Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2718516

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 13 sierpnia 2019 r.
II SA/Wa 246/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz.

Sędziowie WSA: Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor Karolina Kisielewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) grudnia 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej "Ministrem") decyzją z (...) grudnia 2018 r. nr (...), na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.; zwanej dalej: "u.z.e.f.") odmówił wyłączenia stosowania wobec M.B. (zwany dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżący wnioskiem z (...) czerwca 2017 r. wystąpił o zastosowanie art. 8a u.z.e.f., podając przebieg swojej służby i wyjaśniając, że w 1990 r. został pozytywnie zweryfikowany i podjął służbę w Wydziale Dochodzeniowo - Śledczym Komendy Rejonowej Policji w P. Obowiązki służbowe wykonywał rzetelnie z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczą opinie służbowe jego przełożonych oraz otrzymywane nagrody i odznaczenia, m.in.: Brązowy Krzyż Zasługi. Podczas wykonywania obowiązków służbowych Skarżący wielokrotnie brał udział w zdarzeniach, które w sposób bezpośredni zagrażały jego zdrowiu i życiu.

Minister w toku postępowania ustalił, że Skarżącego zwolniono ze służby w Policji (...) stycznia 2008 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c u.z.e.f. Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu wynika, że Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. od 16 maja 1989 r. do (...) lipca 1990 r. - 1 rok, 2 miesiące i 16 dni. Minister ustalił, że całkowity okres służby wynosi 28 lat, 7 miesięcy i 1 dzień (od (...) lipca 1979 r. do (...) stycznia 2008 r.). Do wysługi lat Skarżącemu doliczono 1 rok, 11 miesięcy i 20 dni zasadniczej służby wojskowej.

Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynika, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Również z dokumentów przekazanych przez Komendanta Głównego Policji przy piśmie z (...) marca 2018 r. wynika, że Skarżący w toku służby po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Z informacji dotyczącej przebiegu służby wynika, że Skarżący w trakcie służby w Policji zajmował kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu, a także pozytywnie opiniowany. W aktach nie stwierdzono informacji o wymierzonych Skarżącemu karach dyscyplinarnych, a materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział Skarżącego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Minister przytoczył treść art. 8a u.z.e.f. i wskazał, że przesłanki wskazane w tym przepisie:

a) krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. i

b) rzetelność wykonywanych zadań i obowiązków po 12 września 1989 r.

w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, muszą być spełnione łącznie. Przepis te zawiera w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania względem konkretnej osoby wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., ale organ powinien zweryfikować czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, analizując przesłankę krótkotrwałości, wskazał, że należy oceniać ją każdorazowo i indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa oraz w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny.

Minister, odnosząc się do drugiej z ww. przesłanek podkreślił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Wykładnia językowa pojęcia rzetelności wskazuje, że należy badać postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych w kontekście sumienności, solidności przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem Skarżącego stosowania przepisów ogólnych: art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a u.z.e.f. jest zasadne. "Krótkotrwałość" musi być niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami. Strona powinna więc legitymować się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy.

Minister, mając powyższe na względzie wskazał, że całkowity okres pełnionej przez Skarżącego służby wynosi 28 lat, 7 miesięcy i 1 dzień, a służba na rzecz totalitarnego państwa była pełniona przez 1 rok, 2 miesiące i 16 dni. Minister wskazał, że abstrahując od oceny krótkotrwałości służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie, ale brak jest dowodów, aby Skarżący pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Nie spełniono więc przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f.

Minister ocenił też, że Skarżący nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy. Charakter służby i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy ogólnie obowiązujących art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji, z uwagi na naruszenie art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. - przez nienależyte jej uzasadnienie, z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Minister w żaden sposób nie określił i nie uzasadnił dlaczego okres jego służby uznał za niekrótkotrwały, choć jednoznacznie uznał, że normy prawa pozwalają na różne traktowanie obywateli i za taką samą służbę po 1990 r. w oparciu o tą samą ustawę.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Uzasadnienie prawne

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. skarga ma usprawiedliwione podstawy, choć nie tylko z powodów w niej podniesionych.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych.

