Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2759601

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 12 grudnia 2017 r.
II SA/Wa 306/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras.

Sędziowie WSA: Danuta Kania (spr.), Adam Lipiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły (...) w (...) na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy nadania uprawnienia do prowadzenia studiów oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej: "Minister NiSzW), decyzją z dnia (...) października 2016 r. nr (...) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "k.p.a.", art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.), dalej: "p.s.w." oraz art. 10 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1311), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) o odmowie nadania Wydziałowi Farmacji Wyższej Szkoły Medycznej w L. (dalej: "WSM w L.", "Uczelnia") uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym na kierunku "farmacja".

W uzasadnieniu ww. decyzji organ przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Rektor Wyższej Szkoły Medycznej w L. pismem z dnia (...) lipca 2015 r. złożył wniosek o nadanie Wydziałowi Farmacji uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "farmacja" na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. Pismem z dnia (...) września 2015 r. Uczelnia dostarczyła dodatkowe dokumenty stanowiące uzupełnienie przedmiotowego wniosku.

Wniosek ten, po weryfikacji pod względem formalno-prawnym został, zgodnie z art. 11 ust. 5 p.s.w., przekazany do Polskiej Komisji Akredytacyjnej oraz do Ministra Zdrowia w celu wyrażenia opinii.

W uchwale nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r. Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej przedstawiło opinię pozytywną.

Natomiast postanowieniem z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...), Minister Zdrowia negatywnie zaopiniował wniosek WSM w L. o nadanie Wydziałowi Farmacji uprawnienia do prowadzenia kształcenia na kierunku "farmacja" na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. Minister uzasadnił swoje stanowisko zastrzeżeniami dotyczącymi: (1) związku kierunku z misją Uczelni i strategią jej rozwoju; (2) miejscem organizacji praktyk zawodowych; (3) kadry dydaktycznej; (4) infrastruktury dydaktycznej.

Mając powyższe na względzie, Minister NiSzW, pismem z dnia (...) stycznia 2016 r., wystąpił do Polskiej Komisji Akredytacyjnej o ustosunkowanie się do zarzutów Ministra Zdrowa oraz wypowiedzenie się w niniejszej sprawie.

Stanowiskiem z dnia (...) marca 2016 r. Prezydium PKA odniosło się do zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu postanowienia nr (...) z dnia (...) stycznia 2016 r. wskazując, iż: (1) Uczelnia wykazała związek kierunku z misją i strategią rozwoju, (2) Uczelnia spełnia wszystkie warunki dotyczące praktyk dla studentów kierunku "farmacja" określone w obowiązujących aktach prawnych, (3) program studiów, minimum kadrowe oraz liczba nauczycieli akademickich posiadających praktyczne doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią nie budzą zastrzeżeń, (4) liczba oraz wyposażenie sal seminaryjnych i wykładowych jest wystarczająca. Z danych zawartych we wniosku wynika, że Uczelnia obecnie nie dysponuje odpowiednią własną bazą dydaktyczną umożliwiającą prowadzenie zajęć laboratoryjnych z wielu przedmiotów, w tym przedmiotów zawodowych. We wniosku deklaruje się jednak stworzenie i wyposażenie pracowni do zajęć praktycznych, podając ich liczbę i powierzchnię.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wyższej Szkoły Medycznej w L. od postanowienia z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) Minister Zdrowia postanowieniem z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2016 r. Minister NiSzW poinformował Rektora Uczelni o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia (...) kwietnia 2016 r. Uczelnia ustosunkowała się do uwag zawartych w postanowieniu Ministra Zdrowia z dnia (...) marca 2016 r. nr (...) oraz przekazała dodatkowe wyjaśnienia w sprawie.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego decyzją z dnia (...) maja 2016 r.

(...), powołując w podstawie prawnej art. 11 ust. 5 p.s.w. oraz art. 104 k.p.a., odmówił nadania Wydziałowi Farmacji WSM w L. uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym na kierunku "farmacja".

Pismem z dnia (...) maja 2016 r. WSM w L. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. W uzasadnieniu Uczelnia wskazała w szczególności, że w postanowieniu z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) Minister Zdrowia powołał się na okoliczność, w świetle której w dokumentacji przedstawionej przez Uczelnię brakuje opinii Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego oraz Izb Aptekarskich na temat aptek i innych instytucji, w których realizowane mają być staże i praktyki przyszłych studentów farmacji. Z odpowiedzi Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego oraz (...) i (...) Izby Aptekarskiej jednoznacznie wynika, że Rektor WSM w L. - jako osoba nie mająca wykształcenia kierunkowego oraz nie kierująca uczelnią, na której prowadzony jest kierunek farmacja - nie jest uprawniony do uzyskania takiej opinii. W okolicznościach niniejszej sprawy, obiektywnie nie było możliwe uzyskanie powyższych opinii, w związku z czym nie można wymagać od wnioskodawcy ich dostarczenia.

