Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 853001

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 20 lipca 2011 r.
II SA/Wa 433/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska.

Sędziowie WSA: Ewa Grochowska-Jung (spr.), Eugeniusz Wasilewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego

1. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia (...) grudnia 2010 r.

2. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

3. Przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokat A.Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100) stanowiącą 23% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) Prezes Rady Ministrów, po rozpoznaniu wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzje z dnia (...) grudnia 2010 r. nr (...), odmawiającą przyznania J.K. renty specjalnej.

W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227) zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach, jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby świadczenie to mogło zostać przyznane. Jednocześnie, dokonując wykładni ww. przepisu, organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05 (123/9A/2006) oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, wedle którego to świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej, czy też politycznej (w przypadku rent rodzinnych mogą to być zasługi członka rodziny, po którym miałoby być przyznane świadczenie) oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Organ podał, że przy rozpatrywaniu wniosków o świadczenie specjalne brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. W przeciwnym wypadku świadczenie specjalne zastępowałoby świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach.

Następnie organ przedstawił stan faktyczny sprawy. W tym zakresie wskazał, iż J.K. w dniu (...) października 2010 r. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie renty specjalnej, po tym jak jej mąż M.K. zginął w dniu (...) stycznia 2006 r. w katastrofie budowlanej w hali wystawienniczej należącej do M. W uzasadnieniu wniosku J.K. podała, iż w wyniku tego zdarzenia rodzina straciła głównego żywiciela. Wskazała, że przed zgonem męża źródłem utrzymania rodziny było jego wynagrodzenie za pracę wynoszące 700 zł oraz prace dorywcze, za które otrzymywał 300-600 zł oraz jej renta w kwocie 490 zł.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ ustalił, że J.K. oraz jej dwaj synowie, L. i J.K., wystąpili z pozwem o zapłatę i rentę przeciwko M. Sp. z o.o. (dalej M. Sp. z o.o.). J.K. domagała się zasądzenia od Spółki kwoty 400.000 zł, L.K. kwoty 100.000 zł, a J.K. kwoty 90.000 zł. Dodatkowo wnioskodawczyni domagała się zasądzenia renty po 700 zł miesięcznie. Wyrokiem z dnia (...) grudnia 2007 r. Sąd Okręgowy Wydział (...) zasądził od Spółki na rzecz J.K. kwotę 50.000 zł odszkodowania i dodatkowo kwotę 10.000 zł, a na rzecz jej synów po 10.000 zł, wraz z należnymi od tych kwot odsetkami. Organ podał także, iż w związku z katastrofą, Towarzystwo Ubezpieczeń A. S.A. wypłaciło na rzecz wnioskodawczyni tytułem odszkodowania za śmierć męża kwotę 34.544 zł. Ponadto powodowie otrzymali bezzwrotną pomoc finansową od organów władzy samorządowej i administracji rządowej oraz organizacji i instytucji charytatywnych wynoszącą łącznie 154.594 zł, a młodszy syn do czasu kontynuowania nauki otrzymywał rentę specjalną przyznaną przez Prezesa Rady Ministrów w kwocie 500 zł i stypendium w wysokości 700 zł Sąd Okręgowy uznał roszczenia za częściowo uzasadnione i powołanym wyrokiem zasądził na ich rzecz wyżej wymienione kwoty, tj. łącznie 80.000 zł wraz z odsetkami, uznając dalej idące żądania za wygórowane. Apelację od tego wyroku złożyły obie strony.

Sąd Apelacyjny w K. (...) wyrokiem z dnia (...)maja 2008 r. zmienił zaskarżony wyrok w punkcie zasądzającym na rzecz J.K. kwotę 10.000 zł, w pozostałej części powództwo przeciwko M. Sp. z o.o. oddalił. Oddalił też apelację J.K. Wnioskodawczyni zawarła z M. Sp. z o.o. porozumienie, na mocy którego spółka zobowiązała się, a wierzyciel wyraził na to zgodę, do spłacenia wierzytelności wynoszącej z odsetkami kwotę 59.908 zł w ratach płatnych od października 2008 r., do stycznia 2012 r. wynoszących od 1.400 zł do 2.200 zł miesięcznie.