Sąd, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi:

1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b;

2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art.

13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1-3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990 r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji - Minister - ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska (w:) System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra wydającego zaskarżoną decyzję interpretacji w uzasadnieniu tej decyzji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów wynikających z p.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzję Minister wydał z naruszeniem przede wszystkim: art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a ww. wadliwość proceduralna mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Niemożliwe było więc przyjęcie, że Minister w zaskarżonej decyzji zastosował w sposób należyty przepis prawa materialnego - art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz, że zasadna była odmowa wyłączenia stosowania wobec Skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f.

Zdaniem Sądu odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów była przedwczesna i nie została uzasadniona w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a.

Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób właściwy, jednak Minister przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z (...) czerwca 2017 r. - z uwzględnieniem zajścia wobec Skarżącego szczególnie uzasadnionego przypadku.

Sąd podkreśla, że jakkolwiek Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost nie kwestionuje "krótkotrwałości" służby Skarżącego, posługując się stwierdzeniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości" to - zdaniem Sądu - nie stanowi to prawidłowej, zgodnej z art. 80 k.p.a., oceny przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., której powinien dokonać organ, wydając decyzję w ramach uznania administracyjnego. Skoro bowiem Minister podkreśla na wstępie zaskarżonej decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do uprawnionego - Skarżącego, powinien być konsekwentny i ocenić krótkotrwałość służby Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu art. 13b u.z.e.f., zarówno w ujęciu bezwzględnym, abstrakcyjnym, jak też w ujęciu proporcjonalnym do całości służby. Ocen tych próżno szukać w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego zaakceptować nie sposób z uwagi na treść art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także ze względu na zasadę zaufania do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a., jak również z uwagi na zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Sąd nie jest natomiast uprawniony do zastępowania organu administracji publicznej w dokonywaniu ocen, o których mowa w art. 80 k.p.a.

Tym samym już z tego powodu możliwe było uchylenie zaskarżonej decyzji i uznanie, że Minister naruszył ww. przepisy procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na brak zindywidualizowanej wykładni art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., choć Minister miał świadomość, że takiej wykładni należało w sprawie dokonać.

Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek zgadza się ze stanowiskiem Ministra, że sposób sformułowania oraz gramatyczne wykładnia art. 8a ust. 1 u.z.e.f. wskazuje, że dwie przesłanki wymienione w tym przepisie powinny być spełnione łącznie, tym niemniej w rozpoznawanej sprawie Minister, analizując przesłankę z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., nie powołał się na konkretne okoliczności faktyczne, posługując się ogólnikowym sformułowaniem, że Skarżący "nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy". Skoro Minister wyraził ww. stanowisko, powinien wskazać, jakie wybitne osiągnięcia miałyby, czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające Skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. Minister nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Minister ponadto wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że charakter i warunki pełnienia służby nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., ale nie przedstawił faktów dotyczących służby Skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalały na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Prowadzi to do wniosku, że Minister nie zbadał i nie ocenił wystarczająco osiągnięć Skarżącego w służbie, mimo że we wniosku przedstawił On pewne okoliczności dotyczące służby, mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem.

Sąd podkreśla ponadto, że w aktach administracyjnych znajduje się informacja o przebiegu służby z (...) stycznia 2018 r., z której wynika, jakie - począwszy od (...) maja 1989 r. do czasu zwolnienia ze służby w Policji - (...) stycznia 2008 r. - stanowiska służbowe pełnił Skarżący, jakie miał grupy zaszeregowania, jakie dodatki mu przysługiwały, jakie Skarżący posiadał stopnie, jakie odznaczenia i ordery otrzymał. Z pkt 8 ww. informacji wynika, że o Skarżącym sporządzono opinię służbową z (...) grudnia 1990 r., jak również opinie dotyczące okresów od (...) stycznia 1992 r. do (...) maja 1998 r. oraz od (...) maja 1998 r. do (...) grudnia 2002 r. Wszystkie ww. opinie służbowe zostały załączone przez Skarżącego do ww. wniosku z (...) czerwca 2017 r.

