II SA/Wa 1954/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3075959

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2020 r. II SA/Wa 1954/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Marcinkowska.

Sędziowie WSA: Andrzej Góraj, Ewa Radziszewska-Krupa (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Spraw Zagranicznych z dnia (...) lipca 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Zagranicznych (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z (...) lipca 2019 r. nr (...), po rozpatrzeniu wniosku M. P. (zwany dalej: "Skarżącym") z (...) maja 2015 r., rozszerzonego (...) czerwca 2015 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w postaci not dyplomatycznych:

1) przekazanej (...) marca 2015 r. przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych RP (zwane dalej: "Ministerstwem") do Ambasady (...) w (...) (zwana dalej: "Ambasadą") o udzielenie gwarancji dla (...) A.N. (zwany dalej: "Obywatelem") w związku z wyrokiem z (...) lipca 2014 r. w sprawie ww. Obywatela przeciwko Polsce,

2) z (...) kwietnia 2015 r. przekazanej przez Ambasadę do Ministerstwa w odpowiedzi na notę przekazaną (...) marca 2015 r.

3) przekazanej (...) maja 2015 r. przez Ministerstwo do Ambasady o udzielenie gwarancji ww. Obywatelowi w związku z ww. wyrokiem;

4) z (...) czerwca 2015 r. przekazanej przez Ambasadę do Ministerstwa w odpowiedzi na notę przekazaną (...) maja 2015 r.

W podstawie prawnej decyzji Minister powołał m.in. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm., zwana dalej "u.d.i.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), zaś w uzasadnieniu wskazano, że Skarżący wnioskiem z (...) maja 2015 r. zwrócił się do Ministerstwa o udzielenie informacji publicznej przez przesłanie drogą elektroniczną pisma polskiego rządu skierowanego do rządu (...) z prośbą o gwarancje dla Obywatela. Skarżący (...) czerwca 2015 r. rozszerzył wniosek, prosząc o udzielenie informacji, czy rząd (...) odpowiedział na przekazane polskie noty dyplomatyczne, a jeżeli tak, to o przekazanie otrzymanych odpowiedzi. Ministerstwo udzieliło informacji bez wydania odmownej decyzji administracyjnej, Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 czerwca 2016 r. o sygn. akt II SAB/Wa 55/16 stwierdził bezczynność i zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku z (...) maja 2015 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Minister w ww. decyzji - wykonując ww. wyrok WSA w Warszawie, który stał się prawomocny w wyniku oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA wyrokiem z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16, stwierdził, że żądane noty dyplomatyczne stanowią informację publiczną. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma jednak charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. - w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Problematykę udostępniania opinii publicznej dokumentów regulują ratyfikowane przez RP umowy międzynarodowe. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP międzynarodowa umowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową.

W opinii Ministra noty dyplomatyczne będące przedmiotem wniosku Skarżącego, z uwagi na ich formę i treść, odnoszącą się do sytuacji o charakterze jednostkowym i nie mogą zostać udostępnione, ponieważ są objęte tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, która uregulowana jest w Konwencji wiedeńskiej o stosunkach dyplomatycznych (Dz. U. z 1965 r. poz. 232, zwana dalej: "Konwencją wiedeńską"). Jest to ratyfikowana i ogłoszona w Dzienniku Ustaw umowa międzynarodowa wiążąca RP, dotycząca kategorii spraw wymienionych w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP, do której zgodnie z art. 241 ust. 1 Konstytucji RP stosuje się art. 91 Konstytucji RP. Przepis ten jednoznacznie rozstrzygnął zasadę pierwszeństwa umów międzynarodowych, spełniających przesłanki określone w art. 89 ust. 1 Konstytucji RP. Konwencja wiedeńska, a w konsekwencji wynikający z niej obowiązek przestrzegania przez władze polskie tajemnicy korespondencji dyplomatycznej ma pierwszeństwo przed przepisami u.d.i.p., które nie mają zastosowania w zakresie, w którym u.d.i.p. nie da się pogodzić z Konwencją wiedeńską. Obowiązek ochrony tajemnicy korespondencji dyplomatycznej, wynikający z ww. umowy międzynarodowej uniemożliwia udostępnienie not dyplomatycznych, dlatego też przepisy u.d.i.p. nie mogą być zastosowane w sprawie.