Organ wskazał również, iż z dokumentów wynika, że M. Sp. z o.o. od stycznia 2010 r. nie spłaca należnych rat. Organ podał, iż nie jest to okoliczność istotna dla sprawy, mogąca mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sam fakt, że wierzyciel nie spłaca w terminie jakichkolwiek zobowiązań nie jest bowiem okolicznością mogącą uzasadnić przyznanie świadczenia specjalnego.

Organ dokonał również analizy stażu ubezpieczeniowego J.K., podając, że pracę podjęła w 1968 r., ZUS uznał okresy składkowe wynoszące 16 lat, 10 miesięcy i 21 dni i nieskładkowe wynoszące 5 lat, 10 miesięcy i 23 dni (sprawowanie opieki nad dziećmi). Od roku 1991 r. J.K. otrzymywała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Od dnia (...) marca 2007 r. otrzymuje rentę rodzinną po mężu, gdyż jest to świadczenie korzystniejsze od jej renty z tytułu niezdolności do pracy.

Nadto organ ustalił obecną sytuację rodzinną i majątkową J.K., i podał, że ma ona obecnie 59 lat prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, obaj synowie wyprowadzili się. Obecnie otrzymuje rentę rodzinną w kwocie 864 zł netto miesięcznie. Choruje przewlekle od 10 lat na cukrzycę i inne schorzenia, jak niewydolność serca, nadciśnienie tętnicze, choroba zwyrodnieniowa stawów i kręgosłupa, w związku z czym wydaje znaczną cześć wspomnianej kwoty na leki. Zgodnie z orzeczeniem lekarza ZUS z dnia (...) grudnia 2008 r. J.K. uznana została za częściowo niezdolną do pracy. Organ podał, iż z nadesłanych informacji nie wynika, aby stan zdrowia wnioskodawczyni po śmierci jej męża uległ pogorszeniu.

Zestawiając tak ustalony stan faktyczny z treścią przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach Prezes Rady Ministrów uznał, iż nie widzi podstaw uzasadniających uznanie sytuacji wnioskodawczyni za szczególną, a tym samym podstaw do przyznania renty specjalnej.

Ponadto, w ocenie organu biorąc pod uwagę wszystkie otrzymane przez wnioskodawczynię kwoty, należy uznać, że zgon męża nie spowodował istotnego pogorszenia sytuacji materialnej wnioskodawczyni, a jej wszelkie roszczenia z tytułu tragicznej śmierci męża zostały zaspokojone. Nawet jednak w przypadku, gdyby zgon współmałżonka spowodował istotne pogorszenie sytuacji materialnej wnioskodawczyni, sam ten fakt nie stanowiłby podstawy do przyznania świadczenia specjalnego, bowiem celem tego świadczenia nie jest wyrównanie dochodów utraconych w wyniku śmierci jednego z członków rodziny. Organ podał, iż z akt sprawy nie wynika, aby obecna sytuacja wnioskodawczyni była szczególna. Fakt, że wysokość otrzymywanych świadczeń nie zaspokaja wszystkich potrzeb wnioskodawczyni nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu powołanego przepisu, uzasadniającej przyznanie świadczenia specjalnego, bowiem nie jest to świadczenie o charakterze socjalnym.

Powyższa decyzją stała się przedmiotem skargi J.K. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W uzasadnieniu J.K. podała, iż nie zgadza się z powyższą decyzją. Wskazała także na swoją ciężką sytuację materialną i zdrowotną, zaistniałą po tragicznej śmierci męża.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o odrzucenie skargi, a w przypadku nieuwzględnienie wniosku o odrzucenie, o jej oddalenie, i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227). Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. A zatem decyzja wydana przez organ na podstawie tego artykułu ma charakter uznaniowy. Uznanie stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczególnych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Badaniu podlega zatem to, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego wspomnianą zasadę stosuję się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także odnosi się ją do rozstrzygnięcia, tj. do stosowania norm prawa materialnego. W wyroku z dnia 11 czerwca 1981 r. sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, nr 1, poz. 57) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu, jeżeli nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji w realizacji przyznanego potencjalnie uprawnienia, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 82 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych otrzymanie renty specjalnej możliwe jest w sytuacji zajścia szczególnie uzasadnionego przypadku. Ustawa nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" do organu stosującego prawo należy określenie w każdej, rozpoznawanej sprawie, czy zachodzi ów szczególnie uzasadniony przypadek. Tak więc, za każdym razem powinien on być badany i oceniany w sposób indywidualny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 października 2006 r. o sygn. akt P 38/05 wyjaśnił znaczenie określenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazując, iż należy to pojęcie łączyć z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej. Chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, a których sytuacja materialna jest niewspółmierna do wartości ich dokonań. Ponadto przedmiotowe świadczenie należy odnosić także do zaistnienia wyjątkowych zdarzeń losowych, tzn. takich, które nie mają charakteru powszechnego. Przy rozpatrywaniu wniosku o przyznanie renty specjalnej brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jednakże nie stanowi ona jedynej przesłanki do przyznania świadczenia. Zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 622/08 użyte w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest bezsprzecznie pojęciem nieostrym, zawierającym jak każde takie pojęcie elementy ocenne, które jednak nie są tożsame z uznaniem administracyjnym. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz w oparciu o ustalone fakty wypełnia je treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Uznanie administracyjne jest prawnie dopuszczalną przez przepis prawa materialnego możliwością alternatywnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy. Nie jest to jednak to samo co nadanie treści pojęciom niedookreślonym przez ustalenie stanu faktycznego i konkluzje wynikające z tych ustaleń.