Uczelnia podniosła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Ministra Zdrowia, w świetle którego "studia magisterskie nie mogą mieć na celu pogłębiania wiedzy uzyskanej na poziomie średnim czy też doskonalenia zawodowego". Podstawową rolą studiów wyższych jest bowiem podejmowanie, czy też kontynuacja nauki w określonym kierunku, jak ma to miejsce w przypadku słuchaczy szkół policealnych, którzy w ten sposób podnoszą swoje kwalifikacje zawodowe.

Nieuzasadniony, zdaniem Uczelni, jest argument Ministra Zdrowia, w świetle którego "brakuje samodzielnej kadry do realizacji najistotniejszych w punktu widzenia kształcenia na studiach farmaceutycznych grup treści kierunkowych (...)", albowiem WSM w L. spełniła ustawowe minimum pracowników naukowych zatrudnionych na kierunku "farmacja". Tworzenie dodatkowych, pozaustawowych warunków jest niedopuszczalne.

Uczelnia zarzuciła również brak wszechstronnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podkreśliła, że fundamentalne znaczenie dla niniejszej sprawy powinna mieć - wyrażona dwukrotnie w toku postępowania - pozytywna opinia Polskiej Komisji Akredytacyjnej w sprawie udzielenia uprawnień do prowadzenia kierunku "farmacja". PKA jest jednostką składającą się z gremium ekspertów, a opinie przez nią wydawane są obligatoryjne w procesie nadawania uprawnień uczelniom wyższym do prowadzenia studiów na określonym kierunku. W uzasadnieniu swego stanowiska PKA wykazała, iż kierunek "farmacja" związany jest z misją Uczelni oraz strategią jej rozwoju, a jego otwarcie odpowiada na potrzeby rynku pracy, tj. na absolwentów studiów magisterskich na kierunku "farmacja", co wynika wprost z wielu dokumentów przytoczonych na uzasadnienie tej tezy.

Uczelnia wskazała, że zgodnie z art. 48a ust. 2 i ust. 9 p.s.w. Polska Komisja Akredytacyjna kieruje się zasadami rzetelności, bezstronności i przejrzystości, zaś jej opinie i wnioski mają niepodważalny charakter i jedynym podmiotem, który może je zmieniać lub kwestionować jest ona sama. Nie można zatem przyjąć, że anonimowy Zespół Ekspertów powołany przez Ministra Zdrowia, na którego postanowienia powołuje się Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, mógł wydać opinię, która stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji.

Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, po ponownym przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego sprawy nie stwierdził podstaw do zmiany stanowiska w sprawie.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia (...) października 2016 r. nr (...) wskazał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje wystarczających podstaw do stwierdzenia posiadania przez Uczelnię warunków zapewniających odpowiednią jakość kształcenia.

Minister MiSzW podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 5 p.s.w., podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego w obszarze kształcenia i dziedzinie, do których jest przyporządkowany kierunek studiów, spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 9b, może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku, o którym mowa w art. 9b, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po zasięgnięciu opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej i właściwego ministra nadzorującego uczelnię, o którym mowa w art. 33 ust. 2, oraz ministra właściwego do spraw zdrowia - w przypadku uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, kierunku lekarsko-dentystycznym i kierunku farmacja.

Zgodnie z ww. przepisem w rozpoznawanej sprawie zebrany materiał dowodowy stanowiła m.in. pozytywna opinia Polskiej Komisji Akredytacyjnej wyrażona w uchwale nr (...) z dnia (...) listopada 2015 r. oraz w stanowisku z dnia (...) marca 2016 r., a także negatywne stanowisko Ministra Zdrowia wyrażone w postanowieniach: z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...) oraz z dnia (...) marca 2016 r. nr (...).

Organ podkreślił, iż nie zanegował pozytywnej opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej jednakże, po szczegółowej analizie zebranego materiału dowodowego, przychylił się do stanowiska Ministra Zdrowia, który powołując się na opinie ekspertów zewnętrznych, jednoznacznie wskazał, że przedłożona dokumentacja strony nie dała wystarczających podstaw do stwierdzenia posiadania warunków zapewniających odpowiednią jakość kształcenia na ww. kierunku studiów i poziomie kształcenia.

Organ zauważył, iż w postanowieniu nr (...) z dnia (...) marca 2016 r., Minister Zdrowia pouczył stronę o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego, jednakże Rektor Uczelni nie skorzystał z ww. uprawnienia.

