Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3038766

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 7 czerwca 2019 r.
II SA/Wa 2300/18
Obowiązek organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa.

Sędziowie WSA: Sławomir Antoniuk, Asesor Joanna Kruszewska-Grońska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem z (...) października 2018 r. nr (...) Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 123 § 1 oraz art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") utrzymał w mocy swoje postanowienie z (...) września 2018 r. nr (...) o odmowie przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia M. M. (dalej: "skarżący") pozwolenia na broń palną myśliwską.

Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z (...) lipca 2018 r. skarżący - reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru adwokata R. B. - wystąpił do KGP o sporządzenie kserokopii całych akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na posiadanie broni palnej myśliwskiej i doręczenie ich na adres kancelarii pełnomocnika. W odpowiedzi na ten wniosek organ wyjaśnił, że art. 73 k.p.a. nie przewiduje możliwości sporządzenia i przesłania kopii akt stronie postępowania bez ich uwierzytelnienia. W piśmie z (...) września 2018 r. skarżący podtrzymał swoje żądanie, wskazując, iż w przypadku gdyby przygotowanie kopii całych akt stanowiło dla organu zbyt duże obciążenie, to KGP może pominąć pisma i dokumenty złożone przez niego w toku postępowania oraz, te które zostały mu doręczone.

Postanowieniem z (...) września 2018 r. organ odmówił skarżącemu przesłania kopii akt postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia mu pozwolenia na broń palną myśliwską.

Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem. We wniosku tym powołał się na szereg wyroków sądów administracyjnych (tj.: Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 16 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3043/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 331/13; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Bk 24/14), z których - według skarżącego - wynika obowiązek organu wykonywania kserokopii akt i dostarczania ich za zwrotem związanych z tym kosztów (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd zawężający obowiązki organu w zakresie tworzenia i udostępniania kserokopii akt sprawy wykształcił się na gruncie przepisów k.p.a. obowiązujących w poprzednim stanie prawnym, tj. do 11 kwietnia 2011 r., kiedy przepis art. 73 k.p.a. nakładał na organ jedynie obowiązek umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy oraz sporządzania z nich notatek i odpisów. Skarżący wskazał również na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wyrażone w orzeczeniu z 15 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1287/17, zgodnie z którym art. 73 k.p.a. jest emanacją uprawnienia konstytucyjnego określonego w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, a także służy realizacji ogólnej zasady czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. Odmowa organu wydania kopii dokumentów z akt sprawy może być uzasadniona wyłącznie konkretnymi, wskazanymi utrudnieniami organizacyjnymi lub technicznymi.

Uznając postanowienie KGP wydane w pierwszej instancji jako całkowicie bezzasadne, skarżący podniósł, że skoro organ jest w stanie wykonać i dostarczyć uwierzytelnioną kopię akt, to nie sposób przyjąć, by sporządzenie jedynie kopii (nieuwierzytelnionych) akt stanowiło dla niego istotne obciążenie. Nadto KGP pominął fakt, iż w piśmie z (...) września 2018 r. skarżący wskazał jakie pisma i dokumenty organ może pominąć przy sporządzaniu kopii, jeżeli przygotowanie kopii całych akt stanowiłoby zbyt duże obciążenie.

Powołanym na wstępie postanowieniem KGP utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z (...) września 2018 r. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego organ zaznaczył, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. jednoznacznie powierza stronie wykonywanie (w siedzibie organu) wymienionych w nim czynności. Organ administracji publicznej - w ramach umożliwienia realizacji prawa wskazanego w ww. przepisie - powinien umożliwić stronie uzyskanie kopii akt, np. poprzez skorzystanie z odpowiedniego punktu usługowego funkcjonującego w jego siedzibie, zaś strona powinna liczyć się z obowiązkiem zwrotu kosztów związanych ze sporządzeniem kopii na jej własny użytek. Żaden przepis k.p.a. nie uprawnia, ani nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania wykonanych kserokopii stronie. Odstępstwo od tej zasady, jak wynika ze stanowiska NSA, przewidziane jest tylko w szczególnych i wyjątkowych sytuacjach, tj. ze względu na stan zdrowia, ograniczone możliwości finansowe i związane z tym trudności w dotarciu do siedziby organu (vide wyrok NSA z 11 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 693/10). Jednakże takich okoliczności skarżący nie przedstawił.

Powyższe postanowienie KGP z (...) października 2018 r. skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozważenie uchylenia poprzedzającego je postanowienia z (...) września 2018 r., a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 73 § 1 i 2 w związku z art. 8 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona nie może żądać sporządzenia i wydania kopii akt sprawy, a jedynie uwierzytelnionych odpisów z tych akt, podczas gdy sporządzenie i wydanie wyłącznie kopii jest dla organu zdecydowanie mniej czasochłonne i obciążające, a w przedmiotowej sprawie organ wyraził gotowość dostarczenia stronie uwierzytelnionych kopii akt, co oznacza, że tym bardziej jest w stanie dostarczyć kopie nieuwierzytelnione.

W uzasadnieniu skargi skarżący w szczególności powołał się na uchwałę NSA podjętą (...) października 2018 r. w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 1/18).

W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zatem z literalnej treści tego przepisu nie wynika uprawnienie strony do żądania od organu doręczenia jej kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, czy - tak jak w niniejszej sprawie - przesłania kompletnej dokumentacji postępowania administracyjnego. Stanowisko to potwierdza przepis art. 73 § 1a k.p.a., dodany z dniem 11 kwietnia 2011 r., w myśl którego czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Tak więc organ jest zobowiązany do stworzenia stronie warunków do sporządzania notatek i odpisów oraz kopii z akt.

