Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1145919

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 marca 2012 r.
II SA/Wa 2477/11

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski.

Sędziowie WSA: Iwona Dąbrowska (spr.), Sławomir Fularski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Szef Służby Celnej decyzją z dnia (...) sierpnia 2011 r., po rozpoznaniu odwołania A.S. od aktu mianowania wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w (...) z dnia 27 listopada 2009 r. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej, utrzymał w mocy tę decyzję w zakresie określenia korpusu.

Do wydania decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu (...) listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w (...), działając na podstawie art. 223 ust. 1, ust. 5 i ust. 7 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianował A.S. z dniem 30 listopada 2009 r. na stopień służbowy rachmistrza celnego w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Pismem z dnia 10 grudnia 2009 r. A.S. odwołała się od aktu mianowania do Szefa Służby Celnej za pośrednictwem Dyrektora Izby Celnej w (...), domagając się uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez mianowanie jej na stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, bądź też uchylenia decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji ze wskazaniem, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy wziąć pod uwagę dyspozycję art. 223 ust. 3 pkt 2 oraz art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej.

Zaskarżonej decyzji A.S. zarzuciła:

1.

rażące naruszenie przepisów prawa, w tym zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. oraz w art. 7 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 oraz art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach: nr (...) oraz nr (...);

2.

naruszenie przepisu art. 7 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

3.

naruszenie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy.

Ponadto przedstawiła swój dotychczasowy przebieg służby, powołała się na swoje wykształcenie i podniosła, iż do dnia wydania aktu mianowania jej staż służby wynosił 14 lat i 7 miesięcy.

Wskazała, że w okresie od (...) maja 2004 r. do (...) lutego 2007 r. pełniła obowiązki kierownika zmiany, a w okresie od (...) marca 2007 r. do (...) listopada 2007 r. pełniła obowiązki kierownika oddziału, zaś od (...) listopada 2007 r. do (...) sierpnia 2008 r. pełniła służbę na stanowisku kierownika oddziału.

Zarzuciła, że Dyrektor Izby Celnej w (...), wydając akt mianowania nie odniósł się do art. 223 ust. 3 pkt 2 oraz do art. 223 ust. 7 ustawy o Służbie Celnej.

Podniosła, że w trakcie postępowania w przedmiocie mianowania, Szef Służby Celnej wydał interpretacje zawarte w pismach: (...) oraz (...), nakazujące wykładnię art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy w ten sposób, że mianowanie funkcjonariusza zgodnie z tym przepisem winno następować wyłącznie w razie zajmowania stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników "w chwili utraty mocy" ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej oraz "w dniu wejścia w życie" ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. W tej sytuacji Dyrektor Izby Celnej nie kierował się dyspozycją ustawy, lecz wytycznymi przełożonego, bowiem wydał decyzję w przedmiocie mianowania na stopień służbowy bez zastosowania art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej.

W ocenie A.S. pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście w życie ustawy. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska przywołała orzeczenie NSA oraz uchwałę SN wskazujące, że zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy, a niekoniecznie istniejący do dnia wejścia w życie tej ustawy. Zakreślenie kryteriów czasowych powinno być jednoznacznie wskazane w ustawie, zatem jeżeli przepis mówi o okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", to chodzi w nim o każdy przedział czasowy poprzedzający tę datę.

Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2010 r. A.S. ponownie wystąpiła do Szefa Służby Celnej o nadanie jej stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych. W piśmie ponownie powołała się na okoliczność pełnienia w przeszłości służby na stanowiskach związanych z podporządkowaniem służbowym.

Szef Służby Celnej pismem z dnia 13 stycznia 2010 r. wyjaśnił, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Stanowisko swoje uzasadnił, powołując się na przepisy rozdziału 12 ustawy o Służbie Celnej "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Zgodnie z zawartym w tym rozdziale art. 188 ust. 1 i 2, funkcjonariuszowi celnemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bądź też w postaci odwołania w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych oraz zwolnieniu ze służby.

Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r. o sygn. akt II PZP 5/10, orzekł iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Tym samym przesądzono ostatecznie, iż akt mianowania wydany na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej jest w istocie decyzją administracyjną.

W związku z powyższym, Szef Służby Celnej pismem z dnia 11 stycznia 2011 r. zawiadomił A.S., że jej odwołanie zostanie rozpatrzone w trybie administracyjnym.