Organ wskazał, iż z brzmienia art. 11 ust. 5 p.s.w. wprost wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uprawnienia do prowadzenia studiów następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego. Konstrukcja uznania administracyjnego występuje tylko na gruncie prawa administracyjnego i uprawnia organ do samodzielnego wyboru skutków prawnych danego zdarzenia prawnego. Podejmowanie decyzji w ramach uznania administracyjnego oznacza, że w ustalonym stanie faktycznym istnieje możliwość wyboru przez organ równorzędnego prawnie rozstrzygnięcia, a więc możliwości podjęcia rozstrzygnięcia negatywnego dla strony.

Minister dodał, że oczywistym pozostaje fakt, iż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 maja 2012 r. (sygn. akt I OSK 292/12), organ działając w granicach uznania administracyjnego może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli "pozostaje to w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę". W opinii organu, w rozstrzyganej sprawie, "interesem prawnie chronionym" jest bezsprzecznie dbałość o wysoką jakość procesu kształcenia na uczelniach.

Organ zaznaczył również, iż konstrukcja art. 11 ust. 5 p.s.w. wskazuje na szczególne kompetencje Ministra Zdrowia w zakresie oceny spełniania przez uczelnie warunków studiów na niniejszym kierunku. Negatywna opinia Ministra Zdrowia w zakresie kształcenia farmaceutów stanowi istotny materiał dowodowy przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Minister NiSzW podzielił stanowisko Ministra Zdrowia, iż przedłożona dokumentacja nie wskazała wystarczających podstaw do stwierdzenia posiadania przez WSM w L. warunków zapewniających odpowiednią jakość kształcenia na kierunku "farmacja" na poziomie jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym. Wskazał przy tym, iż we wniosku nie została w sposób prawidłowy uzasadniona potrzeba uruchomienia ww. kierunku.

Nadto, przedłożona dokumentacja nie potwierdziła zapewnienia przez Uczelnię możliwości odbywania przez studentów praktyk zawodowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, co w sposób bezpośredni może wpłynąć negatywnie na jakość kształcenia.

Zastrzeżenia Ministra Zdrowia, których trafność potwierdził Minister NiSzW, budziły również wskazane w wykazie aptek (ogólnodostępnych oraz szpitalnych) podmioty (Instytut (...) oraz "(...)" Sp. z o.o. w W.), z którymi WSM w L. podpisała porozumienia na realizację praktyk zawodowych dla tworzonego kierunku studiów. Nie dookreślono jakie miejsca w liczbie 30 oferowane są przez Instytut (...) i czy posiada on aptekę. Podobne zastrzeżenie budziła praktyka realizowana w przedsiębiorstwie "(...)" Sp. z o.o.

Zastrzeżenia budził również fakt, że Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna ma przyjąć 20 studentów po III roku na 6-miesięczną praktykę, w sytuacji gdy według standardów kształcenia praktyka musi odbywać się w aptece.

Minister NiSzW podzielił również zastrzeżenia Ministra Zdrowia co do kadry niezbędnej do realizacji najistotniejszych treści kierunkowych na studiach farmaceutycznych (technologia postaci leku, farmakognozja, farmacja praktyczna, biofarmacja) wskazując, że jednej osobie Uczelnia zamierza powierzyć prowadzenie zajęć z wielu bardzo różnych, odbiegających od siebie tematycznie przedmiotów.

Minister NiSzW wskazał również na trafność zastrzeżeń Ministra Zdrowia odnośnie niedostatecznej liczby osób przewidzianych do nauczania na kierunku "farmacja" w sytuacji gdy 7 osób z 17 wchodzących w skład minimum kadrowego ma przydzielonych ponad 500 godzin zajęć dydaktycznych rocznie (w tym trzy osoby od 750 do 900 godzin). Przy czym powierzenie prowadzenia konkretnych przedmiotów następującym nauczycielom akademickim (dr hab.n. farm. E. W., dr hab.n. med. S. S., dr n. farm. B. F.oraz dr n. farm. E. K.) nie znajduje uzasadnienia w ich dotychczasowym dorobku naukowym.

Minister zgodził się również ze stanowiskiem Ministra Zdrowia, iż w wykazie bazy dydaktycznej brak jest kluczowej, w kontekście kształcenia farmaceutów, pracowni kształcenia zawodowego (farmacja praktyczna, opieka farmaceutyczna). Podzielił również pogląd, że opisany we wniosku model wypożyczania aparatury/sprzętu z podręcznego magazynu na potrzeby poszczególnych pracowni jest niedopuszczalny z punktu widzenia walidacji czy standaryzacji stosowanych w nauczaniu metod analityczno-diagnostycznych i pozostaje w rażącej sprzeczności z jakością kształcenia.

