Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1620658

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 24 kwietnia 2013 r.
II SA/Wa 2315/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras.

Sędziowie WSA: Ewa Grochowska-Jung, Andrzej Kołodziej (spraw.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) listopada 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) maja 2008 r. Komendant Powiatowy Policji w S. wydał rozkaz personalny nr (...), na mocy którego na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) oraz powołując się na rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.) z dniem (...) czerwca 2008 r. zwolnił M. M. z zajmowanego stanowiska i z dniem (...) czerwca 2008 r. mianował na równorzędne stanowisko referenta Ogniwa Ochronnego Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S. - w (...) grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,25 kwoty bazowej, z uposażeniem zasadniczym w wysokości (...) złotych oraz dodatkiem służbowym w kwocie (...) złotych miesięcznie. Jednocześnie powierzył wymienionemu pełnienie na czas określony, od dnia (...) czerwca 2008 r. do dnia (...) października 2008 r. obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S. - bez zmiany składników uposażenia.

W uzasadnieniu powołał się na doświadczenie zawodowe policjanta, jego dotychczasowy przebieg pracy oraz bieżące potrzeby służby.

Wnioskiem z dnia (...) lipca 2012 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia (...) sierpnia 2012 r., M. M.zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia (...) maja 2008 r. na podstawie art. 156 k.p.a., a w szczególności § 1 pkt 1, 2, 5 i 7 tego artykułu. Wyjaśnił przy tym między innymi, że nie był powiadomiony o wszczęciu postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym rozkazem personalnym, przez co nie mógł korzystać z przysługujących mu uprawnień. Zarzucił, że organ nie wykazał, iż stanowisko, z którego dokonano zwolnienia, jest równorzędne w stosunku do tego, na które dokonano mianowania. Podniósł też, że mianowanie powinno nastąpić na stanowisko zastępcy dyżurnego, na którym pełnił obowiązki.

Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr (...) z dnia (...) września 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia (...) maja 2008 r. W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. M., podtrzymując przedstawioną we wcześniejszych wystąpieniach argumentację, zarzucił jej naruszenie prawa materialnego oraz brak dokładnego i zgodnego z prawem zbadania sprawy. Wskazał też, że rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. jest niekompletne, gdyż brak w nim stanowiska co do wniosku dotyczącego należności finansowych za świadczoną przez skarżącego pomoc prawną.

Komendant Główny Policji decyzją nr (...) z dnia (...) listopada 2012 r., po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności w sytuacji, gdy dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest zaś nowym i samodzielnym postępowaniem administracyjnym, w którym organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości dotyczących prawa materialnego i w mniejszym stopniu procedury administracyjnej.

Organ odniósł się do poszczególnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji ze szczególnym podkreśleniem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stwierdził mianowicie, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne oraz doktrynę, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Natomiast decyzja jest wydana bez podstawy prawnej wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje organ administracji publicznej do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji publicznej, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty zewnętrzne.

Komendant Główny Policji zwrócił uwagę na charakter stosunku służbowego policjanta, który nie jest stosunkiem pracy, zakładającym równorzędność stron, lecz ma charakter administracyjnoprawny. Dlatego też przełożony właściwy w sprawach osobowych jednostronnie i władczo kształtuje istotne składniki tego stosunku.

Zgodnie z przepisem art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że powyższy przepis jest normą kompetencyjną, która stwarza właściwemu przełożonemu podstawę prawną do podjęcia decyzji o mianowaniu policjanta na inne stanowisko w ramach pełnionej służby. Powyższy przepis nie wskazuje przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji, a tym samym daje właściwemu przełożonemu możliwość rozstrzygnięcia sprawy w granicach uznania administracyjnego, jak wskazuje się w orzecznictwie.

Organ podkreślił, że ustawodawca nie uzależnił możliwości mianowania policjanta na inne, równorzędne stanowisko służbowe od przebiegu służby, wyników opiniowania służbowego, niekaralności dyscyplinarnej czy też nagradzania bądź subiektywnego przekonania co do przydatności na zajmowanym stanowisku.

Nie wprowadził też obowiązku mianowania policjanta na stanowisko służbowe, na którym wcześniej policjant ten miał powierzone obowiązki w trybie art. 37 ustawy o Policji.

