II SA/Wa 446/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2780032

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r. II SA/Wa 446/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.).

Sędziowie WSA: Danuta Kania, Ewa Kwiecińska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia (...) maja 2017 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania

1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję (...) Rejonowej Komisji Lekarskiej (...) w (...) z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) a także orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej Skład Orzekający w (...) podległej (...) z dnia (...) marca 2016 r. (...);

2. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej na rzecz M. O. kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Centralna Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Skład Orzekający w G. decyzją z dnia (...) maja 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1p. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w związku z art. 4 ustawy z dnia 28 listopad 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822), utrzymała w mocy decyzję (...) Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w O. z dnia (...) kwietnia 2017 r. umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie orzecznicze, dotyczące funkcjonariusza Komendy Powiatowej Policji w L. - M. O., o ustalenie związku choroby pozostającej ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

W uzasadnieniu decyzji CKL wskazała, iż M. O. został pismem z dnia (...) listopada 2015 r. skierowany przez Komendanta KPP w L. na badanie do (...) Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w O., w celu ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Załączona dokumentacja zawierała: skierowanie do RKL MSW w O. - w treści którego nie zaznaczono celu badania; protokół powypadkowy Nr (...) z dnia (...) października 2015 r.; zwolnienie lekarskie oraz zaświadczenia lekarskie.

Z protokołu powypadkowego wynikało, iż M. O. jest funkcjonariuszem Policji i w trakcie wykonywania obowiązków służbowych, w dniu (...) listopada 2014 r. interweniował w stosunku do awanturującego się obywatela, na skutek agresywnego zachowania sprawcy doszło do bezpośredniego kontaktu skóry rąk funkcjonariusza biorącego udział w interwencji z krwią osoby podejrzewanej o nosicielstwo wirusa HIV i HCV. Komisja Powypadkowa stwierdziła, że zdarzenie któremu uległ sierż. M. O. niewątpliwie nastąpiło podczas wykonywania obowiązków służbowych, jednak nie można go uznać za wypadek pozostający w związku ze służbą. W protokole powypadkowym zaznaczono, że ze zgromadzonej dokumentacji medycznej nie wynika, iż u poszkodowanego doszło do naruszenia ciągłości tkanek, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o urazie. Zabrudzenie skóry rąk, a więc sytuacja narażenia na kontakt z materiałem czynnym biologicznie, jakim była krew zarażonego wirusem HCV, nie jest równoznaczna z wystąpieniem urazu. Potwierdziły to badania diagnostyczne w kierunku wykrycia wirusa HCV we krwi poszkodowanego, które dały wynik negatywny. W związku z tym, że w zdarzeniu, któremu uległ sierż. M. O. nie wystąpił uraz, jako jeden z wymogów dla wypadków pozostających w związku ze służbą, Komisja Powypadkowa protokołem Nr (...) r., zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. oświadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub chorób pozostających w związku ze służbą, nie uznała tego zdarzenia za wypadek.

RKL w O. w orzeczeniu z dnia (...) stycznia 2016 r. wskazała: w części A orzeczenia, w pozycji rozpoznanie - "W dniu (...) listopada 2014 r. funkcjonariusz miał kontakt z krwią zatrzymanego nosiciela HCV. Test funkcjonariusz HBs-ujemny, HCV-ujemny. Skóra funkcjonariusza nie była uszkodzona."; w pozycji kategoria zdolności do służby - nie dotyczy; w pozycji związek schorzenia albo ułomności ze szczególnymi warunkami lub właściwości służby - nie dotyczy. W części B orzeczenia w poz. 1 organ powtórzył zapis z pozycja rozpoznanie; w pozycji określenie procentowego uszczerbku na zdrowi - nie dotyczy; w pozycji czasowa niezdolność do służby - nie pozostaje w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W uzasadnieniu orzeczenia RKL w O. podała, że zdarzenie to nie ma zastosowania w Załączniku Nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 czerwca 2014 r., Dziennik Ustaw z 30 czerwca 2014 r. poz. 866.