Zdaniem Ministra NiSzW, Minister Zdrowia trafnie wskazał, że WSM w L. nie będzie w stanie zbudować kadry, warunków i jakości kształcenia odpowiadających pozostałym, bardzo dobrze zorganizowanym Wydziałom Farmaceutycznym w Polsce, posiadającym kategorię naukową A i A+. Jednocześnie zauważył, iż biorąc pod uwagę coraz bardziej ograniczony rynek pracy dla farmaceutów, nie zachodzi potrzeba tworzenia dodatkowego wydziału farmaceutycznego.

Minister NiSzW nie podzielił zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, iż zaskarżona decyzja z dnia (...) maja 2016 r. nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, a tym samym nie nosi cech dowolności. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 5 p.s.w., jak i przepisów postępowania, w tym zasad ogólnych procedury administracyjnej wyrażonych w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

Pismem z dnia (...) listopada 2016 r. Wyższa Szkoła Medyczna w L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) października 2016 r. nr (...), wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 6 k.p.a. poprzez odmowę wydania decyzji o wnioskowanej treści w wyniku tworzenia dodatkowych kryteriów i wymagań nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami prawa;

- art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszelkich okoliczności sprawy i przyjęcie, że uchylenie decyzji odmawiającej skarżącemu nadania uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich na kierunku "farmacja" o profilu praktycznym jest niezgodne z interesem społecznym wbrew materiałowi dowodowemu zgromadzonemu w sprawie;

- art. 11 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego i wszechstronnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz niezajęcia przez organ wydający decyzję własnego stanowiska i odwoływanie się w tym względzie wyłącznie do stanowiska Ministra Zdrowia;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i nieuwzględnienie przez organ stanowiska zajętego przez Polską Komisję Akredytacyjną, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny okoliczności sprawy i nieuwzględnienie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

2) przepisów prawa materialnego:

- art. 11 ust. 5 p.s.w. poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji odmawiającej nadania uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku farmacja, podczas gdy skarżący spełnił warunki określone w przepisach szczególnych oraz uzyskał pozytywną opinię Polskiej Komisji Akredytacyjnej, a także przekroczenie granic swobodnego uznania administracyjnego;

- § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2012 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków studiów: lekarskiego, lekarsko-dentystycznego, farmacji, pielęgniarstwa i położnictwa (Dz. U. poz. 631 z późn. zm.) a w szczególności Załącznika nr 3 do ww. rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na: przyjęciu, że w macierzy przedmiotów na kierunku studiów farmacja wymagane jest prowadzenie przedmiotów takich jak farmakologia kliniczna i badania kliniczne, choć zgodnie z rozporządzeniem nie ma takiego wymogu; przyjęciu, że skarżący nie spełnił wymogów minimum kadrowego niezbędnego do prowadzenia studiów na kierunku farmacja, podczas gdy w rozporządzeniu brak jest wskazania minimum kadrowego; przyjęciu, że skarżący nie jest w stanie zapewnić praktyk zawodowych, podczas gdy przedstawił on umowy z aptekami zapewniające praktyki dla studentów.

W motywach skargi podniesiono w szczególności, iż Minister NiSzW opierając się w całości na stanowisku Ministra Zdrowia zawartym w postanowieniu z dnia (...) marca 2016 r., nie uwzględnił pozytywnej dla Uczelni opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej, co stanowi naruszenie przez organ zasady wszechstronnej oceny dowodów oraz okoliczności sprawy. Ocena materiału dowodowego jest wybiórcza i subiektywna, a tym samym sprzeczna z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego.

Wskazano nadto, iż w postępowaniu administracyjnym przewagę przyznaje się słusznemu (dobrze uzasadnionemu) interesowi strony, jeśli nie jest rażąco sprzeczny z interesem publicznym. W niniejszym przypadku, rozpatrując sprawę z punktu widzenia powyższych zasad i interesu Uczelni, potwierdzonego przez Polską Komisję Akredytacyjną, można stwierdzić z pełnym przekonaniem, że konflikt z interesem publicznym nie zaistniał. Nie można zatem, powołując się na zasadę uznania administracyjnego, wydać decyzji noszącej znamiona dowolności w ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Minister NiSzW wydając zaskarżoną decyzję powinien był precyzyjnie wykazać, na czym miałoby polegać naruszenie interesu prawnie chronionego, w przeciwnym razie samo ogólne stwierdzenie o takim naruszeniu stanowi dowolną ocenę okoliczności sprawy.

Podkreślono również, że argumenty i okoliczności przedstawione przez Uczelnię poparte są obszerną dokumentacją świadczącą o zasadności wniosku o nadanie uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym na kierunku "farmacja". Wydanie decyzji w ramach uznania administracyjnego nie może jednak stanowić nadużycia tej instytucji i służyć w istocie bezzasadnej odmowie wydania decyzji o wnioskowanej treści. W sytuacji gdy interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w kompetencji organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest ku temu realnych możliwości. Pozytywne rozstrzygnięcie niemożliwe jest bowiem z przyczyn faktycznych albo gdy stoi mu na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę Minister NiSzW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) października 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję własną tego organu z dnia (...) maja 2016 r. została wydana w oparciu o art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.).

