Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3028447

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 24 lipca 2019 r.
II SA/Wa 32/19
Doliczanie okresu służby w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej do okresu wymaganego do podwyższczenia uposażenia.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.).

Sędziowie WSA: Sławomir Fularski, Asesor Karolina Kisielewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr (...) Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2005 r. w pkt 4.

W uzasadnieniu organ wskazał, że rozkazem personalnym nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej z dniem (...) lipca 2005 r. przyjął do służby w Straży Granicznej A. S. Ww. rozkazem personalnym A. S. został mianowany na stanowisko referenta zespołu służby granicznej Granicznej Placówki Kontrolnej SG w (...) oraz na stopień szeregowego Straży Granicznej. Ponadto wymienionemu przyznano dodatek służbowy w III kategorii z mnożnikiem 0,08 kwoty bazowej oraz ustalono łączną wysługę lat dla celów uposażeniowych wynoszącą: 0 lat, 2 miesiące i 27 dni (obejmującą okres służby w Siłach Zbrojnych RP) - na dzień (...) lipca 2005 r. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. Przedmiotowy rozkaz personalny A. S. doręczono w dniu 29 lipca 2005 r.

W dniu 4 czerwca 2018 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynął wniosek A. S. z dnia (...) maja 2018 r. o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego w pkt 4 na podstawie art. 157 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r. Komendant Główny Straży Granicznej odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr (...) Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2005 r. w pkt 4 stwierdzając, że rozstrzygnięcie Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej w odniesieniu do wysokości wzrostu uposażenia z tytułu posiadanej przez ww. wysługi lat jest prawidłowe. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w aktach osobowych brak jest dokumentów potwierdzających, aby A. S. przed przyjęciem do służby w Straży Granicznej wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, a co za tym idzie na dzień (...) lipca 2005 r. okres ten nie mógł być wliczony do wysługi lat. Uznano, że kwestionowany przez A. S. pkt 4 rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. nie został wydany bez podstawy prawnej toteż brak jest podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Organ wskazał, że w dniu (...) lipca 2018 r. do Komendy Głównej Straży Granicznej wpłynęło odwołanie A. S. od decyzji nr (...) Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2018 r., które zostało przekazane zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W dniu (...) października 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przekazał sprawę według właściwości Komendantowi Głównemu Straży Granicznej, uznając, że sprawa dotyczy wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odwołaniu A. S. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Według skarżącego organ I instancji niewłaściwie ocenił zapis z pkt 4 rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. uznając, że jest to rozstrzygnięcie w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat. Zdaniem A. S. organ nie dostrzegł, że jest to odrębne rozstrzygnięcie kwestii wysługi w ramach tego samego rozkazu, o czym świadczy odrębna jednostka redakcyjna rozkazu (pkt 4) oraz zapis: "ustalam łączną wysługę". Natomiast prawo do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi zostało w ocenie ww. ustalone w zdaniu następnym - też z użyciem zwrotu: "ustalam". Skarżący stwierdził również, że interpretacja tego zapisu przedstawiona przez organ I instancji jest sprzeczna z orzecznictwem sądowym, w tym z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2004 r. sygn. akt II SA 1920/03. Ponadto według strony organ I instancji dokonał błędnej interpretacji materiału dowodowego oraz niewłaściwie przeprowadził postępowanie, gdyż nie zbadał, czy przedmiotowy rozkaz nie jest obarczony inną niż wskazana we wniosku wadą kwalifikującą stwierdzenia jego nieważności, w tym z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż został podpisany przez Zastępcę Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej.

Komendant Główny Straży Granicznej utrzymując decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. własną decyzję z dnia (...) lipca 2018 r. wskazał, że we wniosku z dnia (...) maja 2018 r. A. S. jako podstawę stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. w pkt 4 wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Organ przytoczył treść art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał m.in., że z "rażącym naruszeniem prawa", zgodnie z przyjętym orzecznictwem i poglądami doktryny, mamy do czynienia wówczas, gdy treść ocenianego aktu pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu, na podstawie którego został wydany. O tej wadzie aktu możemy mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa.

Organ stwierdził, na gruncie omawianej sprawy, że pkt 4 ww. rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. nie narusza przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że podstawę prawną pkt 4 stanowią przepisy prawa obowiązujące na dzień wydania powołanego rozkazu personalnego, tj. § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 814 z późn. zm.) oraz § 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 99, poz. 902).

