Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3038767

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 3 czerwca 2019 r.
II SA/Wa 221/19
Wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem, a szczególnie uzasadniony przypadek.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska.

Sędziowie WSA: Łukasz Krzycki, Joanna Kube (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję

Uzasadnienie faktyczne

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec M..W. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W toku postępowania organ ustalił, że wnioskodawczyni została zwolniona ze służby w Komendzie (...) Policji w dniu (...) lutego 2014 r. i ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c i 22a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na posiadanie prawa do korzystniejszej emerytury.

Zgodnie z pismem Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia (...) marca 2017 r. stanowiącym Informację o przebiegu służby Nr (...), wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia 1 lipca 1989 r. do dnia 31 lipca 1990 r., tj. 1 rok i 1 miesiąc.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby M. W. wynosi 25 lat, 1 miesiąc i 18 dni, tj. od dnia 1 stycznia 1989 r. do dnia 18 lutego 2014 r. Z kopii akt osobowych o sygn. IPN (...), przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby M. W. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Zaś z opinii przekazanej przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia (...) marca 2018 r., wynika, iż wnioskodawczyni w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Nie były także prowadzone wobec niej żadne postępowania karne lub karno - skarbowe. Jednocześnie poinformowano, iż wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział M. W. w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Ponadto nadano jej Złoty Medal "Za Długoletnią Służbę".

Organ, uzasadniając odmowę wyłączenia zastosowania wobec skarżącej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, odwołał się do treści tego przepisu, który przewiduje, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Przepis ten nakłada na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ stwierdził, że abstrahując od jednoznacznej oceny krótkotrwałości pełnionej służby na rzecz totalitarnego państwa, nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez wnioskodawczynię w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.

Z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że M. W. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie, nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność jej służby. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany, jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Strona, w ocenie organu, nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Stwierdził, że charakter i warunki pełnienia służby, nie dowodzą, aby przedmiotowa sprawa stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na wyłączenie w trybie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej stosowania względem wnioskodawczyni art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. zakwestionowała decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) listopada 2018 r. nr (...) wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła:

naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

* art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na zawężeniu rozumienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. przez uznanie, że dla jej spełnienia konieczne jest wykazanie, iż służba pełniona była z narażeniem życia lub zdrowia, a w konsekwencji niedostrzeżenie spełnienia tej przesłanki w przedmiotowej sprawie.

* art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieprecyzyjnej interpretacji zwrotu niedookreślonego w postaci krótkotrwałości służby oraz pomięcie w procesie wykładni reguł celowościowych, funkcjonalnych i aksjologicznych.

* art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy interes społeczny nie stał na przeszkodzie uwzględnieniu wniosku skarżącej i organ miał możliwość wydania pozytywnego rozstrzygnięcia.

naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

* art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego, polegający na pominięciu w tej ocenie istotnego dowodu, tj. informacji dotyczącej przebiegu służby skarżącej z (...) stycznia 2018 r., z którego wynika, że została odznaczona Złotym Medalem "Za Długoletnią Służbę", a w konsekwencji niedostrzeżenie zaistnienia w przedmiotowej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku.

* art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego to jest pisma Komendanta Głównego Policji z (...) marca 2018 r. i uznanie na jego podstawie, że podczas ponad 24-letniej służby skarżącej nie wystąpiły zdarzenia zagrażającego jej zdrowiu i życiu.

* art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 78 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnianie wniosku dowodowego skarżącej na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy, które nie zostały dostatecznie wyjaśnione w postępowaniu przed organem.

* art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia decyzji, niepozwalającego ustalić przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję.

* art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów i dowodów, na których organ się oparł stwierdzając, że sytuacja skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia dowolnego, które nie odpowiada stanowi faktycznemu w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem skarżącej, użycie przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zwrotu w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi przykład elementu, który wchodzi w zakres definicji rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. W związku z tym, skoro pełnienie służby z narażeniem zdrowia i życia stanowi tylko przykład rzetelności służby, to brak tej okoliczności, nie może w sposób automatyczny - jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji - wykluczać uznania służby skarżącej za rzetelną. O tym, że w jej przypadku spełniona została przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. świadczy pismo Komendanta Głównego Policji z dnia (...) marca 2018 r., w którym wskazano, że rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Na potwierdzenie powyższego przedłożono informację o przebieg służby z (...) stycznia 2018 r., z której wynika, że podczas 25 lat służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r. była: 44 razy awansowana, 33 razy wyróżniana, odznaczona przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Złotym Medalem "Za Długoletnią Służbę". Ponadto otrzymywała wyłącznie pozytywne opinie służbowe, nigdy nie była karana dyscyplinarnie, nigdy nie obniżono jej dodatku służbowego lub funkcyjnego, a także nie było wobec niej prowadzone jakiekolwiek postępowanie karne lub karno-skarbowe.