Od powyższego orzeczenia orzekany odwołał się do Centralnej Komisji Lekarskiej MSW w G., która orzeczeniem z (...) marca 2016 r. uchyliła orzeczenie organu pierwszej instancji, uznając procedowanie w tej sprawie za bezprzedmiotowe.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Warmińsko-Mazurskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w O., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 4, art. 1 ust. 1 pkt 4 i art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych decyzja z dnia (...) kwietnia 2017 r. umorzyła postępowanie jako bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania, Centralna Komisja Lekarskiej MSW w G. decyzją z dnia (...) maja 2017 r. utrzymała to rozstrzygnięcie w mocy.

Organ drugiej instancji argumentował, iż nie potwierdza istnienia rozpoznania choroby, która byłaby następstwem kontaktu orzekanego z krwią zatrzymanego. Zwłaszcza, że jak wynika z Protokołu Powypadkowego nr (...), u orzekanego w trakcie interwencji, nie doszło do przerwania ciągłości skóry. Stosownie zaś do art. 3 ust. 1 Ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (Dz. U. z 2014 r. poz. 616) Komisja Powypadkowa nie uznała tego zdarzenia za wypadek. CKL przypomina, że pierwsze skierowanie na badanie lekarskie podpisane przez Komendanta Powiatowego Policji w L. z dnia (...) listopada 2015 r. nie zawierało żadnego wskazania co do rodzaju badania. Na wniosek CKL z dnia (...) lutego 2016 r. Komenda Powiatowa Policji przesłała do siedziby CKL, druk skierowania z datą (...) listopada 2015 r. z zaznaczonym celem badania - w postaci ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, jak również związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. (...) RKL MSW w O., ani Centralna Komisja Lekarska MSW Skład Orzekający w G. w toku wnikliwego rozpatrywania sprawy nie stwierdziły istnienia u orzekanego jakiejkolwiek choroby, która miałaby związek z przebytym zdarzeniem. Innymi słowy, rozumując nieco przewrotnie, potwierdzamy u kogoś chorobę, jeśli ten zachorował. W rozpatrywanej sprawie fakty są następujące. W wyniku zdarzenia, które miało miejsce w dniu (...) listopada 2014 r. na skutek interwencji w stosunku do nosiciela HIV nie doszło u orzekanego do przerwania ciągłości skóry. Wydarzenie, zgodnie ze wspomnianą powyżej ustawą o świadczeniach odszkodowawczych, nie spełnia kryteriów wypadku w służbie, co ustalono w wyniku Protokołu powypadkowego. Tym samym jakiekolwiek roszczenia odnośnie związku choroby ze szczególnymi warunkami, lub właściwościami służby nie istnieją. Bo jeśli choroby-to jakiej ? CKL wyraża pełne zrozumienie dla interesu prawnego orzekanego w ustaleniu, czy fakt pozostawania na zwolnieniu lekarskim ma związek z chorobą pozostającą w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. W odpowiedzi organ drugiej instancji stwierdza brak choroby. Nie można więc ustalić związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

M. O. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z dnia (...) października 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1124/17 odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając ja za niedopuszczalną. WSA wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w przedmiocie ustalenia związku choroby skarżącego ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby. Tego rodzaju orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji zapadających w innych postępowaniach prowadzonych przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia te mają charakter wyłącznie orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i właściwości.