Po rozpatrzeniu odwołania Szef Służby Celnej wskazaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy akt mianowania z dnia (...) listopada 2009 r. w zakresie korpusu.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), stanowiącym, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów, zadaniem organu było umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

Organ wskazał, że na podstawie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Badając zasadność żądania A.S., Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy nie mógł mieć zastosowania w jej sprawie, bowiem przepis ten dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika zaś jednoznacznie, że w dacie tej A.S. zajmowała stanowisko starszego kontrolera celnego i posiadała stopień służbowy starszego rewidenta celnego. Stanowisko starszego kontrolera celnego nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa wart. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Posiadany przez A.S. stopień służbowy starszego rewidenta celnego, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w (...) było mianowanie na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej - zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organ podkreślił, że pełnienie służby na stanowisku starszego kontrolera celnego nie wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników.

Szef Służby Celnej wskazał, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. odnosi się wprost do stanu sprzed dnia wejścia w życie ustawy, co dosłownie wynika z jego brzmienia. Wobec powyższego winno się nadać mu takie znaczenie, jakim ustawodawca posługiwał się na gruncie ustawy uchylonej. Skoro więc na gruncie poprzedniego stanu prawnego istniały stanowiska, które wiązały się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy lub pracowników, a które ustawodawca wymienia wprost w art. 17 ust. 13 ustawy uchylanej, to bezzasadny jest postulat interpretowania powyższego przepisu w innym znaczeniu. Z treści powołanego wyżej art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy wynika w sposób jednoznaczny, że źródłem podporządkowania służbowego jest zajmowane stanowisko. W tym stanie rzeczy, zdaniem Szefa Służby Celnej, brak było podstaw do zastosowania rozszerzającej wykładni art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał rozszerzyć, poza osoby formalnie pełniące służbę na stanowisku związanym z podporządkowaniem funkcjonariuszy lub pracowników, krąg podmiotów, które winny być mianowane do ww. korpusu, to unormowałby taką sytuację stosownym zapisem wprost.

W chwili uchylenia ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, A.S. nie zajmowała stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, nie pełniła również obowiązków na takim stanowisku. Zatem w takim stanie faktycznym i prawnym brak było podstaw do mianowania jej na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Jednocześnie organ podniósł, że nie kwestionuje faktu pełnienia przez A.S. w przeszłości obowiązków na stanowisku związanym z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Z akt osobowych wynika bowiem, że od dnia (...) maja 2004 r. do dnia (...) lutego 2007 r. pełniła obowiązki kierownika zmiany, a następnie od dnia (...) marca 2007 r. do dnia (...) listopada 2007 r. pełniła obowiązki kierownika oddziału celnego, zaś w okresie od (...) listopada 2007 r. do (...) września 2008 r. pełniła służbę na stanowisku kierownika oddziału celnego. Jednakże przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej posiadała stanowisko starszego kontrolera celnego. Natomiast ze względu na to, iż przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej uzależnia mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej od zajmowania bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy stanowiska, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie.

Organ nie zgodził się z argumentacją przedstawioną przez A.S. w odwołaniu. Zwrócił uwagę, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". Umiejscowienie tego przepisu w tym rozdziale oznacza, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powyższe znajduje potwierdzenie w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie z § 30 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych, a w szczególności rozstrzyga się w nich:

1.

czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

2.

czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też, gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

3.

czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień i obowiązków oraz do czynności, o których mowa w pkt 2.

Powyższe wskazuje w sposób jednoznaczny, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Nie chodziło bowiem w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej, gdyż oznaczałoby to niedostosowanie, czy transponowanie stopni na zasadzie równoważności, lecz w istocie awansowanie. Tymczasem mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 generalnie miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy stanowiło awans.

W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki.

Organ odwołał się do orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 27 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 427/11, podzielił interpretację organu wskazując, że skoro celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą, to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę.

Organ podkreślił, że na zmianę zaskarżonej decyzji dotyczącej mianowania na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej i określenie stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej nie może mieć wpływu przebieg służby, okres pracy w administracji celnej ani też wykształcenie. W procesie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ustawodawca nie pozostawił bowiem organowi tzw. "luzu decyzyjnego", wskazując mechanizm mianowania do konkretnego korpusu w ust. 2-6 art. 223 ustawy. Zgodnie z treścią tej normy, zadaniem organu jest umieścić funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie. Z kolei przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, zgodnie z art. 223 ust. 7 ww. ustawy, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej. Organ ma tu zatem pewną swobodę w kształtowaniu sytuacji prawnej funkcjonariusza. Kierując się powyższymi wskazówkami może przypisać danemu funkcjonariuszowi określony stopień służbowy w danym korpusie, ale z tym zastrzeżeniem, że nie może mianować go na stopień służbowy należący do innego korpusu niż ten, który wynika bezpośrednio z uregulowań zawartych w ust. 2-6 art. 223 ustawy.