Zagadnienie istoty i funkcji pojęć niedookreślonych w procesie stosowania i wykładni przepisów (materialnego) prawa administracyjnego jest złożone i sporne. Użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Podkreślić jednak należy, że zarówno w przypadku pojęć niedookreślonych jak i uznania administracyjnego chodzi o pewne luzy normatywne, funkcjonujące jednak na dwóch poziomach. Na pierwszym poziomie mamy do czynienia z wykładnią i interpretacją pojęć nieostrych oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych.

A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Proces ustalania treści pojęcia podlega pełnej kontroli poprawności metodologicznej i merytorycznej również w tym zakresie, w jakim decyzja opierająca się na normie zawierającej pojęcie niedookreślone podlega rygorom określonym w art. 107 k.p.a. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

W niniejszej sprawie stwierdzić należy, iż skarżąca swojego wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego nie uzasadniała zasługami swoimi, czy męża, ani też osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, lecz wskazała na nadzwyczajne zdarzenie losowe, w następstwie którego tragicznie zginął jej współmałżonek. Następstwem tego było obniżenie wysokości dochodów, co przy orzeczonej częściowej niezdolności do pracy i licznych schorzeniach uniemożliwia jej zaspokajanie swoich podstawowych potrzeb. Dlatego też organ, mając na względzie powyższe okoliczności, powinien rozważyć przypadek skarżącej, czy można go zakwalifikować w kategoriach nadzwyczajnego zdarzenia losowego, uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego. Organ tego jednak nie uczynił skupiając się w decyzji na kwestiach, które nie były podstawą wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego, pomijając natomiast okoliczności zdarzenia losowego, któremu uległa skarżąca oraz wpływu tego zdarzenia na jej dalsze życie oraz obecną sytuację.

Tym samym organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącą, od momentu wszczęcia postępowania, faktu wystąpienia w jego przypadku szczególnego zdarzenia losowego, a w dalszej konsekwencji, odstąpił od oceny tej okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach. Tego rodzaju rozważania organ zastąpił natomiast rozważaniami na temat braku po stronie skarżącej szczególnych zasług dla kraju oraz analizą sytuacji materialnej i bytowej skarżącej, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie odnosi się do indywidualnych okoliczności niniejszej sprawy, a motywy przytoczone przez organ administracji nie uzasadniają w dostateczny sposób podjętego rozstrzygnięcia, co daje podstawę do postawienia organowi zarzutu dowolności działania w ramach uznania administracyjnego.

Dodatkowo należy wskazać, iż sama ocena sytuacji materialnej skarżącej i jej synów, oraz porównanie kwot uzyskanych przez nią tytułem odszkodowania od M. Sp. z o.o. nie jest należytym rozpatrzeniem przedmiotowego wniosku. Jak słusznie organ wskazał, świadczenie specjalne nie ma charakteru socjalnego, a zatem sytuacja materialna skarżącej nie jest czynnikiem o którego uzależnione jest przyznanie wspomnianego świadczenia. Natomiast przez prawidłowe rozpatrzenie wniosku o przyznanie świadczenia w niniejszej sprawie, należy rozumieć odniesienie się do zdarzenia losowego w wyniku którego zginął mąż skarżącej. Dlatego ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe wytyczne Sądu, i oceni wniosek skarżącej pod kątem przytoczonych w nim okoliczności.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.