Organ nadzoru wskazał, że z powołanych powyżej przepisów wynika, że uposażenie zasadnicze funkcjonariuszy wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o dalszy 1% za każdy następny rok, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się, m.in. okresy służby w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej. Zaliczenia okresów i ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej. Na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza, wysługa lat podlega weryfikacji w przypadku przedłożenia przez niego w późniejszym terminie nowych dokumentów potwierdzających niezaliczone wcześniej do wysługi lat okresy.

W ocenie organu nadzoru z powyższego wynika, że funkcjonariusz nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W sytuacji, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą dla wzrostu uposażenia wysługą lat, to już z tym dniem uzyskuje przedmiotowe uprawnienie. Uprawnienie do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat jest nabywane z mocy prawa z uwagi na spełnienie określonych przesłanek. Złożenie przez funkcjonariusza wymaganych dokumentów i wykazanie tych przesłanek prowadzi do realizacji uprawnienia poprzez wydanie decyzji (rozkazu personalnego). Jednak po stronie organu obowiązek realizacji uprawnienia następuje na skutek działań funkcjonariusza - poprzez złożenie wniosku. Organ wskazał, że w przypadku A. S. na dzień przyjęcia do służby do wysługi lat został zaliczony mu okres służby w Siłach Zbrojnych RP, co pozwoliło na ustalenie łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych wynoszącej: 0 lat, 2 miesiące i 27 dni. To z kolei skutkowało tym, że na dzień przyjęcia do służby w Straży Granicznej, tj. (...) lipca 2005 r., ww. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. Ponieważ w aktach osobowych skarżącego brak jest dokumentów potwierdzających, że przed przyjęciem do służby w Straży Granicznej wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tym samym organ nie miał podstaw do wliczenia tego okresu do wysługi lat. Organ wskazał, że A. S. został zwolniony ze służby w Straży Granicznej w dniu (...) sierpnia 2006 r.

Komendant Główny SG stwierdził, że w sprawie nie zachodzi podnoszona przez stronę przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 4 rozkazu personalnego nr (...) Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2005 r. jest prawidłowe i zgodne z obowiązującym w dacie jego wydania porządkiem prawnym. Zostało oparte na aktach wykonawczych, które zostały wydane przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie upoważnienia ustawowego.

Organ stwierdził, że również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na fakt podpisania rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. przez Zastępcę Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej (...) E. G. nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że do zakresu obowiązków Zastępcy Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej, zgodnie z decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2001 r. w sprawie określenia szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień dla zastępców komendanta oddziału, głównego księgowego budżetu, naczelników wydziałów, kierownika samodzielnej sekcji nadzoru i kontroli, dowódców kompanii, komendantów strażnic i granicznych placówek kontrolnych, należało m.in. zastępowanie komendanta oddziału w czasie jego nieobecności. Z rozkazu dziennego nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. wynika, że Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej w okresie od (...) do (...) lipca 2005 r. przebywał na urlopie wypoczynkowym, a w tym czasie obowiązki Komendanta Oddziału pełnił (...) E. G. Zatem Zastępca Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej (...) E. G. był uprawniony do tego, aby w dniu (...) lipca 2005 r. podpisać rozkaz personalny nr (...) w zastępstwie za Komendanta Oddziału. Tym samym należy uznać, że ww. rozkaz personalny nie został wydany z naruszeniem przepisów o właściwości. Organ wskazał przy tym, że w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna inna przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowany rozkaz personalny nie rozstrzyga bowiem sprawy, która wcześniej została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną ani sprawy, którą załatwiono milcząco, został skierowany do osoby będącej stroną w sprawie, był wykonalny w dniu jego wydania, a jego wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą oraz nie jest obarczony wadą powodującą jego nieważność z mocy prawa.

Decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r. stała się przedmiotem skargi A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r., jako naruszających w sposób rażący prawo, stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący przedstawił przebieg postępowania. Stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej czym wypełnia przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., gdyż organem właściwym do rozpatrzenia jego odwołania od decyzji KGSG nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r. jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Skarżący podniósł, że Minister uchylił się od rozpatrzenia jego odwołania w dniu (...).11.2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na jego bezczynność. Podał, że sprawa nie ma jeszcze nadanej sygnatury.

