. (...) Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach".

Reasumując wskazać należy, że w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS

przez Sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.), w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji, dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak bowiem podkreśla się w orzecznictwie, złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 770/16; publ. CBOSA).

W tym stanie rzeczy Szef KAS, wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania, tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 134 k.p.a. nie jest trafny.

Zaznaczyć przy tym należy, iż badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd rozważał także, czy Szef KAS nie naruszył reguły związania prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w (...) o sygn. akt (...) (art. 365 § 1 w zw. z art. 361 k.p.c.). Z treści postanowienia tego Sądu wynika, że właściwym do rozpatrzenia żądania skarżącej jest Szef KAS, któremu przekazano pozew (jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji - pisemnej propozycji zatrudnienia). Jednakże gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia organ związany był nim tylko w takim zakresie, że nie mógł - przyjmując właściwość sądu powszechnego - zwrócić pisma skarżącej. Wynika to z art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis - jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie, co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.