Zgodnie z treścią tego przepisu podstawowa jednostka organizacyjna uczelni nieposiadająca uprawnienia do nadawania stopnia naukowego doktora habilitowanego w obszarze kształcenia i dziedzinie, do których jest przyporządkowany kierunek studiów, spełniająca warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 9b, może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów na kierunku, o którym mowa w art. 9b, na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego, wydanej po zasięgnięciu opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej i właściwego ministra nadzorującego uczelnię, o którym mowa w art. 33 ust. 2, oraz ministra właściwego do spraw zdrowia - w przypadku uprawnienia do prowadzenia studiów na kierunku lekarskim, kierunku lekarsko-dentystycznym i kierunku farmacja.

Decyzja Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wydana na podstawie ww. przepisu ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy sformułowanie ww. przepisu: "jednostka organizacyjna uczelni (...) może uzyskać uprawnienie do prowadzenia studiów".

Wprawdzie akt o charakterze uznaniowym pozostaje pod kontrolą sądu administracyjnego, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony, bowiem Sąd bada wyłącznie zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnikając natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w taki sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ponadto, zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony w świetle przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji - wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych - realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy zaskarżona decyzja została wydana w następstwie zasięgnięcia przez Ministra NiSzW opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej oraz opinii Ministra Zdrowia. Opinia PKA - pozytywna wobec wniosku WSM w L. o nadanie uprawnień do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym na kierunku "farmacja", została wyrażona w formie uchwały Prezydium PKA z dnia (...) listopada 2015 r. nr (...) i potwierdzona następnie w stanowisku Prezydium PKA z dnia (...) marca 2016 r. Natomiast negatywna opinia Ministra Zdrowia przedstawiona została w postanowieniu tego organu z dnia (...) stycznia 2016 r. nr (...), które - na skutek zażalenia WSM w L. - utrzymane zostało w mocy postanowieniem ostatecznym tego organu z dnia (...) marca 2016 r. nr (...).

Uzyskanie przez Ministra NiSzW ww. opinii oznacza, że spełnione zostały przesłanki formalne warunkujące dopuszczalność wydania przez organ decyzji w trybie art. 11 ust. 5 p.s.w.

Zgodnie z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. w sprawie warunków prowadzenia studiów na określonym kierunku i poziomie kształcenia (Dz. U. poz. 1370 z późn. zm.), mającym w sprawie zastosowanie na mocy art. 10 ustawy z dnia 23 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. poz. 1311), podstawowa jednostka organizacyjna uczelni może prowadzić studia pierwszego stopnia, studia drugiego stopnia albo jednolite studia magisterskie, jeżeli jednostka ta:

a) posiada program kształcenia dla tego kierunku studiów, poziomu i profilu kształcenia uwzględniający: opis zakładanych efektów kształcenia; odrębny dla studiów prowadzonych w formie stacjonarnej i niestacjonarnej program studiów, w tym plan studiów,

b) wskazała związek kierunku studiów z misją uczelni i strategią jej rozwoju,

c) zapewnia studentom odbywanie praktyk zawodowych przewidzianych w programie kształcenia dla kierunku studiów o profilu praktycznym, a w przypadku kierunku studiów o profilu ogólnoakademickim - jeżeli program kształcenia na tych studiach przewiduje praktyki,

d) spełnia wymagania dotyczące minimalnej liczby i kwalifikacji nauczycieli akademickich zaliczanych do minimum kadrowego kierunku studiów, zwanego dalej "minimum kadrowym", przy czym do minimum kadrowego dla studiów drugiego stopnia lub jednolitych studiów magisterskich zalicza nauczycieli akademickich, dla których uczelnia, w skład której wchodzi ta jednostka, jest podstawowym miejscem pracy, lub nauczycieli akademickich zatrudnionych w tej uczelni, dla których podstawowym miejscem pracy jest instytut naukowy Polskiej Akademii Nauk albo instytut badawczy, lub nauczycieli akademickich posiadających znaczne doświadczenie zawodowe zdobyte poza uczelnią w dziedzinach związanych z kierunkiem studiów, o których mowa w art. 9a ust. 2 i 3 ustawy, również w przypadku gdy uczelnia nie jest ich podstawowym miejscem pracy,

e) spełnia wymagania dotyczące proporcji liczby nauczycieli akademickich zaliczonych do minimum kadrowego do liczby studentów na tym kierunku studiów,

f) dysponuje infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia, w tym zapewnia odpowiednie warunki do prowadzenia zajęć w salach dydaktycznych, laboratoriach i pracowniach,