Skarżący wskazał, że organy rozpatrujące jego sprawę nie dostrzegły, że zarówno wniosek o stwierdzenie nieważności rozkazu nr (...) jak i odwołanie od decyzji KGSG nr (...) dotyczą stwierdzenia nieważności całego rozkazu nr (...) jako wydanego bez podstawy prawnej i dodatkowo wydanego z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż został podpisany przez Zastępcę (...), który nie ma przymiotu organu. Podał, że na żadnym etapie postępowania nie wnosił o stwierdzenie nieważności rozkazu nr (...) tylko w pkt 4. Zaznaczył, że przywołane we wniosku i w odwołaniu podstawy nieważności rozkazu jednoznacznie wskazują, że miał na myśli nieważność całego rozkazu nr (...) a tym samym właściwym organem do rozpatrzenia odwołania - zgodnie z art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej - jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji a nie KGSG, który decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r. naruszył właściwość instancyjną.

Skarżący wskazał nadto, że KGSG bezzasadnie uznał, że Zastępca (...) był uprawniony do podpisania rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r., gdyż w tym dniu zastępował (...) zgodnie z rozkazem dziennym i decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2001 r. W ocenie skarżącego takie stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które jednoznacznie wskazuje, że w takim przypadku - zgodnie z art. 268a k.p.a. - Zastępca powinien posiadać imienne upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych. Samo zastępowanie piastuna funkcji organu pod jego nieobecność polega tylko na kierowaniu bieżącą działalnością organu (jednostki) i wydawaniu poleceń wewnątrz, natomiast do wydawania poleceń na zewnątrz - jakimi są decyzje administracyjne a w tym rozkazy personalne - dla ich ważności niezbędne jest jeszcze imienne upoważnienie o jakim mowa w art. 268a k.p.a. Skarżący dla przykładu powołał się m.in. na wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1325/10. Podniósł, że KGSG w decyzji nr (...) z dnia (...) listopada 2018 r. nie wykazał, że Zastępca (...) (...) E. G. posiadał takie upoważnienie, więc podpisany przez niego rozkaz nr (...) jest dotknięty nie tylko wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., którego pierwotnie dotyczył wniosek z dnia (...) maja 2018 r., ale również z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Przytoczył nadto treść wniosku skarżącego z dnia (...) maja 2018 r. wszczynającego postępowanie nieważnościowe i stwierdził, że w świetle stwierdzeń zawartych w tym wniosku niezrozumiałe jest aktualne twierdzenie skarżącego, że jego wniosek dotyczył stwierdzenia nieważności całego ww. rozkazu personalnego. Organ podkreślił, że jedynie pkt 4 przedmiotowego rozkazu personalnego w podstawie prawnej wymienia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej, na które powołuje się skarżący we wniosku wszczynającym postępowanie. Nadto skarżący we wniosku datowanym na dzień (...) maja 2018 r. wskazał, że ww. rozkaz personalny został wydany bez podstawy prawnej, gdyż wzmiankowane rozporządzenie przekroczyło delegację ustawową zawarta w art. 106 ustawy pragmatycznej. Zdaniem organu w świetle treści wniosku o stwierdzenie nieważności nie budzi wątpliwości, że prośba skarżącego odnosi się wyłącznie do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w zakresie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. Na marginesie organ wskazał, że stwierdzenie nieważności całego rozkazu personalnego, tak jak w skardze wskazuje skarżący, będzie niekorzystne dla skarżącego. W przypadku uznania nieważności przedmiotowego rozkazu nie będzie wywoływał on skutków prawnych od daty jego wydania, tj. w zakresie przyjęcia skarżącego do służby w Straży Granicznej. Innymi słowy stwierdzenie nieważności całego ww. rozkazu personalnego, tak jak podnosi skarżący w skardze, oznaczać będzie de facto, że skarżący nie posiadał statusu funkcjonariusza Straży Granicznej. Co będzie powodowało, że skarżącemu nie powinny przysługiwać uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego.

Organ podtrzymał ustalenia decyzji w zakresie uprawnienia (...) E. G. do podpisania w dniu (...) lipca 2005 r. rozkazu personalnego nr (...) w zastępstwie za Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej. Podniósł, że w orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że zastępca nie musi posiadać specjalnego upoważnienia, może takie upoważnienie wynikać z regulaminu organizacyjnego. Wynika ono bowiem z istoty zastępstwa. W judykaturze oraz w doktrynie wskazuje się, że dla zakwestionowania prawa zastępcy do podpisania decyzji organu należałoby wykazać, że regulamin organizacyjny organu wyłączył z jego kompetencji podpisywanie decyzji (por. wyrok z dnia 11 marca 1997 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, sygn. akt III SA 1395/95, LEX nr 29073; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 1998 r., sygn. akt III SA 548/97, LEX nr 35194; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 954/10; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, LEX/el., rok 2018).

