II SA/Wa 2545/19, Okres krótkotrwałości służby - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3056299

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2020 r. II SA/Wa 2545/19 Okres krótkotrwałości służby

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Kube.

Sędziowie WSA: Sławomir Antoniuk (spr.), Asesor Karolina Kisielewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) października 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z (...) października 2019 r. nr (...), na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z (...) kwietnia 2019 r. nr (...) o odmowie wyłączenia stosowania wobec S. D, art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że S. D. wnioskiem z (...) października 2017 r., sprecyzowanym (...) stycznia 2018 r., wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z (...) kwietnia 2019 r. nr (...) odmówił wyłączenia wobec wnioskodawcy stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że całość służby pełnił na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b tej ustawy i nie pełnił jej po 12 września 1989 r., zatem nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 8a ustawy, gdyż organ nie ma możliwości zbadania rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z (...) października 2019 r. nr (...) utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przy rozstrzyganiu spraw z zakresu art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, znaczenie fundamentalne ma fakt, że zawiera on dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednak nakłada też na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Jedynie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, tj. art. 15c, art. 22a i art. 24a stawy zaopatrzeniowej. Art. 8a tej ustawy nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, że S. D. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 ustawy zaopatrzeniowej w okresie od (...) czerwca 1968 r. do (...) listopada 1978 r., tj. 10 lat, 5 miesięcy i 15 dni, co stanowi całkowity okres pełnionej służby (nie spełnił zatem przesłanki z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponadto z dokumentacji wynika, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Komendzie Wojewódzkiej MO w (...)(...) listopada 1978 r. i po tej dacie nie podjął służby.

Skoro zatem S. D. pełnił służbę do (...) listopada 1978 r. i nie służył po 12 września 1989 r. to nie spełnia przesłanek przewidzianych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie ma bowiem możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez funkcjonariusza zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy).

Organ podkreślił, że przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą być spełnione łącznie. W związku z tym, że w przypadku S. D. obie przesłanki przewidziane w art. 8a ustawy nie zostały spełnione, a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do niego zastosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. D. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z (...) października 2019 r. nr (...) uznając ją za krzywdzącą i wniósł o uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 175 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, art. 7, art. 7a i art. 8 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie i wykładnię.

Skarżący wskazał, że pełniąc służbę w SB nie szykanował, ani nie prześladował nikogo i przed wstąpieniem do służby w SB nie był członkiem żadnej partii politycznej. Podkreślił, że stres podczas służby w SB i MO był przyczyną pogorszenia się stanu jego zdrowia (zaliczono go do III grupy inwalidzkiej).

Odnosząc się do przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, podał, że mają one charakter niedookreślony. W jego ocenie okoliczność wydalenia ze służby w MO i SB w 1978 r. oraz podjęcia pracy poza resortem MSW przesądza, że nie należy w tym przypadku badać przesłanek określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu, skarga na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec wnioskodawczyni art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325); zwanej dalej p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową jest obowiązany zbadać jedynie, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, iż skarżący służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił w okresie od (...) czerwca 1968 r. do (...) listopada 1978 r., tj. 10 lat 5 miesięcy i 15 dni, co stanowi całkowity okres pełnionej służby, zaś służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru służby krótkotrwałej. Tym samym strona nie spełnia wymogów określonych w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Organ nie miał możliwości zbadania rzetelności wykonywania przez funkcjonariusza zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., a przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 muszą być spełnione łącznie. Stąd też organ odmówił stronie wydania decyzji pozytywnej.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie organ wydając zaskarżoną decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wprawdzie dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, iż przepis ten wprowadza samodzielne przesłanki (krótkotrwałości i rzetelności służby), które muszą się ziścić kumulatywnie, co nie znalazło akceptacji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, to jednak na gruncie analizowanego przypadku nie można twierdzić, iż powołany przepis w sprawie został zastosowany nieprawidłowo. Wszak o szczególnie uzasadniony przypadku można mówić wówczas, gdy ustalony w sprawie stan faktyczny zostanie oceniony wg. kryteriów zawartych w powołanym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że: "Wykładnię istotnego i zasadniczego znaczenia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków" wzmacnia sposób użycia przez ustawodawcę zwrotu: "szczególnie uzasadnione przypadki" w treści zdania zawartego w art. 8a ust. 1 ustawy. Mowa tu o "szczególnie uzasadnionych przypadkach, (...) ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

W języku polskim zwrot "ze względu na" oznacza "z przyczyn, powodów, okoliczności skłaniających do takiego, a nie innego działania" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, tom 2, Warszawa 1999, s. 589). Wśród synonimów zwrotu "ze względu na" można wskazać takie zwroty, jak m.in.: "biorąc pod uwagę", "mając na uwadze", "odnosząc się", "w nawiązaniu", "w związku", "z uwagi na", "zważywszy na". Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są - w rozumieniu ustawy - krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W istocie zatem ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia".