Minister podkreślił również, że jeżeli przyjąć, że przepisy u.d.i.p. w zakresie ww. wniosku da się pogodzić z wiążącymi RP umowami międzynarodowymi, noty dyplomatyczne będące przedmiotem wniosku Skarżącego, z uwagi na ich treść, odnoszącą się do sytuacji o charakterze jednostkowym, nie mogą zostać udostępnione, bo objęte są ochroną tajemnicy korespondencji dyplomatycznej, która spełnia przesłankę innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega w tym przypadku ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach zawartych w wiążących RP umowach międzynarodowych, w których uregulowane są kwestie dotyczące tajemnicy korespondencji dyplomatycznej. W zakresie ochrony "innych tajemnic" podstawę ograniczeń w dostępie do informacji stanowić może akt rangi ustawowej. Wprowadzenie ograniczeń w drodze rozporządzeń, zarządzeń bądź aktów wewnętrznych jest niezgodne z prawem. Wykładnia celowościowa nakazuje przyjąć, że jeżeli możliwe jest wyłączenie stosowania u.d.i.p. przez wprowadzenie odrębnej regulacji ustawowej, to tym bardziej możliwe jest skonstruowanie ograniczeń w stosowaniu tej ustawy przez akty stanowiące źródło prawa powszechnie obowiązującego w Polsce, czyli ratyfikowane umowy międzynarodowe ustanawiające obowiązek przestrzegania tajemnicy korespondencji dyplomatycznej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP ratyfikowane umowy międzynarodowe, po ich ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, są częścią krajowego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane. Z prawa międzynarodowego, w tym właśnie z umów międzynarodowych, wynika uprzywilejowany charakter korespondencji dyplomatycznej uzasadniający objęcie jej ochroną tajemnicy korespondencji dyplomatycznej.

Minister, odnosząc się do problematyki korespondencji dyplomatycznej, wskazał że jej najpowszechniejszą formą są noty dyplomatyczne - podstawowy, uprzywilejowany i uniwersalny sposób komunikacji pomiędzy podmiotami prawa międzynarodowego, w szczególności pomiędzy państwami. Wymiana not następuje w sposób ustandaryzowany, zarówno w odniesieniu do formy dokumentu, jak i do sposobu jego przekazania. Dokumenty sporządzone w takiej formie podlegają ochronie na podstawie prawa międzynarodowego i są wykorzystywane przez państwa do przekazywania informacji o zróżnicowanym charakterze. Podanie za pomocą noty do wiadomości innego państwa ważnych faktów lub decyzji własnego państwa jest aktem oficjalnym, na który może powoływać się adresat.

Zdaniem Ministra z punktu widzenia prawa międzynarodowego publicznego nie można wskazać, czy informacje zawarte w nocie dyplomatycznej mają charakter informacji publicznej, bądź czy mają charakter informacji publicznej nie podlegającej upublicznieniu. Z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek - mający swoje źródło w umowach międzynarodowych - nieupubliczniania not dyplomatycznych. Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw, która jest jedną z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasadą mającą charakter bezwzględnie obowiązujący (tj. ius cogens). Została ona w sposób wyraźny wyrażona w Karcie Narodów Zjednoczonych ratyfikowanej przez Polskę i ogłoszonej w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej.

Zasada suwerennej równości wymaga od organów Polski poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami. W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych sporządzanych przez poszczególne państwa.

Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych, będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami, wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Polska, według stanu na 5 lipca 2019 r., zawarła takie umowy z 34 państwami. Nie zawarto takiej umowy ze (...). W tej sprawie kluczowe jest stwierdzenie, iż strona (...) nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, które nie stanowią umów międzynarodowych. Dodatkowo notę Ambasady z (...) czerwca 2015 r. opatrzono oznaczeniem "confidential" (poufne), co wyraźnie wskazuje na brak woli władz (...) upublicznienia dokumentu. Upublicznienie przez władze polskie not dyplomatycznych, które w rozumieniu strony (...) objęte są tajemnicą korespondencji dyplomatycznej, byłoby sprzeczne z wiążącym Polskę prawem międzynarodowym, stanowiłoby naruszenie zaufania strony (...) i mogłoby mieć negatywny wpływ na relacje dwustronne.

Minister podkreślił też, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych wynika też z potrzeby ochrony informacji, które są w nich zawarte. Treść noty jest ważnym czynnikiem determinującym możliwość dostępu do niej opinii publicznej. Noty dyplomatyczne zawierają często informacje o charakterze wrażliwym, w tym informacje dotyczące sytuacji indywidualnych, informacje powodujące konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej bądź informacje objęte ochroną danych osobowych, informacje dotyczące kwestii bezpieczeństwa oraz informacje dotyczące sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego lub wysyłającego. W ww. przypadkach dotyczących sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych nakazują, by noty dyplomatyczne nie były upublicznione.

Minister, odnosząc ww. argumentację do okoliczności sprawy, zauważył, że w notach dyplomatycznych, których udostępniania domaga się Skarżący, wymienionych w ramach procedury wykonania ww. wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r., władze polskie zwróciły się do Ambasady o przekazanie Departamentowi Stanu (...) wniosku Ministerstwa o udzielenie gwarancji, że w stosunku do Obywatela, podlegającego jurysdykcji (...), nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci. Powyższe oznacza, że noty te dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz (...) było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji (...) w odniesieniu do jednostkowej sprawy. Noty te nie miały skutków powszechnych i jak wskazuje postawa strony (...), która opatrzyła jedną z not oznaczeniem "confidential", intencją Ambasady było zachowanie jej poufności.

Minister wskazał, że od ww. not dyplomatycznych należy odróżnić noty dyplomatyczne zawierające informacje o charakterze powszechnym, wywierające różnego rodzaju skutki, w tym skutki prawne. W takich przypadkach praktyką państw jest upublicznianie ich treści. Dotyczy to w szczególności zawierania umów dwustronnych w drodze wymiany not dyplomatycznych stanowiących tekst umowy międzynarodowej. Obowiązek publikowania not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych.

Minister, jako drugie źródło obowiązku niepublikowania not dyplomatycznych, wskazał art. 27 Konwencji wiedeńskiej. Przepis ten statuuje zasadę nietykalności korespondencji dyplomatycznej misji. Nietykalność ta może zostać naruszona przez państwo przyjmujące - w tym wypadku Polskę - m.in., jeżeli korespondencja taka zostanie ujawniona wbrew woli misji. Noty sporządzone przez Ambasadę i kierowane do niej, wymieniane były na spotkaniach przedstawicieli Ambasady oraz Ministerstwa i nie zostały upublicznione przez stronę (...). Zasadę nieupubliczniania korespondencji potwierdza też art. 24 ww. Konwencji stanowiąc, że "archiwa i dokumenty są nietykalne w każdym czasie i niezależnie od miejsca, gdzie się znajdują". Kopie otrzymanych i wysłanych not sporządzonych przez Ambasadę znajdują się w jej archiwach. Upublicznienie tych dokumentów stanowiłoby naruszenie nietykalności archiwów Ambasady, co mogłoby stanowić naruszenie podstawowej zasady prawa dyplomatycznego.

Minister, podsumowując stwierdził, że zgodnie z art. 9 Konstytucji RP władze polskie mają obowiązek przestrzegania prawa międzynarodowego. Z wiążących Polskę umów międzynarodowych wynika objęcie not dyplomatycznych tajemnicą korespondencji dyplomatycznej. Biorąc pod uwagę treść żądanych not, które dotyczyły podjęcia przez władze (...) indywidualnych decyzji, w odniesieniu do wskazanej osoby, zaistniały okoliczności, które spełniają przesłankę wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci ww. dokumentów.

2. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji i zobowiązanie Ministra do udostępnienia wnioskowanych informacji i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżący, odnosząc się do twierdzenia Ministra, że sporne noty odnoszą się do sytuacji o charakterze jednostkowym i dlatego nie mogą zostać udostępnione, wskazał, że zgodnie z treścią wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r. w sprawie Obywatela przeciwko Polsce, każdy ma prawo domagać się od władz publicznych informacji i dokumentów w sprawach poważnych naruszeń praw człowieka.

Zdaniem Skarżącego błędne jest twierdzenie organu, że Polska nie ma podpisanej umowy ze (...) w zakresie ochrony informacji niejawnych. Na stronie internetowej Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego pod adresem https://www.abw.gov.pl/pl/zadania/ochrona-informacii-nie/wukaz-umo/1267.Wykaz-umow-bilateralnvch-o-wzaiemnei-ochronie-informacii-nieiawnvch.html znajduje się wykaz 36 umów (a nie jak podaje organ 34), gdzie pod pozycją nr 32 jest wskazana umowa między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem (...) w sprawie środków bezpieczeństwa służących ochronie informacji niejawnych w sferze wojskowej, podpisana w Warszawie 8 marca 2007 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 224, poz. 1658).

Skarżący podniósł, że pomimo opatrzenia not Ambasady oznaczeniem "confidential" (poufne) organ nie zakwalifikował dokumentów jako informacji niejawnych i samodzielnie upublicznił ich treść, co przemawia za tym, że sporne noty nie mają waloru informacji niejawnych. Minister nie wskazywał, aby sporne noty dyplomatyczne miały nadaną klauzulę niejawności, a skoro tak, to ich udostępnienie w trybie informacji publicznej nie może powodować żadnego zagrożenia dla bezpieczeństwa i interesów Państwa Polskiego, bowiem zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych jedynie nieuprawnione ujawnienie informacji opatrzonych klauzulą niejawności może spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Zasada nietykalności korespondencji dyplomatycznej misji nie oznacza, że korespondencja taka nie może zostać ujawniona wbrew woli misji. Zasada ta oznacza tylko, że korespondencja taka w drodze pomiędzy nadawcą i odbiorcą nie może zostać zatrzymana i otwarta przez osoby nieuprawnione. Ujawnienie korespondencji dyplomatycznej nie jest złamaniem prawa międzynarodowego, gdyż żaden akt prawa międzynarodowego nie zabrania ujawniania korespondencji dyplomatycznej. Z pisma Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z (...) grudnia 2018 r. do posła K. B., stanowiącego odpowiedź na interwencję poselską z (...) grudnia 2018 r., związaną z upublicznieniem listu z (...) listopada 2018 r. ambasadora (...) w Polsce do premiera RP wynika, że upublicznienie (bez zgody obu stron) korespondencji dyplomatycznej, nie jest złamaniem prawa międzynarodowego, a jedynie nie jest dobrym obyczajem dyplomatycznym i nie jest powodem do wszczynania postępowań wyjaśniających.

Organ jednostronnie ujawnił treść spornych not dyplomatycznych i nie może odmawiać udostępniania informacji publicznej w postaci not dyplomatycznych z powoływaniem się na argument nietykalności korespondencji urzędowej misji i potrzeby przestrzegania prawa międzynarodowego, a jednocześnie samodzielnie upubliczniać treść dokumentów dyplomatycznych.

W ocenie Skarżącego brak dostępu obywateli do dokumentów źródłowych uniemożliwia sprawowanie rzeczywistej kontroli społecznej nad organami władzy publicznej i sprawia, że uzyskiwanie informacji i dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej staje się fikcją. Przekazywanie nie dokumentów źródłowych, a jedynie ich omówienie daje organowi możliwość przekształcania, pomijania i zatajania informacji, które mogą być ważne i interesujące dla społeczeństwa.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Uzasadnienie prawne

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw.