W ocenie skarżącej wskazane okoliczności, jednoznacznie świadczą o tym, że spełniona została przesłanka rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Odnośnie zaś przesłanki krótkotrwałości służby wskazała, że w jej przypadku służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej pełniła 13 miesięcy, co wobec całego okresu służby stanowi tylko 2,3%.

Wyraziła przekonanie, że organ powinien również uwzględnić, w jakim momencie ustrojowym rozpoczęła swoją służbę, albowiem przyjęta w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej data graniczna w postaci 31 lipca 1990 r., jako koniec "służby na rzecz państwa totalitarnego", za którą należy odebrać przywileje emerytalne, nie przystaje do realnie istniejącej w tym czasie sytuacji politycznoprawnej w kraju.

Służbę, za którą w znacznym stopniu zmniejszono jej emeryturę rozpoczęła 1 lipca 1989 r., a więc po wyborach parlamentarnych z 4 czerwca 1989 r. w wyniku, których ukonstytuował się rząd, wywodzącego się z "Solidarności", Tadeusza Mazowieckiego. Mając na względzie cel przyświecający ustawodawcy nie sposób zgodzić się z zasadnością jego realizacji wobec skarżącej, która rozpoczęła swoją służbę wraz z początkiem dokonującej się transformacji ustrojowej w kraju. Do Wydziału Paszportów została bowiem służbowo przeniesiona w związku z koniecznością zwiększenia obsady kadrowej tego Wydziału, co pozostawało w związku z otwarciem granic.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.").

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Zgodnie z art. 11 powołanej ustawy, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje.

Zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, z tej racji, że organ mimo, iż nie kwestionował krótkotrwałości służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa i jednocześnie uznając rzetelność wykonywania przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. nie przeprowadził oceny ustalonych okoliczności pod kątem zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku, dającego podstawę do wyłączenia wobec skarżącej stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Organ w przedmiotowej sprawie nie negował rzetelności wykonywania przez skarżącą zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Wskazywał, że o rzetelności wykonywanych zadań świadczą informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych wnioskującej karach dyscyplinarnych. Jednocześnie powołano się na brak dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem życia i zdrowia.

W ocenie Sądu, ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Kwestia braku dokumentów odnoszących się do zdarzeń służbowych z narażeniem zdrowia i życia, na co wskazał organ, nie stanowi w tej sprawie podstawy do przyjęcia, że przesłanka ta nie została spełniona.

Wymaga podkreślenia, że organ stwierdzając, iż w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazał, jako jedyny argument "brak wybitnych osiągnięć w służbie", które można by uznać za wyróżniające wnioskodawczynię na tle pozostałych funkcjonariuszy Policji, nie odnosząc się jednak do ustalonych okoliczności faktycznych, w tym twierdzeń strony.

Organ nie ustosunkował się do wskazywanych przez skarżącą uwarunkowań, które jej zdaniem powinny zostać uwzględnione, jako szczególnie uzasadniony przypadek wyłączający stosowanie art. 15c, 22a, 24a ustawy zaopatrzeniowej. Skarżąca we wniosku z 9 stycznia 2017 r. podnosiła, że służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o emeryturach rozpoczęła w dniu 1 lipca 1989 r. w Wydziale Paszportów (...) w (...), który w tym czasie podlegał pod Służbę Bezpieczeństwa. Wcześniej od (...) stycznia 1989 r. pracowała na etacie maszynistki w Wydziale Prezydialnym, pozostającym w strukturze Milicji Obywatelskiej. W trakcie pełnienia tam służby przygotowawczej została przeniesiona służbowo do Wydziału Paszportów z dniem (...) lipca 1989 r. Skarżąca zwróciła uwagę na kontekst historyczny tej sytuacji, która miała miejsce tuż po wyborach parlamentarnych w dniu 4 czerwca 1989 r., które były pierwszymi wolnymi wyborami w Polsce po II wojnie światowej. W ich wyniku ukonstytuował się rząd premiera z "Solidarności" Tadeusza Mazowieckiego. Wybory te były wydarzeniem kluczowym dla upadku reżimu komunistycznego. W konsekwencji Polacy zaczęli masowo składać wnioski o wydanie paszportu, a w konsekwencji konieczne było zwiększenie liczby pracowników Wydziału Paszportów, co realizowano przez przenoszenie pracowników z innym wydziałów, w tym również jej. Zaznaczyła, że Komisja Weryfikacyjna do spraw oceny funkcjonariuszy SB odstąpiła od jej weryfikacji.

Zaniechanie organu w powyższym zakresie czyni zaskarżoną decyzję wadliwą i obliguje Sąd do jej eliminacji z obrotu prawnego. Trafne są więc zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie ocenił bowiem ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby uznać, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. W konsekwencji, rozstrzygniecie organu w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy zaopatrzeniowej zostało wydane z naruszeniem granic uznania administracyjnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organ przyjmując, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.