Natomiast stosownie do treści art. 73 § 2 k.p.a. strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z kolei przepis art. 73 § 3 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może zapewnić stronie dokonanie czynności, o których mowa w § 1, w swoim systemie teleinformatycznym, po uwierzytelnieniu strony w sposób określony w art. 20a ust. 1 albo 2 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne.

W związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie obowiązków organu wynikających z art. 73 k.p.a., w dniu 8 października 2018 r. NSA podjął w składzie 7 sędziów następującą uchwałę (sygn. akt I OPS 1/18): "W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." W ten sposób rozstrzygnięto wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania tego przepisu.

W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał m.in., że: "Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. To, że prawo dostępu do akt postępowania, przewidziane w art. 73 § 1 k.p.a., stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania wobec stron nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (...) przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie określił technik sporządzania notatek, kopii, odpisów. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, (...) że przy ich wykonaniu możliwe będzie korzystanie ze współczesnych osiągnięć technicznych. Zaaprobowano fotografowanie, kserowanie jako sposoby sporządzenia kopii z akt. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w pełni aprobuje argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. (...).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważa, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawnym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. W konsekwencji zaaprobować należy stanowisko, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu. (...)

Wobec powyższego, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.)."

Jednocześnie NSA wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia: "Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 >>kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić<<. Zdaniem NSA, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu.

Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów.

Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie."

Niezależnie od przytoczonej uchwały NSA, należy mieć na względzie stanowisko tut. Sądu zaprezentowane w wyroku z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 576/17, w którym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "żaden przepis k.p.a. nie uprawnia, ani nie zobowiązuje organu administracji do kserowania akt sprawy i przesyłania kserokopii stronie. Zadośćuczynienie takiemu żądaniu strony byłoby wyjściem poza ramy przepisu art. 73 k.p.a."

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organ co do zasady nie jest zobowiązany do sporządzania i dostarczania stronie, na jej żądanie, kopii całości akt administracyjnych wytworzonych w danej sprawie administracyjnej.

Akta administracyjne sprawy dotyczącej cofnięcia pozwolenia na broń palną myśliwską znajdują się w jednym segregatorze łącznie z aktami innych trzech spraw skarżącego (w tym sprawy związanej z odmową wykonania kserokopii ww. akt). Zarówno profesjonalny pełnomocnik z wyboru skarżącego, jak i sam skarżący mógł zapoznać się z aktami administracyjnymi w siedzibie organu i tam wykonać z nich kserokopie. Jednocześnie nie ma wątpliwości co do tego, że po stronie skarżącego nie zaistniała żadna przeszkoda w postaci złego stanu zdrowia, ograniczonych możliwości finansowych czy trudności w dotarciu do siedziby organu.

Należy też dostrzec, iż pełnomocnik skarżącego wystąpił z nieprecyzyjnym wnioskiem, bowiem zażądał od KGP sporządzenia i wysłania na adres jego kancelarii adwokackiej kserokopii całości akt postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską "w celu zajęcia stanowiska w sprawie i złożenia ewentualnych dalszych wniosków dowodowych". Tak sformułowany wniosek zawiera dodatkowy wymóg "wyselekcjonowania" przez organ dla strony tych dokumentów, które będą dla niej przydatne w celu podjęcia ewentualnych dalszych czynności w sprawie. Tymczasem to strona skarżąca powinna dokładnie wskazać organowi, z których konkretnie dokumentów domaga się sporządzenia kserokopii. Ani skarżący, ani tym bardziej jego profesjonalny pełnomocnik nie może obarczać organu obowiązkiem wykonania całości akt administracyjnych bądź wybrania istotnych z punktu widzenia strony dokumentów.

Reasumując, zdaniem Sądu, żądanie wykonania nieuwierzytelnionych kopii całości akt administracyjnych i doręczenie ich stronie, bez dokonania jakiejkolwiek selekcji wagi poszczególnych kart akt, wykracza poza uprawnienie strony wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. przewiduje sporządzanie kopii z akt, a nie kopii akt, co nie jest bez znaczenia, biorąc pod uwagę rozmiar i objętość akt administracyjnych oraz znaczenie i wagę poszczególnych kart akt, w których znajdują się m.in. zwrotne potwierdzenia odbioru, a także dokumenty dotyczące innych spraw administracyjnych skarżącego.

Respektując stanowisko wyrażone w uchwale NSA z 18 października 2018 r., sygn. akt I OPS 1/18, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw, aby kwestionować legalność zaskarżonego postanowienia. Należy też zgodzić się z KGP, iż kopiowanie akt na każde żądanie stron bądź ich pełnomocników doprowadziłoby do dysfunkcji pracy organu administracji publicznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 i 2 k.p.a., wskazać trzeba, że przywołane w skardze liczne wyroki sądów administracyjnych nie potwierdzają obowiązku organu wykonania kserokopii całości akt sprawy na żądanie strony, lecz jedynie potwierdzają prawo strony do sporządzania kserokopii poszczególnych dokumentów z tych akt, co zawiera się w prawie strony do wglądu w akta sprawy, wykonywania odpisów i kopii.

Zdaniem Sądu, nie doszło także do naruszenia przez KGP określonego w art. 8 § 1 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., podkreślenia wymaga, iż jego skuteczność zależy od udowodnienia przez stronę, że naruszenie ww. przepisu uniemożliwiło jej wykonanie konkretnych czynności procesowych, czego skarżący w żaden sposób nie wykazał (vide wyrok NSA z 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/11). Wręcz przeciwnie, z akt administracyjnych sprawy dotyczącej cofnięcia skarżącemu pozwolenia na broń palną myśliwską wynika, iż skarżący wniósł w ustawowym terminie odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, jak również zgłaszał liczne wnioski dowodowe, które organ załatwiał w formie procesowej.

W konsekwencji w przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się wad bądź uchybień, które miałyby wpływ na jej wynik.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 3 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.