2. Sąd wskazuje, że Sądy administracyjne, na mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje więc legalność m.in. decyzji administracyjnej z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W przypadku stwierdzenia, że w sprawie naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, czy też przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy - sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a.). Jeśli natomiast Sąd uzna, że nie doszło do naruszenia prawa w wyżej wskazanym zakresie, skarga podlega oddaleniu, na mocy art. 151 p.p.s.a.

3. Zdaniem Sądu skargę analizowaną pod tym kątem należało uznać za niezasadną. Minister, wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego, a w szczególności prawidłowo uznał, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p., gdyż w sprawie istniały okoliczności, które spełniają przesłankę wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w tym przepisie, co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci żądanych przez Skarżącego, ww. dokumentów.

Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p.

W świetle ww. przepisów informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których organy używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że władza publiczna lub inny podmiot wymieniony w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązany jest do udzielenia żądanej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu, w sposób i formie wskazanej we wniosku bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia, stosownie do art. 16 u.d.i.p.

Warto wskazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Wa 55/16 stwierdził bezczynność i zobowiązał Ministra do rozpatrzenia wniosku Skarżącego z (...) maja 2015 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16 oddalił skargę kasacyjną Ministra, aprobując stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjęcia, że nota dyplomatyczna skierowana do Rządu (...) w procedurze wykonania wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2004 r. wypełnia znamiona pojęcia "informacji o sprawach publicznych" i jako taka podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. NSA wskazał również, że w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej - a za taką Sąd uznał informację żądaną - właściwą formą jest wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia.

NSA w ww. orzeczeniu ubocznie wyraził ponadto ogólne stanowisko, że nie byłby uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p., w tym na stronach BIP. NSA podniósł, że należy mieć na uwadze, że kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady dokument urzędowy zawiera informację publiczną, a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Niemniej jednak nie można tracić z pola widzenia, że przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej. Nie można więc generalnie wywodzić, że każda nota dyplomatyczna będzie zawierać treść, której udostępnienia można domagać się z powołaniem się na dostęp do informacji publicznej. Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku, nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostepnieniu w całości lub w części. NSA podkreślił, że w kontekście not dyplomatycznych nie można tracić z pola widzenia sytuacji, gdy noty te kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, co nie wyłącza możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie, nie musi jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę na powołaną na wstępie, zaskarżoną decyzję Ministra, wskazuje, że na mocy art. 190 p.p.s.a. oraz art. 170 p.p.s.a. jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16.

Sąd, mając powyższe na względzie, stwierdza ponadto, że podziela stanowisko wielokrotnie wyrażane w orzecznictwie NSA, że nie jest uprawniony generalny i bezwarunkowy pogląd, zgodnie z którym w każdym przypadku noty dyplomatyczne należałoby traktować jako takie dokumenty urzędowe, których nie tylko treść, ale i postać podlega bezwzględnemu udostępnianiu w trybie u.d.i.p. Należy mieć bowiem na uwadze, że kwalifikacja informacji jako publicznej nie wynika wyłącznie z samego uznania dokumentu za urzędowy. Co do zasady dokument urzędowy zawiera informację publiczną, a jej treść winna być udostępniana publicznie, czy to z urzędu czy w trybie wnioskowym w oparciu o przepisy u.d.i.p. Przedmiotem żądania wniosku o udostępnienie informacji jest zawsze informacja publiczna, a więc istotą jest uzyskanie informacji o wiedzy, działalności, zamierzeniach organów władzy publicznej.

Kwestie udostępnienia dokumentów, nie ich treści, lecz formy, również winny być badane indywidualnie w każdym przypadku. Nie każdy bowiem dokument wytworzony przez władzę publiczną będzie z założenia zawierał informację o sprawach publicznych, bądź informację publiczną podlegającą udostepnieniu w całości lub w części. Jakkolwiek w sytuacji, gdy noty dyplomatyczne kierowane są w związku z koniecznością udzielenia gwarancji dyplomatycznych osobie prywatnej, nie jest wyłączona możliwości domagania się informacji o działalności organów w sprawie. Nie musi to jednak oznaczać konieczności udostępnienia pełnej treści noty dyplomatycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16, dostępny na www.nsa.gov.pl).