Ustosunkowując się natomiast do zarzutu, iż zaskarżona decyzja narusza art. 19 i 20 k.p.a. w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, gdyż w ocenie skarżącego odwołanie od decyzji Nr (...) z dnia (...) lipca 2018 r. powinien rozpatrzeć Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji organ wskazał, że wzmiankowane odwołanie skarżącego od ww. decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu (...) października 2018 r. przekazał zgodnie z właściwością Komendantowi Głównemu Straży Granicznej. W przedmiotowym piśmie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał się za organ niewłaściwy do rozpatrzenia odwołania.

Sądowi z urzędu wiadome jest, że wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 760/18 WSA w Warszawie oddalił skargę A. S. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja z dnia (...) lipca 2018 r. Komendanta Głównego Straży Granicznej odpowiadają prawu i wydane zostały przez właściwy organ. Nie zaszła podstawa do stwierdzenia ich nieważności. W sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu Komendant Główny Straży Granicznej prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły przesłanki określone w tych przepisach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej przepisów art. 19 i art. 20 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w miejsce Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazać należy, że zarzut ten nie jest zasadny.

W ocenie Sądu, w sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący we wniosku z dnia (...) maja 2018 r. skierowanym do Komendanta Głównego Straży Granicznej żądał stwierdzenia nieważności wyłącznie punktu 4 rozkazu personalnego nr (...) Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2005 r. Wskazuje na to jednoznacznie treść wniosku. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skargi, że skarżący żądał stwierdzenia nieważności całego rozkazu personalnego nr (...). W powołanym punkcie 4 rozkazu personalnego nr (...) Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej ustalił łączną wysługę lat dla celów uposażeniowych.

Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2002 r. poz. 1399 z późn. zm.), do mianowania funkcjonariusza na stanowisko służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk właściwi są przełożeni: Komendant Główny Straży Granicznej, komendanci oddziałów Straży Granicznej oraz komendanci ośrodków szkolenia Straży Granicznej. Od decyzji, o których mowa w ust. 1, funkcjonariuszowi służy odwołanie do wyższego przełożonego, oraz dochodzenia roszczeń w drodze sądowej (art. 36 ust. 2 ustawy). Stosownie zaś do art. 36 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, jeżeli decyzję, o której mowa w ust. 1, ustawa zastrzega dla Komendanta Głównego Straży Granicznej, od decyzji takiej służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Zatem Minister Spraw Wewnętrznych właściwy jest do rozpatrzenia odwołania jedynie w przypadku tych trzech rodzajów decyzji, które wymienione zostały w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej.

Sprawa niniejsza nie dotyczy żadnej ze spraw, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Jak wskazano już wyżej skarżący domagał się od organu stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr (...) Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2005 r. w zakresie jego punktu 4 dotyczącego ustalenia łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest zatem organem drugiej instancji od decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2018 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności punktu 4 rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. Kwestie dotyczące ustalenia uposażenia nie należą do spraw, o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zarzut skargi jest zatem niezasadny.

Prawidłowo Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym rozkaz personalny (punkt 4) wydany został przez właściwy organ. Trafnie też stwierdził, że ten rozkaz personalny (punkt 4) nie został wydany bez podstawy prawnej, jak też z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie wskazał, że nie zaszła też żadna z pozostałych przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa

(v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Organ nadzoru wskazał przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania kwestionowanego rozkazu personalnego (punktu 4). Podał, że rozkaz personalny nr (...) Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej z dnia (...) lipca 2005 r. (punkt 4) dotyczący ustalenia łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych wydany został na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 maja 2002 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz § 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustaleniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Zgodnie z powołanym § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r., zaliczenia okresów, o których mowa w § 2, i ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej. Stosownie do § 4 rozporządzenia, podmiotami właściwymi do zaliczania do wysługi lat okresów, o których mowa w § 2, są przełożeni określeni w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Ustalenie wysługi lat dla celów uposażeniowych nastąpiło w tej sprawie w związku z przyjęciem skarżącego do służby w Straży Granicznej. Nietrafny jest tym samym zarzut, że kwestionowany w postępowaniu nieważnościowym rozkaz personalny nr (...) (punkt 4) wydany został bez podstawy prawnej.

Prawidłowo przy tym Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził, że wymieniony rozkaz personalny nr (...) (punkt 4) nie został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Powołana przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności okoliczność, że Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej dwukrotnie odmówił wydania zaświadczenia o wysokości uposażenia z uwzględnieniem wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat o okresy pracy w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, nie stanowi o wydaniu kwestionowanego rozkazu personalnego (punktu 4) z rażącym naruszeniem prawa.