g) zapewnia możliwość korzystania z zasobów bibliotecznych obejmujących literaturę zalecaną na tym kierunku studiów oraz z zasobów Wirtualnej Biblioteki Nauki,

h) wdrożyła wewnętrzny system zapewnienia jakości kształcenia uwzględniający działania na rzecz doskonalenia programu kształcenia na prowadzonym kierunku studiów,

i) dokonuje bieżącej analizy zgodności zakładanych efektów kształcenia z potrzebami rynku pracy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Ministra NiSzW Wyższa Szkoła Medyczna w L. nie spełniła wymogów wymienionych w ww. przepisie. Takie stanowisko Ministra zostało wyrażone w następstwie dokonania oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności ww. opinii Polskiej Komisji Akredytacyjnej oraz Ministra Zdrowia, przy czym Minister NiSzW przychylił się do stanowiska Ministra Zdrowia i wydał rozstrzygnięcie odmawiające nadania Wydziałowi Farmacji WSM w L. uprawnienia do prowadzenia jednolitych studiów magisterskich o profilu praktycznym na kierunku "farmacja".

Zaznaczyć przy tym należy, że stanowisko Ministra Zdrowia znajduje odzwierciedlenie w złożonych do akt sprawy opiniach ekspertów z dziedziny farmacji, w tym m.in. w opinii prof. dr hab. E. G. Kierownika Katedry i Zakładu Farmacji Klinicznej i Biofarmacji Uniwersytetu Medycznego w P., w opinii prof. dr hab. W. S. Przewodniczącego Konferencji Dziekanów Wydziałów Farmaceutycznych, Dziekana Wydziału farmaceutycznego z OML G. Uniwersytetu Medycznego, czy w opinii prof. dr hab. M. S. Konsultanta ds. Farmacji Przemysłowej Katedry i Zakładu Farmacji Stosowanej G. Uniwersytetu Medycznego pt. "Wnioski ze szczegółowej analizy dokumentacji Wydziału Farmacji w L. dotyczącej otwarcia kierunku kształcenia: farmacja". Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że stanowisko Ministra zostało wyrażone w oparciu o opinie "anonimowych" ekspertów. Przy czym zaznaczenia wymaga, że wszystkie opnie eksperckie stanowią część akt administracyjnych sprawy, a organ administracji miał prawo do przeprowadzenia dowodu z ww. opinii na podstawie art. 75 § 1 k.p.a.

Minister NiSzW wydając zaskarżoną decyzję wskazał na: nieprzekonującą argumentację dotyczącą związku kierunku studiów z misją Uczelni i strategią jej rozwoju (§ 8 pkt 2 lit. b ww. rozporządzenia z dnia 3 października 2014 r.); wyraził nadto swe zastrzeżenia odnośnie miejsca organizacji praktyk zawodowych (§ 8 pkt 2 lit. c rozporządzenia); kadry dydaktycznej oraz infrastruktury dydaktycznej (§ 8 pkt 2 lit. d i f rozporządzenia).

Wskazał, iż we wniosku Uczelni z dnia (...) lipca 2015 r. nie została prawidłowo uzasadniona potrzeba uruchomienia kierunku farmacja, bowiem argumentacja wynikająca z konieczności umożliwienia, głównie właścicielom aptek, podjęcia studiów w ww. zakresie poprzez zwiększenie limitu przyjmowanych kandydatów, czy też pogłębianie wiedzy uzyskanej na poziomie średnim, nie może stanowić misji edukacyjnej uczelni wyższej.

Nadto organ stwierdził, iż przedłożona dokumentacja nie potwierdziła zapewnienia przez Uczelnię możliwości odbywania przez studentów praktyk zawodowych zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W szczególności zastrzeżenia organu budziły wskazane w wykazie aptek (ogólnodostępnych oraz szpitalnych) podmioty, z którymi WSM w L. podpisała porozumienia na realizację praktyk zawodowych dla tworzonego kierunku studiów, tj. Instytut (...) oraz "(...)" Sp. z o.o. w W. Nie dookreślono jakie miejsca w liczbie 30 oferowane są przez Instytut (...) i czy posiada on aptekę. Podobne zastrzeżenie dotyczyło praktyki realizowanej w przedsiębiorstwie "(...)" Sp. z o.o. w W. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna ma przyjąć 20 studentów po III roku studiów na 6-miesięczną praktykę, w sytuacji gdy według standardów kształcenia praktyka musi odbywać się w aptece.