W świetle powyższych poglądów należy uznać, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom, m.in. na zasadach określonych w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. jak również w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Sąd zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że korespondencja dyplomatyczna będąca przedmiotem wniosku, z uwagi na jej formę i treść odnosi się do sytuacji o charakterze jednostkowym i z tego powodu nie mogła zostać udostępniona Skarżącemu. Skoro ww. noty dyplomatyczne zawierają informacje o charakterze wrażliwym, w tym informacje dotyczące sytuacji indywidualnej konkretnego podmiotu, choć wiążącej się z upublicznionym wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r. oraz informacje te powodują konieczność podjęcia przez ich adresata decyzji jednostkowej, a dodatkowo dotyczą sytuacji wewnętrznej państwa przyjmującego notę, możliwe było uznanie przez Ministra w zaskarżonej decyzji, że w sprawie zachodzi przypadek z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Przypadki dotyczące sytuacji indywidualnych, kwestii bezpieczeństwa oraz spraw wewnętrznych, do których odnosi się zasada suwerennej równości państw oraz wzajemnego zaufania i ochrony relacji dwustronnych również wskazują, na co prawidłowo powołał się Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, gdyż odnosi się do "innych tajemnic ustawowo chronionych".

Warto też podkreślić, że Minister nie popełnił błędu, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych wynika też z potrzeby ochrony informacji, które są w nich zawarte. Noty dyplomatyczne, których udostępniania domaga się Skarżący wymienione zostały między rządem Rzeczypospolitej Polskiej a rządem (...) w sprawie gwarancji dla Obywatela w ramach procedury wykonania ww. wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r. W notach tych, zgodnie z informacją udzieloną Skarżącemu przez Ministra w treści zaskarżonej decyzji, władze polskie zwróciły się do Ambasady o przekazanie Departamentowi Stanu (...) wniosku Ministerstwa o udzielenie gwarancji, że w stosunku do Obywatela, podlegającego jurysdykcji (...), nie zostanie orzeczona ani wykonana kara śmierci. Tym samym wyraźne odwołanie się w zaskarżonej decyzji do tej kwestii było trafne i dodatkowo niezbędne, w celu wykazania, że żądane przez Skarżącego noty dotyczyły indywidualnej sytuacji jednostki, a celem ich skierowania do władz (...) było uzyskanie decyzji właściwych organów administracji (...) w odniesieniu do jednostkowej sprawy, w związku z ww. wyrokiem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r. W ten sposób Minister należycie - mając na względzie wiążący w sprawie ww. wyrok NSA z 8 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2499/16 - wykazał, że żądane przez Skarżącego noty dyplomatyczne nie miały skutków powszechnych. Od ww. not dyplomatycznych dotyczących indywidualnej sytuacji jednostki należy odróżnić noty dyplomatyczne zawierające informacje o charakterze powszechnym, wywierające różnego rodzaju skutki, w tym skutki prawne. W takich przypadkach praktyką państw jest upublicznianie ich treści. Obowiązek publikowania not dyplomatycznych wynika wtedy zarówno z prawa krajowego, jak też z prawa międzynarodowego i stanowi realizację postulatu jawności zawierania umów międzynarodowych.