Organ nadzoru prawidłowo wskazał, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Straży Granicznej zalicza się, m.in. okresy służby w Siłach Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury wojskowej. Trafnie też stwierdził, że zaliczenia okresów i ustalenia wysługi lat dokonuje się po raz pierwszy na dzień przyjęcia funkcjonariusza do służby w Straży Granicznej. Na wniosek zainteresowanego funkcjonariusza, wysługa lat podlega weryfikacji w przypadku przedłożenia przez niego w późniejszym terminie nowych dokumentów potwierdzających niezaliczone wcześniej do wysługi lat okresy. Organ nadzoru podniósł w decyzji, że funkcjonariusz nabywa prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z momentem osiągnięcia odpowiedniej wysługi lat uwzględniającej wysługę liczoną na dzień przyjęcia do służby. W sytuacji, gdy już w dacie przyjęcia do służby legitymuje się on wymaganą dla wzrostu uposażenia wysługą lat, to już z tym dniem uzyskuje przedmiotowe uprawnienie. Organ nadzoru wskazał, że w przypadku A. S. na dzień przyjęcia do służby do wysługi lat został zaliczony mu okres służby w Siłach Zbrojnych RP, co pozwoliło na ustalenie łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych wynoszącej: 0 lat, 2 miesiące i 27 dni. To z kolei skutkowało tym, że na dzień przyjęcia do służby w Straży Granicznej, tj. (...) lipca 2005 r., ww. ustalono wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 0%. Organ nadzoru podniósł przy tym, że w aktach osobowych skarżącego brak jest dokumentów potwierdzających, że przed przyjęciem do służby w Straży Granicznej wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, tym samym organ nie miał podstaw do wliczenia tego okresu do wysługi lat.

W świetle powyższego w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto, okoliczność ustalenia przez organ w rozkazie personalnym nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. (punkt 4) łącznej wysługi lat dla celów uposażeniowych w innej wysokości niż w ocenie skarżącego winna być ustalona, nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, że gdy mowa o rażącym naruszeniu prawa, nie chodzi o błędy w wykładni prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Sytuacja taka nie zaszła w niniejszej sprawie.

Prawidłowo także Komendant Główny Straży Granicznej stwierdził w zaskarżonej decyzji, że Zastępca Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej (...) E. G. był uprawniony do podpisania kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym rozkazu personalnego z dnia (...) lipca 2005 r. (punkt 4).

W aktach postępowania administracyjnego znajduje się decyzja nr (...) z dnia (...) listopada 2001 r. w sprawie określenia szczegółowego zakresu obowiązków i uprawnień dla zastępców komendanta oddziału, głównego księgowego budżetu, naczelników wydziałów, kierownika samodzielnej sekcji nadzoru i kontroli, dowódców kompanii, komendantów strażnic i granicznych placówek kontrolnych, jak również rozkaz dzienny nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r. Z decyzji nr (...) wynika, co wskazał organ, że do zakresu obowiązków (...) E. G. należało zastępowanie Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej w czasie jego nieobecności.

Wprawdzie sama ta decyzja w istocie nie stanowi upoważnienia w rozumieniu art. 268a k.p.a., jednakże upoważnienie takie stanowi w ocenie Sądu rozkaz dzienny nr (...) z dnia (...) czerwca 2005 r., w którym Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej (...) M. D. wskazał, że w związku z jego urlopem wypoczynkowym, obowiązki Komendanta Oddziału w dniach (...)-(...).07.2005 r. pełni (...) E. G. W świetle powyższego nie ma wątpliwości co do tego, że Komendant (...) Oddziału Straży Granicznej upoważnił w formie pisemnej (...) E. G. do załatwiania spraw w jego imieniu. Zastępca Komendanta (...) Oddziału Straży Granicznej (...) E. G. był zatem osobą uprawnioną do podpisania z upoważnienia Komendanta Oddziału kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym rozkazu personalnego (pkt 4) z dnia (...) lipca 2005 r. Powołane przez skarżącego w skardze wyroki NSA dotyczące upoważnienia wydane zostały w odmiennym stanie faktycznym.

Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Organ nadzoru w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których organ nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 k.p.a.). Prawidłowo stwierdził, iż w sprawie tej nie wystąpiły podnoszone przez stronę kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie rozkazu personalnego nr (...) z dnia (...) lipca 2005 r. w zakresie punktu 4 z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jak też nie zaszła w tym zakresie żadna z pozostałych przesłanek nieważności.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), orzekł jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.