Odnośnie kadry niezbędnej do realizacji najistotniejszych treści kierunkowych na studiach farmaceutycznych (technologia postaci leku, farmakognozja, farmacja praktyczna, biofarmacja) organ zauważył, że jednej osobie Uczelnia zamierza powierzać prowadzenie zajęć z wielu bardzo różnych, odbiegających od siebie tematycznie przedmiotów. Ponadto siedem osób spośród siedemnastu wchodzących w skład minimum kadrowego ma przydzielonych ponad 500 godzin zajęć dydaktycznych rocznie (w tym trzy osoby od 750 do 900 godzin), co wskazuje na niedostateczną liczbę osób przewidzianych do nauczania na kierunku "farmacja". Wskazał również, że powierzenie prowadzenia konkretnych przedmiotów wymienionym nauczycielom akademickim (dr hab.n. farm. E. W., dr hab.n. med. S. S., dr n. farm. B. F. oraz dr n. farm. E. K.) nie znajduje uzasadnienia w ich dotychczasowym dorobku naukowym.

Podkreślić w tym miejscu należy, że Prezydium Polskiej Komisji Akredytacyjnej wyrażając pozytywną opinię w sprawie wniosku WSM w L. zgłosiło zastrzeżenia w piśmie z dnia (...) listopada 2015 r. wskazując, iż zaleca zmianę obsady kadrowej następujących przedmiotów: biologia i genetyka, botanika, historia filozofii, ochrona własności intelektualnej, farmakoepidemiologia, immunologia, mikrobiologia, chemia leków, technologia postaci leków, farmakognozja, bromatologia, farmakokinetyka, opieka farmaceutyczna w geriatrii, opieka farmaceutyczna w okresie perinatalnym, etyka zawodowa, anatomia roślin oraz kosmetyki naturalne - tak by były prowadzone przez nauczycieli akademickich mających dorobek naukowy z zakresu tych przedmiotów.

Minister wskazał również, że wykazie bazy dydaktycznej brak jest pracowni kształcenia zawodowego (farmacja praktyczna, opieka farmaceutyczna) z programami komputerowymi do nauczania zawodowego. Podzielił również pogląd Ministra Zdrowia, że opisany we wniosku model wypożyczania aparatury/sprzętu z podręcznego magazynu na potrzeby poszczególnych pracowni jest niedopuszczalny z punktu widzenia walidacji czy standaryzacji stosowanych w nauczaniu metod analityczno-diagnostycznych i pozostaje w rażącej sprzeczności z jakością kształcenia. Nadmienić należy, że kwestia nieprawidłowego planowania pracowni dydaktycznych została szczegółowo przedstawiona, na przykładzie pracowni farmacji stosowanej oraz technologii postaci leku, w powołanej wyżej opinii prof. M. S.

W tym miejscu odwołać się również należy do stanowiska Polskiej Komisji Akredytacyjnej z dnia (...) marca 2016 r., w którym stwierdzono, że "Uczelnia obecnie nie dysponuje odpowiednią własną bazą dydaktyczną umożliwiającą prowadzenie zajęć laboratoryjnych z wielu przedmiotów, w tym przedmiotów zawodowych. We wniosku deklaruje się jednak stworzenie i wyposażenie pracowni do zajęć praktycznych, podając ich liczbę i powierzchnię (tabela nr 45). Podaje się również harmonogram oddawania pracowni do użytku oraz wysokość i źródło środków finansowych przeznaczonych na tę inwestycję (uchwała zarządu L. Zakładu Doskonalenia Zawodowego z dnia (...) kwietnia 2015 r. w sprawie przekazywania Uczelni środków finansowych - załącznik nr 8 do wniosku; firma (...), pismo z dnia (...) kwietnia 2015 r. w sprawie przekazania środków finansowych na uruchomienie kierunku - załącznik nr 4 do wniosku). Wyposażenie przedstawione w wykazie (opisane pod względem ilościowym i jakościowym) powinno umożliwić studentom bezpośrednie wykonywanie odpowiednich czynności praktycznych i osiągnięcie wszystkich zakładanych efektów kształcenia z kategorii umiejętności. Zatem z wniosku wynika, że Uczelnia w dniu rozpoczęcia zajęć będzie dysponowała odpowiednią bazą dydaktyczną, a więc spełni warunek określony w § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 3 października 2014 r. (...)".

Zgodnie z cytowanym wyżej § 8 pkt 2 lit. f ww. rozporządzenia z dnia 3 października 2014 r., jednostka organizacyjna uczelni może prowadzić studia na określonym kierunku i poziomie kształcenia, jeżeli dysponuje infrastrukturą zapewniającą prawidłową realizację celów kształcenia, w tym zapewnia odpowiednie warunki do prowadzenia zajęć w salach dydaktycznych, laboratoriach i pracowniach. Podkreślenia wymaga, że normodawca posłużył się w redakcji ww. przepisu kategorycznym sformułowaniem "dysponuje", "zapewnia", a nie np. "przewiduje", czy innym wyrażeniem bliskoznacznym, kładąc tym samym akcent na kwestię pewności. Z tego względu zastrzeżenia zawarte w motywach zaskarżonej decyzji są w pełni uzasadnione.

