Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3065237

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 28 kwietnia 2020 r.
II SA/Wa 2628/19
Sprawa ustalenia obowiązku zwrotu dotacji wykorzystanej przez fundację niezgodnie z przeznaczeniem jako zagadnienie wstępne.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski.

Sędziowie WSA: Andrzej Kołodziej, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji (...) na postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia (...) października 2019 r. nr (...) w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z (...) października 2019 r. nr (...) Minister Sprawiedliwości (dalej: "Minister", "organ drugiej instancji"), na podstawie art. 123 i art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji (...) z siedzibą w O. (dalej: "skarżąca", "Fundacja"), utrzymał w mocy postanowienie Wojewody (...) (dalej: "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z (...) sierpnia 2019 r. nr (...) o zawieszeniu postępowania w sprawie wpisu Fundacji na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej na obszarze województwa (...).

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z (...) czerwca 2019 r. skarżąca wystąpiła do Wojewody o wpis na listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa lubelskiego w zakresie nieodpłatnej pomocy prawnej.

W toku postępowania zainicjowanego ww. wnioskiem organ pierwszej instancji ustalił, że Starosta (...) (dalej: "Starosta") prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu dotacji udzielonej Fundacji przez Starostwo Powiatowe w A. za 2017 r. z powodu jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem (vide pismo Starosty z (...) lipca 2019 r. znak (...)- w aktach administracyjnych sprawy). W trakcie postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Starostę, analizowana jest kwestia będąca przesłanką negatywną wpisu na wnioskowaną listę, wymieniona w art. 11d ust. 5 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 294 z późn. zm.; dalej: "n.p.p."). Jest to zagadnienie wstępne, które uprzednio musi być rozpatrzone przez inny organ, stanowiące dla Wojewody obligatoryjną przesłankę z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do zawieszenia postępowania w przedmiocie wpisania skarżącej na listę organizacji pozarządowych uprawnionych do prowadzenia na obszarze województwa (...) punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej. W świetle powyższego, Wojewoda postanowieniem nr (...), wydanym (...) sierpnia 2019 r. w oparciu o ww. przepis, zawiesił przedmiotowe postępowanie.

W zażaleniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła Wojewodzie naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania:

* art. 7 k.p.a. przez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy poprzez brak zobowiązania Starosty do przedstawienia szczegółowych wyjaśnień oraz udostępnienia akt sprawy postępowania administracyjnego prowadzonego pod znakiem (...),

* art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie Fundacji o przesłaniu do Wojewody pisma Starosty z (...) sierpnia 2019 r. oraz o możliwym wpływie pisma na ocenę spełnienia przez Fundację przesłanki określonej w art. 11d n.p.p.,

* art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie wypowiedzenia się Fundacji co do okoliczności wskazanych w piśmie Starosty,

* art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. przez przyjęcie, że postępowanie prowadzone przez Starostę pod znakiem (...) stanowi zagadnienie wstępne i na skutek tego wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Skarżąca podniosła też zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a to art. 19 ust. 1 n.p.p. poprzez jego niezastosowanie i wskutek tego przyjęcie, iż Wojewoda nie może rozstrzygnąć wątpliwości co do spełniania przez Fundację warunku określonego w art. 11d n.p.p.

Fundacja podkreśliła, że spełnia wszystkie warunki do uzyskania wpisu na listę, które wymienione są w art. 11d n.p.p. Uruchomienie przez inny organ procedury w przedmiocie zwrotu dofinasowania nie stanowi, w jej ocenie, zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wpis na listę powinien być dokonany i utrzymany do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy zwrotu dotacji. Dopiero wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie zwrotu dotacji przez Starostę upoważni Wojewodę do wykreślenia Fundacji z listy podmiotów uprawnionych.

Skarżąca stwierdziła również, iż postępowanie prowadzone przez Starostę obarczone jest rażącą przewlekłością. W toku tego postępowania nie wykonano jakichkolwiek czynności zmierzających do jego zakończenia. Zostało sporządzone jedynie zawiadomienie o wszczęciu postępowania. Natomiast nie odniesiono się w żaden sposób do pisma Fundacji z (...) stycznia 2019 r. oraz poprzedzającego go pisma z (...) października 2018 r., które stanowiło odpowiedź na wezwanie Zarządu Powiatu w A. z (...) września 2018 r. do zwrotu dotacji. Dotychczasową bierność Starosty potwierdza wykonana przez Fundację (...) sierpnia 2019 r. metryka sprawy.

Przez tę przewlekłość Starosty oraz nieuprawnione zawieszenie postępowania przez Wojewodę skarżąca będzie pozbawiona możliwości udziału w konkursach na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w 2020 r.