W ocenie organu Komendant Powiatowy Policji w S., wydając rozkaz personalny nr (...) z dnia (...) maja 2008 r., działał jako organ właściwy i z uwzględnieniem obowiązujących regulacji prawnych. Zainteresowany został bowiem mianowany na stanowisko równorzędne do dotychczas zajmowanego, tj. stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym.

Organ stwierdził, że wprawdzie policjant nie został poinformowany o wszczęciu postępowania zakończonego wymienioną decyzją, jednakże okoliczność ta nie stanowi wystarczającej przesłanki uzasadniającej stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Dopiero bowiem wykazanie, że uchybienie to uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnej czynności procesowej oraz miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia zaistnienia naruszenia art. 10 k.p.a.

Komendant Główny Policji podniósł także, ze zgodnie z art. 37 ustawy o Policji, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W takim przypadku uposażenie policjanta nie może być obniżone.

W myśl natomiast ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej policjanta.

Według poglądu orzecznictwa, do takich aktów nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji kwestia ta nie znajduje uzasadnienia w postępowaniu administracyjnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji.

Reasumując organ stwierdził, że rozkaz personalny nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w S. z (...) maja 2008 r. nie jest obarczony żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast kwestia roszczeń finansowych z tytułu rzekomo świadczonej na rzecz organu pomocy prawnej, nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M. podniósł, że organy rozstrzygające sprawę winny były zapoznać się z wyrokiem WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 250/09 oraz materiałami postępowania prowadzonego przez Komendę Wojewódzką Policji w L., gdzie wykazano ciągłość pełnienia obowiązków na stanowisku zastępcy dyżurnego KPP oraz uznano, że doszło do naruszenia art. 37 ustawy o Policji. Tym samym niezrozumiałe jest niezauważenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skarżący wskazał również, że Komendant Powiatowy Policji w S., wydając rozkaz nr (...) w części dotyczącej przeniesienia go na równorzędne stanowisko, działał w oparciu o art. 32 ust. 1 ustawy o Policji, a ww. rozkaz jest decyzją administracyjną. W tym samym rozkazie organ powierzył skarżącemu z rażącym naruszeniem prawa na zasadzie art. 37 ustawy o Policji, pełnienie obowiązków zastępcy dyżurnego KPP w S. Powierzenie to miało, zdaniem skarżącego, formę decyzji administracyjnej podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego, co potwierdza wyrok WSA w Białymstoku z 15 lutego 2011 r. II SA/Bk 786/10.

Skarżący wskazał, że przepis art. 32 ustawy o Policji nie wyklucza wydania decyzji administracyjnych także w innych przypadkach dotyczących stosunku służbowego policjanta.

Dopuszczalna jest zatem taka interpretacja art. 32 ustawy o Policji, będąca wynikiem wnioskowania a contrario z jego treści, w oparciu o którą czynności wymienione w tym przepisie, a więc także rozstrzygnięcie przełożonego na podstawie art. 37 o okresowym powierzeniu innych obowiązków, nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Charakter stosunku służbowego policjanta wymaga dopuszczenia drogi administracyjnej dla wszelkich roszczeń z tego stosunku wynikających. Oznacza to, że w sprawie powierzenia policjantowi na podstawie art. 37 ustawy o Policji obowiązków służbowych na innym stanowisku, powinna być wydana decyzja administracyjna podlegająca kontroli instancyjnej przy odpowiednim zastosowaniu art. 32 tej ustawy oraz kontroli sądowoadministracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego jest zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażona w przepisie art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w myśl której decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub w ustawach szczególnych.

Jednym z wyjątków od tej zasady, jak wynika z przepisu art. 16 § 1 zd. 2 k.p.a., jest możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej przez stwierdzenie jej nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.).

Wskazany przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, stanowiąc, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1.

wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2.

wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3.

dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4.

została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5.

była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6.

w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7.

zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Podkreślenia wymaga, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny.

Oznacza to, że w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących sprawy (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., IV SA 393/87, ONSA 1990, Nr 1, poz. 1, wyrok SN z 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258).