Wprawdzie zgodnie z treścią § 8 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia podstawowa jednostka organizacyjna uczelni, która rozpoczęła kształcenie na nowym kierunku studiów, jest obowiązana spełniać wymagania dotyczące infrastruktury określone w ust. 1 pkt 2 lit. f od dnia rozpoczęcia prowadzenia w salach dydaktycznych, laboratoriach i pracowniach zajęć wymagających tej infrastruktury, w zakresie przewidzianym w programie kształcenia, jednak materiał zgromadzony w sprawie powinien w sposób przekonujący prowadzić do wniosku, że wymagania te zostaną przez Uczelnię spełnione. Tymczasem z opinii PKA wynika jedynie, że "we wniosku deklaruje się stworzenie i wyposażenie pracowni", które "powinno umożliwić studentom bezpośrednie wykonywanie odpowiednich czynności praktycznych (...)", co nie jest równoznaczne z pewnością spełnienia wymagań dotyczących infrastruktury, o których mowa w ww. przepisie. Natomiast, jak podkreśla się w opinii prof. M. S. z dnia (...) lutego 2016 r. "deklarację na sfinansowanie infrastruktury po otwarciu kierunku złożyła firma (...) (...), lecz nie jest prawdą, że taką deklarację Wydział otrzymał już od innych partnerów gospodarczych, ponieważ (...) tylko zaproponowała możliwość dalszych szczegółowych rozmów w tej kwestii", co wskazuje, że zastrzeżenia dotyczące infrastruktury (bazy dydaktycznej) należy uznać za uzasadnione.

Mając powyższe na względzie Minister NiSzW wskazał, iż trafne jest stanowisko Ministra Zdrowia, że WSM w L. nie będzie w stanie zbudować kadry, warunków i jakości kształcenia odpowiadających pozostałym, bardzo dobrze zorganizowanym Wydziałom Farmaceutycznym w Polsce, posiadającym kategorie naukową A i A+.

W świetle powyższych wywodów nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że wydając zaskarżoną decyzję Minister NiSzW wykroczył poza granice uznania administracyjnego, zaś podjęte rozstrzygnięcie nosi znamiona dowolności. Organ, jak wynika z powyższego, rozpatrzył zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) i w sposób adekwatny uzasadnił swoje stanowisko (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.) wskazując, że podziela zastrzeżenia Ministra Zdrowia wyrażone w ostatecznym postanowieniu z dnia (...) marca 2016 r. Wyjaśnił przy tym z jakich powodów ocenił negatywnie wniosek Uczelni przedkładając interes społeczny - rozumiany tu jako dbałość o wysoką jakość procesu kształcenia na uczelniach - nad słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.). Nie jest zatem uzasadnione stanowisko strony skarżącej, że w niniejszej sprawie miało miejsce nadużycie instytucji uznania administracyjnego, co skutkowało bezzasadną odmową wydania decyzji o wnioskowanej treści.

Jak już wyżej wskazano, kontrola przez sąd administracyjny decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne sprowadza się wyłącznie do kontroli tego aktu pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu. To do organu bowiem należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym sąd administracyjny nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Kontroli może podlegać czy takie rozstrzygnięcie zostało należycie uzasadnione. Nie można zatem skutecznie organowi zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że nie uwzględnił stanowiska strony skarżącej. Nie każdy bowiem brak wypowiedzi organu może oznaczać, że decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego jest wadliwa. Tylko wada istotna, a więc taka, która ma wpływ na wynik sprawy podlega uwzględnieniu. Co prawda, w ramach uznania administracyjnego organ powinien kierować się słusznym interesem strony, jednak tylko wówczas, gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny lub inne ustawowe względy, a właśnie te elementy skutkowały wydaniem negatywnej dla strony skarżącej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia (...) października 2016 r.

Nie można też zgodzić się z stroną skarżącą, że organ dopuścił się naruszenia art. 11 ust. 5 p.s.w. oraz § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2012 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił jakie okoliczności faktyczne i prawne skutkowały wydaniem zaskarżonej decyzji, w tym dotyczące infrastruktury, kwestii kadrowych oraz praktyk zawodowych, nie stwierdził natomiast, że "w macierzy przedmiotów na kierunku studiów farmacja wymagane jest prowadzenie przedmiotów takich jak farmakologia kliniczna i badania kliniczne".

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym do eliminacji z obrotu prawnego. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz w sposób dostateczny uzasadnił zaskarżoną decyzję w odniesieniu do zindywidualizowanych przesłanek. Podjęte rozstrzygnięcie nie nosi znamion dowolności.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.