Minister nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia i powołanym na wstępie postanowieniem utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji zaznaczył, że Wojewoda powinien ustalić, czy Fundacja spełnia przesłanki określone w art. 11 ust. 1 n.p.p. Dodatkowo na organie pierwszej instancji spoczywa obowiązek zbadania, czy nie wystąpiły przesłanki negatywne wynikające z art. 11d ust. 5 n.p.p., tj. czy Fundacja w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania oraz, czy Fundacja nie jest organizacją pozarządową, z którą Starosta rozwiązał umowę. Celem ustalenia wystąpienia negatywnych przesłanek, Wojewoda zwraca się do powiatów o udzielenie informacji w tym zakresie. Stosownie bowiem do treści art. 11 ust. 8 n.p.p. starosta kontroluje wykonywanie umowy przez organizację pozarządową na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Zdaniem Ministra, Wojewoda, w toku prowadzonego postępowania sprostał wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a. Uzyskał bowiem wyjaśnienia Starosty o prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym kontroli prawidłowości rozliczenia przez Fundację dotacji udzielonej w 2017 r. Uzyskanie stanowiska Starosty w tym zakresie skutkowało brakiem konieczności zwrócenia się do Starosty o udostępnienie akt sprawy.

Organ drugiej instancji nie dopatrzył się też naruszenia art. 9 k.p.a. Wprawdzie Wojewoda nie poinformował skarżącej o piśmie Starosty z (...) lipca 2019 r., jednak Fundacja miała możliwość zapoznania się z tym pismem po doręczeniu jej zawiadomienia z (...) lipca 2019 r.

Za nietrafny uznał Minister zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., wskazując, że pismem z (...) lipca 2019 r. Wojewoda zawiadomił skarżącą o wszczętym na jej wniosek postępowaniu o wpis, a także poinformował ją o prawie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz możliwości złożenia pisemnych i ustnych wyjaśnień dotyczących rozpatrywanej sprawy w terminie 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.

Organ drugiej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 19 ust. 1 n.p.p. W tym zakresie Minister wyjaśnił, że powyższy przepis nie uprawnia wojewody do ustalenia czy podmioty, które uzyskały dotację, wykorzystały ją zgodnie z przeznaczeniem. Wojewoda jedynie dystrybuuje dotację na poszczególne powiaty. Następnie starostowie, na podstawie umów zawartych z podmiotami mającymi świadczyć nieodpłatną pomoc prawną, przekazują na realizację tego zadania dotację podmiotom. W przypadku powzięcia informacji o możliwości wykorzystania dotacji przez te podmioty niezgodnie z przeznaczeniem, starostowie są zobowiązani wszcząć postępowanie kontrolne w tym przedmiocie.

Powyższe postanowienie Ministra Fundacja uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której domagała uwzględnienia skargi w całości przez organ drugiej instancji w ramach autokontroli, a w razie nieuwzględnienia skargi przez Ministra - zażądała uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. przez bezpodstawne utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, będące wynikiem wadliwie wykonanej kontroli instancyjnej, która powinna doprowadzić Ministra do uchylenia postanowienia Wojewody, a nie jego utrzymania,

2. art. 7 k.p.a. poprzez pogwałcenie zasady prawdy obiektywnej polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu postanowienia argumentów, które stanowiły podstawę załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez brak oceny sprawy z perspektywy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że stanowisko Ministra nie zostało poparte jakąkolwiek argumentacją. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, poza przytoczeniem treści przepisów regulujących zagadnienia nieodpłatnej pomocy prawnej, a także finansów publicznych, brak ustosunkowania się do kardynalnej w sprawie kwestii, tj. czy procedura uruchomiona przez Starostę stanowi zagadnienie prawne w postępowaniu Wojewody o wpis organizacji pozarządowej na listę podmiotów uprawnionych do prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. Wprawdzie organ drugiej instancji odniósł się do sformułowanych w zażaleniu zarzutów procesowych, lecz pominął zasadniczy zarzut skarżącej, tj. wadliwe zakwalifikowanie prawne postępowania Starosty jako kwestii prejudycjalnej.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 11 ust. 8 n.p.p. starosta kontroluje wykonywanie umowy przez organizację pozarządową na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie.

Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688 z późn. zm.), organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach, o których mowa w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisów niniejszej ustawy, a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania dotacji na realizację zadania.

W myśl przepisów art. 151 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869 z późn. zm.), dysponent części budżetowej może zlecić organizacji pozarządowej realizację swoich zadań na podstawie zawartej z tą organizacją umowy, przyznając jednocześnie dotację celową na realizację tych zadań (ust. 1). Umowa, o której mowa w ust. 1, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość udzielonej dotacji i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 15 dni od określonego w umowie dnia wykonania zadania, a w przypadku zadania realizowanego za granicą - 30 dni od określonego w umowie dnia jego wykonania (ust.