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego nr (...) Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia (...) maja 2008 r., mocą którego na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 37 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), skarżącego - referenta Ogniwa Patrolowo-Interwencyjnego Sekcji Prewencji - z dniem (...) czerwca 2008 r. zwolniono z zajmowanego stanowiska i z dniem (...) czerwca 2008 r. mianowano na równorzędne stanowisko służbowe referenta ((...)) Ogniwa Ochronnego ((...)) Sekcji Prewencji z uposażeniem zasadniczym w wysokości - (...) zł, wynikającym z uszeregowania w 03 grupie uposażenia zasadniczego, z mnożnikiem 1,25 kwoty bazowej i dodatkiem służbowym w wysokości (...) zł miesięcznie.

Ponadto na czas określony od dnia (...) czerwca 2008 r. do dnia (...) października 2008 r., powierzono skarżącemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku zastępcy dyżurnego Zespołu Dyżurnych Sekcji Prewencji - w dotychczasowych składnikach uposażenia.

Stosownie do treści art. 32 ust. 1 ustawy o Policji (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687), do mianowania policjanta na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk, właściwi są przełożeni: Komendant Główny Policji, komendanci wojewódzcy i powiatowi (miejscy) Policji oraz komendanci szkół policyjnych.

Co prawda jest to przepis kompetencyjny, jednakże w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, iż może on stanowić podstawę prawną dla właściwego przełożonego do podjęcia decyzji o zwolnieniu policjanta z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i mianowania go na inne, równorzędne stanowisko służbowe (por. wyrok NSA z 6 marca 2008 r., I OSK 436/07, publ. www.cbois.gov.pl). Zatem nie można uznać, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Nie sposób też przyjąć, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o wyraźne naruszenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu.

Omawiany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych i wydana na jego podstawie kwestionowana decyzja uznaniowa, uzasadniona zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a., jest zgodna z prawem. Tym bardziej nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, w szczególności jeśli wziąć pod uwagę okoliczność, że zarówno dotychczas zajmowane przez skarżącego stanowisko, jak i nowe stanowisko, są równorzędne. Świadczą o tym ich parametry w postaci uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego, stopnia etatowego, grupy zaszeregowania oraz nazwy. O braku ich równorzędności nie mogą natomiast przesądzać różne zakresy obowiązków.

Przyjęcie bowiem takiego rozumowania prowadziłoby praktycznie do braku możliwości spełnienia wymogu równorzędności stanowisk, gdyż z reguły każde stanowisko ma inny zakres obowiązków.

Stąd też nie sposób uznać, by kwestionowany rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Wbrew twierdzeniu skarżącego nazwa rozstrzygnięcia, tj. rozkaz personalny, nie oznacza, że nie jest to decyzja administracyjna. Wprost przeciwnie, tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie w formie rozkazu personalnego jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a.

Należy też podzielić stanowisko organu, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona pozostałymi wadami, o których mowa w art. 156 § 21 k.p.a.

Ponadto trzeba podkreślić, iż podnoszony przez skarżącego zarzut uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu zakończonym rozkazem personalnym nr 563, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Takie uchybienie mogłoby być co najwyżej podstawą do wznowienia postępowania w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o ile miało ono istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Sąd podziela również pogląd organu poparty orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że powierzenie policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym na podstawie art. 37 ustawy o Policji, stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej policjanta, do którego nie znajdują zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyroki NSA z 27 kwietnia 2001 r., II SAB 251/00, z 29 września 2010 r., I OSK 498/10). Sąd nie podziela poglądu odmiennego, zawartego w powołanym przez skarżącego wyroku WSA w Białymstoku.

Jednakże marginalnie należy zauważyć, że gdyby nawet uznać, że powierzenie obowiązków wymaga formy decyzji administracyjnej, to zapadłemu w tym przedmiocie rozstrzygnięciu Komendanta Powiatowego Policji w S. nie można zarzucić naruszenia prawa.

Maksymalny okres 12 miesięcy, na jaki można powierzyć policjantowi pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości, jak stanowi art. 37 ustawy o Policji, należy bowiem liczyć od daty mianowania na równorzędne stanowisko służbowe. Zwrot "na innym stanowisku" trzeba bowiem rozumieć jako stanowisko inne od tego, na które policjant został mianowany.

Przemawia za tym także wymóg, że uposażenie policjanta nie może być obniżone. Oczywiste jest zatem, że nie może być ono niższe niż przysługujące na zajmowanym stanowisku służbowym.

W tym stanie rzeczy, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.