M. O. od powyższego postanowienia wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który postanowieniem z dnia (...) lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 248/18 uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu postanowienia NSA wskazał, iż komisje lekarskie są właściwe w zakresie badań medycznych oraz wydawania orzeczeń o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby, jak również i stopniu uszczerbku na zdrowiu, związku schorzeń i ułomności ze służbą. Orzeczenia komisji lekarskich MSW można podzielić na dwie odrębne grupy. Pierwsza z nich jest związana z ustalaniem przez komisję zdolności do służby. Oceniany jest stan zdrowia danej osoby na potrzeby zaliczenia jej do określonej kategorii zdolności do służby w celu przyjęcia do niej, dalszego jej pełnienia czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby, przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe, czy zwolnienia ze służby. Orzeczenia te stanowią zatem podstawę do wydania przez właściwe organy decyzji administracyjnej, na mocy której osoba jest przyjmowana do służby, przeniesiona na inne stanowisko służbowe, czy też z niej zwalniana. Na kanwie tychże, w praktyce Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy, czy też kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (p. wyroki: z dnia (...) maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2978/13, i z dnia (...) listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 354/09, publ. CBOSA, oraz postanowienie z dnia (...) listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA 2001/2/47). Drugą natomiast grupę orzeczeń wydawanych przez omawiane komisje stanowią orzeczenia, które ustalają schorzenia funkcjonariusza oraz ich związek ze służbą do celów m.in. odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa o Policji. Orzeczenia z tej grupy zasadniczo poddawane są kontroli sądów powszechnych w ramach rozpoznawania odwołań od decyzji o świadczeniach rentowych, emerytalnych, czy odszkodowawczych. Orzeczenia te mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, stanowiąc jedną z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości sądu administracyjnego (p. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia (...) kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 93/10, z dnia (...) maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, z dnia (...) lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 220/10, publ. CBOSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia (...) października 1999 r., sygn. akt III ZP 9/99, publ. OSNAPiUS z 2000 r. Nr 5, poz. 167, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97, postanowienia tego Sądu: z dnia (...) listopada 2000 r., sygn. akt OSA 1/00, publ. ONSA z 2001 r. Nr 2, poz. 47, oraz z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 251/13, publ. CBOSA). Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że od ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich w zakresie dotyczącym oceny zdolności do służby, przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Natomiast od orzeczeń komisji lekarskich, o których mowa wyżej, ale w zakresie dotyczącym oceny stanu zdrowia policjanta i ustalenia związku stwierdzonych schorzeń ze służbą do celów odszkodowawczych lub zaopatrzenia emerytalnego, w tym rentowych, skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje.

Jednakże w niniejszej sprawie, jak trafnie wskazano w skardze kasacyjnej, nie mamy do czynienia z rozstrzygnięciem merytorycznym w sprawie orzeczenia ustalającego schorzenie danej osoby, jego związku ze służbą i stopniem inwalidztwa m.in. dla celów emerytalno-rentowych, a z rozstrzygnięciem procesowym - umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Nie sposób w tej sytuacji uznać, aby tego typu orzeczenie, wydane przez organ administracji, jakim niewątpliwie jest Komisja Lekarska MSW, podlegało kognicji sądu powszechnego. Należy bowiem odróżnić charakter merytoryczny od procesowego decyzji i związany z tym tryb zaskarżenia. Przyjęcie wersji Sądu I instancji pozbawiałoby stronę prawa do sądu - kontroli zasadności umorzenia postępowania. Jest to tym bardziej istotne, że tego rodzaju decyzja kończy postępowanie niekorzystnym rozstrzygnięciem, nadto że istnieją wątpliwości co do stosowania przez organ przepisów k.p.a. (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia (...) czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1994/16, CBOSA), a przepisy cytowanej ustawy nie przewidują umorzenia postępowania. Poza tym - jakkolwiek ubocznie tylko - należy mieć na uwadze tło żądania, a to skierowanie do komisji przez właściwy organ, z jednej strony. Chociaż z drugiej wydaje się, że dochodzenie wyrównania z powodu obniżenia uposażenia w wyniku zwolnienia lekarskiego mogłoby nastąpić w innym trybie i zostać ocenione przez właściwy organ.

Rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie ponowna analiza przedstawionej tu kwestii i rozważenie, czy rozstrzygnięcie Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych o charakterze procesowym podlega kognicji sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności ewentualna merytoryczna ocena poprawności tego rozstrzygnięcia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wyraźnie wskazał, iż przedmiotem sprawy jest zasadność rozstrzygnięcia Centralnej Komisji Lekarskiej MSW utrzymującego w mocy decyzję (...) Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w O. o umorzeniu postępowania orzeczniczego. Rozstrzygnięcie to zostało wydane na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie NSA nie sposób w tej sytuacji uznać, aby tego typu orzeczenie, wydane przez organ administracji, jakim niewątpliwie jest Komisja Lekarska MSW, podlegało kognicji sądu powszechnego. Należy bowiem odróżnić charakter merytoryczny od procesowego decyzji i związany z tym tryb zaskarżenia.

Dlatego istotnie, uznać należy, iż uznanie w tej sprawie braku kognicji sądu administracyjnego do oceny zasadności, od strony formalnoprawnej, takiego rozstrzygnięcia organu orzeczniczego w istocie pozostawiałoby takie rozstrzygnięcie poza kontrolą zarówno sądu administracyjnego jak i sądu powszechnego.