Reasumując, organ wskazał, że art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, w świetle przyjętych w ustawie regulacji, nie mógł mieć w przypadku A.S. zastosowania. Z dokumentów zgromadzonych w aktach osobowych wynika, iż w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej pełniła służbę na stanowisku starszego kontrolera celnego w stopniu starszego rewidenta celnego. W zaistniałej sytuacji, obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w (...) było mianowanie na podstawie art. 223 ust. 5 na stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła naruszenie:

1.

art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego niezastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy;

2.

przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszenie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez działanie organu wbrew zasadzie demokratycznego państwa prawnego, a także zasadzie działania organu państwa na podstawie i w granicach prawa;

3.

art. 6 k.p.a., tj. wyrażonej w tym przepisie zasady praworządności, poprzez nieuwzględnienie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej i rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o interpretacje Szefa Służby Celnej zawarte w pismach (...) oraz (...) i o pisemne polecenie (...);

4.

art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci zajmowania przez skarżącą stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników;

5.

art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nieprzewidzianego w tym przepisie i rozstrzygnięcie sprawy tylko w zakresie korpusu, nie rozstrzygając w zakresie stopnia funkcjonariusza celnego.

W związku z powyższym, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji; zmianę aktu mianowania w ten sposób, że z dniem 30 listopada 2009 r. zostanie skarżącej nadany stopień komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej; wypłacenie skarżącej dodatku za stopień począwszy od dnia 30 listopada 2009 r. tytułem różnicy za niewypłacone wynagrodzenie należne z racji przysługującego stopnia służbowego oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła szczegółowo stan faktyczny i prawny sprawy. Podniosła, że akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w (...) utrzymany w mocy decyzją Szefa Służby Celnej z dnia (...) sierpnia 2011 r. oraz postępowanie administracyjne w przedmiocie rozstrzygnięcia sprawy, dotknięte są uchybieniami o charakterze materialnoprawnym oraz proceduralnym, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji.

Wskazała, że oba organy w procesie wydania decyzji naruszyły przepis art. 223 ust. 4 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego niezastosowanie. Podniosła, że obowiązek uwzględnienia tego przepisu, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy. Wskazała, że w okresie od (...) maja 2004 r. do (...) lutego 2007 r. zajmowała stanowisko Kierownika zmiany w Urzędzie Celnym w (...) Oddziale Celnym w (...) oraz od (...) marca 2007 r. do (...) sierpnia 2008 r. zajmowała stanowisko Kierownika Oddziału Celnego w (...), które były związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych i pracowników. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne.

Zdaniem skarżącej, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy".

W ocenie skarżącej, brak przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w podstawie prawnej aktu mianowania wskazuje na pominięcie przez Dyrektora Izby Celnej przepisu prawa materialnego, którego zastosowanie było obowiązkowe. Brak taki może zostać de facto uznany za istotną wadę decyzji powodującą przesłankę do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 k.p.a.).

Dodatkowo skarżąca podniosła, że Szef Służby Celnej, wydając zaskarżoną decyzję, rozstrzygnął sprawę w zakresie określenia korpusu, a nie wypowiedział się co do stopnia służbowego funkcjonariusza celnego. Wskazała, że organ II instancji nie może ograniczać się w sentencji wyłącznie do korpusu, skoro decyzja Dyrektora Izby Celnej dotyczyła dwóch elementów tj. korpusu i stopnia służbowego. Decyzja organu odwoławczego, która swoim rozstrzygnięciem wykracza poza zakres kompetencji wyznaczony przepisem art. 138 k.p.a., wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w związku z tym powinna zostać uchylona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. W ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga A.S. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięcie w sprawie niniejszej wymaga dokonania wykładni przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z jego treścią, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym, niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2, określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej.