Z opinii służbowej z (...) grudnia 1990 r. wynika, że Skarżący jest pracownikiem doświadczonym w zakresie organizacji pracy, prewencji i pracy dochodzeniowej, jest pracowity, sumienny, zdyscyplinowany, przejawia dużo inicjatywy, nie ogranicza się do ustalonych godzin pracy oraz należy do pracowników koleżeńskich, chętnie pomagających młodym, mniej doświadczonym kolegom, jest lubiany wśród współpracowników (k. 7-9 akt administracyjnych). Kolejne dwie opinie załączone przez Skarżącego były sporządzane w związku z awansami Skarżącego i wskazywały, że Skarżący był oceniany w kontekście pozostałych policjantów na najwyższą ocenę w skali ocen przewidzianych - 5 (k. 8, 10 akt administracyjnych), co pomija Minister wydając zaskarżoną decyzję.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika także analiza okoliczności podniesionych w ww. informacji o przebiegu służby z (...) stycznia 2018 r., z której wynika, że Skarżący był pracownikiem zdyscyplinowanym, dociekliwym i obowiązkowym, miał na uwadze dobro policjantów i respektował obowiązujące przepisy, był w pełni odpowiedzialny za powierzone zadania służbowe, które wykonywał bardzo dobrze, dokładnie i terminowo.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister nie ustosunkował się także do otrzymanych przez Skarżącego awansów i odznaczeń oraz nie wyjaśnił w związku, z jakimi okolicznościami były one przyznawane, a było to istotne szczególnie w kontekście przesłanki wskazanej w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., jak również z uwagi na "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Można tylko przypomnieć, że z art. 16 ust. 1 ustawy z 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 1992 r. Nr 90, poz. 450 z późn. zm.) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom.

Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, że o szczególnie rzetelnie wykonywanej służbie po 31 lipca 1990 r. mogą świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 60/19, dostępny na www.nsa.gov.pl). Skoro zatem Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionuje, że Skarżącego nagradzano i awansowano, jak również pomija wynikające ze znajdujących się w aktach opinii służbowych jego szczególne osiągnięcia w zestawieniu do innych policjantów, powinien ponownie przeanalizować sprawę w ww. zakresie, tak aby w sposób pełny zrealizować art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w związku z art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien więc w odniesieniu do poszczególnych awansów i przyznanych Skarżącemu nagród wyrazić swoje oceny, a nie dokonywać ocen ogólnikowych, w żaden sposób niezindywidualizowanych, które nie odnoszą się do okoliczności faktycznych wynikających z akt administracyjnych sprawy, a na które to okoliczności Skarżący zwracał uwagę w ww. wniosku, a które wynikały z załączonych przez Skarżącego dokumentów. Brak ustosunkowania się przez Ministra do argumentów Skarżącego, jak również nazbyt ogólnikowe twierdzenia, które można wyrazić w każdej sprawie nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy ani nie może budzić zaufania do organu, który powinien się wykazać szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne.

Sąd tym samym za dowolne i przedwczesne, a zarazem za naruszające art. 80 k.p.a. uznaje oceny Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji w kontekście niespełnienia przez Skarżącego przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Sąd wskazuje ponadto, że z akt sprawy nie wynika, że organ przed wydaniem zaskarżonej decyzji badał czy służba Skarżącego była pełniona z narażeniem życia i zdrowia, także w kontekście przyznanych Skarżącemu odznaczeń, choć Skarżący we wniosku zwracał uwagę na przyznanie mu Brązowego Krzyża Zasługi oraz wskazywał, że podczas wykonywania obowiązków służbowych brał udział w zdarzeniach, które w sposób bezpośredni zagrażały jego życiu i zdrowiu.

5. W świetle powyższego Sąd uznaje że Minister wydając zaskarżoną decyzję dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. oraz nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia zastosowania tego przepisu i w ten sposób naruszył w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.