Nadto zaskarżone rozstrzygnięcie, na co także zwrócił uwagę NSA, nie jest rozstrzygnięciem merytorycznym - od których to rozstrzygnięć w zależności od ich zakresu i przedmiotu przysługuje orzekanemu albo skarga do sądu administracyjnego albo odwołanie od sądu powszechnego.

NSA zwrócił także uwagę na to, że przepisy ustawy z dnia 28 listopad 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych nie przewidują umorzenia postępowania.

Kierując się powyższymi wytycznymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w tej konkretniej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję o umorzeniu postępowania orzeczniczego. Na taki obowiązek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazują bowiem nie tylko wytyczne zawarte w postanowieniu NSA w tej sprawie, ale także niekwestionowane prawo przełożonego policjanta do dokonania przez organ orzeczniczy oceny stanu zdrowia podległego mu funkcjonariusza, zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 4 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Dlatego przepisy powyższej ustawy nie przewidują umorzenia postępowania.

Oczywiście nie można przesądzać, iż w niektórych wyjątkowych sprawach będzie konieczne umorzenie postępowania orzeczniczego. Tak byłoby gdyby np. organ orzeczniczy wszczął takie postępowanie orzecznicze na podstawie skierowania wystawionego przez nieuprawniony do tego organ. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Nadto żaden z organów nie zakwestionował właściwości Komendanta KPP w L. do skierowania skarżącego na badanie do Warmińsko-Mazurskiej Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w O., zaś jedynie podnosił brak u skarżącego rozpoznanie choroby oraz brak takiego stwierdzenia albo stwierdzenia doznania urazu w protokole powypadkowym.

Jeszcze raz należy zatem podkreślić, iż przyczyny merytoryczne (oceny medyczne co do stanu zdrowia) nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania orzeczniczego.

Powyższe wskazuje, iż pomimo braku ustalenia w Protokole Powypadkowym przez Komisję Powypadkową wystąpienia u funkcjonariusza urazu (choroby), właściwy przełożony tego funkcjonariusza ma prawo żądać od właściwej rejonowo Komisji Lekarskiej MSW ustalenia stanu zdrowia danego funkcjonariusza.

Powyższe wskazuje, iż (...) Rejonowa Komisja Lekarska MSW w O. powinna w tej sprawie orzec ad meritum, a w przypadku odwołania od jej orzeczenia, merytoryczną jego poprawność powinna skontrolować Centralna Komisja Lekarska MSW.

Pomimo, iż zaskarżone rozstrzygnięcia lekarskich organów orzeczniczych obu instancji mają charakter procesowy (umorzenie postępowania orzeczniczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.), to w uzasadnieniu tych rozstrzygnięć organ dokonuje nie tylko oceny zagadnienia proceduralnego, ale przede wszystkim dokonuje analizy wielu aspektów medycznych w zakresie ustalenia czy funkcjonariusz mógł, czy nie mógł zostać zarażony wirusem HIV i organy obu instancji zajmują w tej materii merytoryczne stanowisko.

Zatem istnieje możliwość rozpatrzenia niniejszej sprawy przez organ orzeczniczy in meritum, skoro od takiej argumentacji (medycznej oceny) organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji nie stroniły.

Merytoryczne ustalenia, które organ orzeczniczy podejmie w wyniku powyższego wyroku, w zależności od istoty, zakresu i przedmiotu takiego rozstrzygnięcia będzie mogło zostać przez orzekanego poddane stosownej kontroli albo sądu administracyjnego albo sądu powszechnego.

Z tych przyczyn zaskarżoną jak i utrzymana nią w mocy decyzję jak również orzeczenie organu drugiej instancji nakazujące organowi pierwszej instancji umorzenie postępowania orzeczniczego oraz uchylające merytoryczne orzeczenie (...) Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w O. należało uchylić.

Natomiast ewentualne dochodzenie przez skarżącego wyrównania z powodu obniżenia uposażenia w wyniku przebywania na zwolnieniu lekarskim dotyczy rozstrzygania w innym trybie i podlegać ocenie przez inny właściwy organ.

Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 130, art. 134 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 ppkt a) zaś w zakresie kosztów postępowania na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.