Z językowej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko" można wywodzić zarówno, że chodzi o moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy (chwilę wejścia w życie ustawy), jak też o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. Wykładnia językowa nie jest jednoznaczna, należy więc odwołać się do reguł wykładni systemowej oraz celowościowej. Zgodnie z wykładnią systemową, nie można przepisów prawa interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego.

Analizując przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, należy mieć na uwadze, że ustawodawca chciał między innymi uporządkować zakres stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych oraz stworzyć korpusy stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały zapewnić jasną i płynną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. Dotyczący omawianej sprawy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w Rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 zawarte zostały szczegółowe wytyczne dotyczące przyporządkowania do określonych korpusów, z uwzględnieniem posiadanych przez funkcjonariuszy celnych stopni służbowych "przed dniem wejścia w życie ustawy". Stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie do określonych korpusów nie jest uzależnione od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz jedynie od stopnia, który mieli "przed dniem wejścia w życie ustawy". Nie może budzić wątpliwości, że celem tej regulacji nie mogło być i nie było awansowanie funkcjonariuszy z uwzględnieniem całego dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko przeniesienie ich w zakres nowej regulacji prawnej. Dokonując wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w art. 223 ust. 2-6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów przejściowych, w których został użyty.

Skoro zatem celem regulacji, zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie "płynnej" zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane nową ustawą, dlatego zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" należy interpretować jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Przyjęcie, że w omawianym przepisie chodzi o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłoby do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego, jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Takie samo stanowisko w powyższej kwestii zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 października 2011 r. (sygn. akt II SA/Wa 1070/11).

Dyrektor Izby Celnej w (...), jak i Szef Służby Celnej, dokonali właściwej interpretacji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przepis ten odnosi się jedynie do funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku. W sprawie niniejszej skarżąca kwestionuje akt mianowania w zakresie przypisania jej do określonego korpusu, jak również w zakresie stopnia służbowego w tym korpusie.

W uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, analizie poddany został przepis art. 188 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zgodnie z którym w trybie postępowania administracyjnego rozpoznawane są sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, których przedmiotem jest przeniesienie, powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienie na niższe stanowisko, zawieszenie w pełnieniu obowiązków oraz zwolnienie ze służby. Sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy rozpatruje zaś spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 188 ust. 1. Wśród wymienionych powyżej kwestii nie znalazło się roszczenie o mianowanie na wyższy stopień służbowy.

Sąd Najwyższy zaznaczył, że dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych, charakterystyczną, szczególną cechą jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Wynika z tego, że przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podległość służbowa funkcjonariusza przejawia się w tym, że przełożony decyduje o mianowaniu na określony stopień służbowy. Sąd Najwyższy potwierdził pogląd, przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego w służbach mundurowych oraz jego istotne elementy.

Ochroną sądową nie jest objęty wniosek o awans na wyższy stopień służbowy; takie roszczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje. Sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do zakresu wewnętrznej sfery działania służb, w których prawo do sądu jest ograniczone. Jest to konsekwencją szczególnych cech występujących w służbach mundurowych takich jak: nadrzędność i podrzędność, stosunek służbowy i związana z tym dyspozycyjność. Dlatego też organ, wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2011 r. zaznaczył, że utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie określenia korpusu - słusznie uznając żądanie A.S. dotyczące mianowania na wyższy stopień służbowy komisarza celnego w korpusie oficerów młodszych, za bezzasadne.

Bezzasadny jest również zawarty w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 138 § 1 k.p.a., przez wydanie rozstrzygnięcia bez niezbędnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż stan faktyczny w sprawie został wyjaśniony i był w zasadzie bezsporny - sporny był tylko sposób wykładni zastosowanych przepisów prawa.

Kolejnym zarzutem skarżącego było naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 k.p.a. Wyrażone w nich zasady należy tłumaczyć, jako działanie na podstawie przepisów prawa, obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji ma obowiązek dokładnego ustalenia, jaki przepis obowiązuje w dniu wydania decyzji, a następnie musi ustalić stan faktyczny, do którego zastosuje konkretne przepisy. Organ ma bezwzględny obowiązek przestrzegania prawa, nie ma w nim miejsca na dowolność interpretacji norm prawnych i obowiązek ten organ respektował. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów Konstytucji przez organy orzekające w sprawie.

Podsumowując poczynione wyżej uwagi, należy stwierdzić, że decyzje podjęte zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w (...), jak i Szefa Służby Celnej, należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W sprawie Sąd nie stwierdził też innych naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.