Bezsprzecznie organ ustalił, iż skarżący pełnił służbę do (...) listopada 1978 r. Jak wynika z akt sprawy, po tej dacie ubiegał się on o przyjęcie do Urzędu Ochrony Państwa i Policji jednak do pełnienia służby we wskazanych formacji nie został przyjęty. Zatem kryterium rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej), w przypadku strony, nie mogło zostać przez organ ocenione, a zatem i przemawiać za ziszczeniem się przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Nie doszło w analizowanym przypadku do swoistego rodzaju "rehabilitacji" za służbę na rzecz totalitarnego państwa poprzez rzetelne i sumienne pełnienie służby pełnionej po transformacji ustrojowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zinterpretował także ustawowe pojęcie służby krótkotrwałej oraz stwierdził, iż za taką nie może być uznana służba pełniona przez skarżącego wyłącznie w strukturach SB Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w (...). Nie jest w sprawie sporne, że skarżący służbę tę pełnił od (...) czerwca 1968 r. do (...) listopada 1978 r., a zatem przez ponad dekadę.

Na trudności interpretacyjne kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia krótkotrwałości zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2114/19 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podniósł, iż "w trakcie dyskusji nad poprawką osoby popierające jej wprowadzenie nie precyzowały jednoznacznie, jak rozumieją pojęcie służby "krótkotrwałej". Wykluczono jedynie odnoszenie tego pojęcia wyłącznie do okresu pomiędzy 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r. Prezentując poprawkę wskazano: "Wyjaśniam, że nie chodzi (...) o okres między (...) 12 września 1989 r. a 31 lipca 1990 r., tylko o cały ten okres, który jest objęty ustawą, czyli od 1944 r. do 31 lipca 1990 r., bo ten okres traktujemy jako czas służby w tych formacjach, które były formacjami totalitarnego państwa" wypowiedź J. Z. Sekretarza Stanu w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji (Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr (...)) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr (...)) z dnia (...) grudnia 2016 r. Sejm (...) Kadencji, s. 16). W świetle tej wypowiedzi wąskie rozumienie pojęcia "krótkotrwałości" poprzez odnoszenie go do służby pełnionej kilka lub kilkanaście miesięcy, tak jak podnosi to organ w decyzji, należy uznać za nieuzasadnione. Wypowiedź przedstawiciela rządu nie pozwala również wykluczyć, że - w ocenie projektodawcy, a potem prawodawcy - pojęcie "krótkotrwałej" służby odnosić należy do całego okresu funkcjonowania totalitarnego państwa. Przemawia to dodatkowo za możliwością kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Okres krótkotrwałej służby powinien być brany pod uwagę, gdy chodzi o całość okresu pełnienia służby przez byłego funkcjonariusza. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. M. podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką - Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr (...)) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr (...)) z dnia (...) grudnia 2016 r. Sejm (...) Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy".

W realiach niniejszej sprawy w żaden sposób służby pełnionej przez ponad dekadę wyłącznie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za służbę pełnioną krótkotrwale. Wobec tego w pełni uprawnione jest twierdzenie organu, iż w sprawie nie została spełniona dyspozycja art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Jak wynika z akt osobowych (karta (...) i (...) akt administracyjnych) skarżący podjął służbę w stopniu z kaprala, a zakończył ją w stopniu kapitana. W dniu (...) lipca 1970 r. skarżący ukończył Szkołę Oficerską CWMSW w (...) z wynikiem bardzo dobrym. Oznacza to, iż jego służba w SB była przez przełożonych doceniana, co umożliwiło rozwój zawodowy i awanse w stopniu.

Z tego też względu trudno w analizowanym stanie faktycznym dopatrzyć się okoliczności wskazujących zaistnienie szczególnego przypadku, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej. Oceny tej nie zmienia sygnalizowana w skardze przyczyna rozwiązania ze skarżącym stosunku służbowego (posiadanie rodziny w krajach wówczas uznawanych za wrogie państwom socjalistycznym), albowiem nie jest to okoliczność świadcząca o braku zaangażowania w wykonywaniu zadań na rzecz totalitarnego państwa.

W świetle powyższego, brak jest zatem podstaw do uznania, że organ dopuścił się istotnego dla wyniku sprawy naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Nie można również przyjąć, że w toku spornego postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania wobec strony skarżącej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy nie narusza w istotnym zakresie obowiązującego prawa, a więc zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.