2).

Dotacje celowe na cele publiczne dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych zostały uregulowane w przepisach art. 221 ww. ustawy o finansach publicznych. Podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje celowe na cele publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań (ust. 1). Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w ust. 1 (ust. 2). Umowa, o której mowa w ust. 2, powinna określać:

1) szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania;

2) wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności;

3) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego;

4) tryb kontroli wykonywania zadania;

5) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji;

6) termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż terminy zwrotu dotacji określone w niniejszym dziale (ust.

3). Tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, o której mowa w ust. 2, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania określa, w drodze uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, mając na uwadze zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia (ust. 4).

W świetle powyższych przepisów nie ma wątpliwości, że to do wyłącznej właściwości starosty (a nie wojewody) należy przeprowadzenie kontroli zgodności wykorzystania dotacji przez podmiot, któremu została przekazana na realizację zadania.

Jak stanowi art. 11d ust. 1 n.p.p., to wojewoda prowadzi listę organizacji pozarządowych, uprawnionych do prowadzenia punktów na obszarze województwa. W przepisie art. 11d ust. 5 n.p.p. zamieszczono negatywną przesłankę wpisu. Mianowicie o wpis na listę, o której mowa w art. 11d ust. 1 n.p.p., nie mogą ubiegać się organizacja pozarządowa, która w okresie dwóch lat poprzedzających złożenie wniosku, o którym mowa w ust. 6, nie rozliczyła się z dotacji przyznanej na wykonanie zadania publicznego lub wykorzystała dotację niezgodnie z celem jej przyznania, jak również ta organizacja pozarządowa, z którą starosta rozwiązał umowę. Termin dwóch lat biegnie od dnia rozliczenia się z dotacji i zwrotu nienależnych środków wraz z odsetkami albo rozwiązania umowy.

W niniejszej sprawie, zainicjowanej wnioskiem skarżącej o wpis, Wojewoda dokonał analizy wniosku Fundacji m.in. pod kątem przesłanki określonej w przepisie art. 11d ust. 5 n.p.p. Jak wynika z pisma Starosty z (...) lipca 2019 r. znak (...) r., toczy się postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu dotacji udzielonej skarżącej przez Starostwo Powiatowe w A. za 2017 r. z powodu jej wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem.

Organy obu instancji ze wszech miar prawidłowo zakwalifikowały prowadzone postępowanie w sprawie zwrotu dotacji za 2017 r. jako zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wedle tego przepisu, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Wojewoda, przed którym toczyło się postępowanie w sprawie wpisu, trafnie ustalił związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej prowadzonej przez Starostę a przepisem prawa materialnego (art. 11d ust. 5 n.p.p.), stanowiącego podstawę prawną decyzji administracyjnej w prowadzonej przez niego sprawie. Jest to zależność o charakterze bezpośrednim. Dopiero ostateczne wyjaśnienie kwestii prawidłowości wykorzystania dotacji za 2017 r. pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie wpisu. Istotą postępowania o wpis na listę jest ocena, czy ubiegająca się organizacja pozarządowa daje gwarancję należytego wykonywania zadania publicznego, określonego w ustawie o nieodpłatnej pomocy prawnej, nieodpłatnym poradnictwie obywatelskim oraz edukacji prawnej, biorąc pod uwagę jej posiadane doświadczenie w tym zakresie, dotychczasowy sposób wykonywania zadania oraz jej możliwości organizacyjne i kadrowe. Skoro zatem toczy się postępowanie o zwrot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, to aktualnie nie jest możliwa ocena, czy Fundacja dotychczas wykonywała zadanie publiczne w sposób prawidłowy, a tym samym, czy będzie dawać gwarancję należytego wykonania tego zadania.

Jak wskazał Minister w odpowiedzi na skargę, Starosta Powiatu (...) w decyzji z (...) października 2019 r. określił obowiązek zwrotu przez skarżącą na rzecz Powiatu (...) dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 58.623,56 zł. Jednakże dopiero ostateczne i prawomocne rozstrzygnięcie kwestii zwrotu dotacji umożliwi Wojewodzie dalsze procedowanie w sprawie o wpis.

Reasumując, zaskarżone do tut. Sądu postanowienie Ministra nie narusza prawa w sposób, w jaki opisuje to rozpoznana skarga, zaś Sąd nie dopatrzył się takich uchybień, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi z przyczyn w niej niewskazanych na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.).

Z tych powodów należało orzec jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 151 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.