Sąd ponadto wskazuje, że prawidłowe było powołanie się przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że problematyka udostępniania opinii publicznej dokumentów w postaci not dyplomatycznych jest uregulowana w ratyfikowanych przez RP umowach międzynarodowych. Zgodnie z art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Państwo Polskie nie zawarło ze (...), wbrew sugestiom Skarżącego - w przeciwieństwie do 33 innych państw - umowy dwustronnej o ochronie informacji niejawnych. Nie powoduje to jednak pełnej dowolności w ujawnianiu informacji na poziomie not dyplomatycznych, między obu państwami. Przedstawiając argumenty dotyczące niemożności udostępnienia konkretnych informacji wnioskowanych przez Skarżącego Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w znacznej mierze odwołał się do pewnych utrwalonych praktyk strony (...), czy adnotacji na dokumentach, co jest jednym z argumentów potrzeby daleko posuniętej ochrony tego typu informacji. Prawo do reprezentowania państwa bez konieczności przedstawienia odpowiednich pełnomocnictw przysługuje wyłącznie głowom państw, szefom rządów i ministrom spraw zagranicznych. Te trzy kategorie przedstawicieli państwa są jedynymi upoważnionymi do wymiany korespondencji dyplomatycznej, którą przygotowuje dla nich i prowadzi w ich imieniu Protokół Dyplomatyczny. Pisma, które kierują do swych odpowiedników, mogą dotyczyć wszystkich aspektów stosunków łączących ich państwa. Natomiast wszelkie inne osoby muszą być upoważnione ich pisemnym pełnomocnictwem, czyli przedstawione lub uwierzytelnione władzom obcego państwa ich dokumentem autentycznym. Instytucjami państwa uprawnionymi do prowadzenia korespondencji dyplomatycznej jest Ministerstwo Spraw Zagranicznych oraz sieć jego przedstawicielstw dyplomatycznych na całym świecie (zasada wprowadzona jeszcze w czasach Rewolucji francuskiej, potwierdzona następnie dekretem Napoleona z 29 grudnia 1810 r., że cała korespondencja władz państwowych z przedstawicielami dyplomatycznymi państw obcych musi być prowadzona wyłącznie za pośrednictwem Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Otrzymana korespondencja musiała być przekazywana w ciągu 24 godzin do Ministerstwa Spraw Zagranicznych, które uprawniono do udzielania odpowiedzi. Przyjęta zasada gwarantowała spójność i konieczną koordynację polityki zagranicznej - jako taka nie straciła aktualności i nadal obowiązuje).

Najbardziej powszechną formę korespondencji dyplomatycznej stanowią noty, które uważa się nawet za korespondencję dyplomatyczną w najwęższym i najściślejszym znaczeniu słowa. Noty dyplomatyczne kierują do siebie ministerstwa spraw zagranicznych w państwach przyjmujących i akredytowane w nich przedstawicielstwa dyplomatyczne, organizacje międzynarodowe ze stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich i pomiędzy sobą ambasady działające w tej samej stolicy (źródło: grocjusz.edu.pl/Materials/_archiwum/archiwum2011/...).

Należy przy tym podzielić pogląd Ministra, że z prawa międzynarodowego publicznego wynika obowiązek nieupubliczniania not dyplomatycznych, o ile nie są to noty dotyczące ściśle określonych spraw publicznych (przeznaczone do upublicznienia ze względu na treść i formę). Obowiązek ten przestrzegany jest przez państwa i znajduje umocowanie w zasadzie suwerennej równości państw. Jest to jedna z podstawowych zasad prawa międzynarodowego, zasada mająca charakter bezwzględnie obowiązujący (ius cogens). W sposób wyraźny wyrażono ją w Karcie Narodów Zjednoczonych - ratyfikowaną przez Polskę i ogłoszoną w Dzienniku Ustaw (Dz. U. z 1947 r. Nr 23, poz. 90) oraz w innych powszechnie przyjętych dokumentach rangi międzynarodowej. Zasada suwerennej równości wymaga od organów Państwa Polskiego poszanowania poufności korespondencji dyplomatycznej prowadzonej z innymi podmiotami prawa międzynarodowego, w tym z państwami. W międzynarodowej przestrzeni publicznej brak jest swobodnego dostępu do not dyplomatycznych i innej korespondencji dyplomatycznej sporządzanej przez poszczególne państwa. Obowiązek nieupublicznienia not dyplomatycznych będących podstawowym sposobem komunikacji pomiędzy suwerennymi państwami wynika z faktu, że jest to sposób, w jaki państwa mogą pomiędzy sobą wymieniać informacje o charakterze wrażliwym w przypadku, gdy nie obowiązują pomiędzy nimi umowy dwustronne w zakresie ochrony informacji niejawnych. Polska nie zawarła takiej umowy ze (...), o czym mowa wyżej. Natomiast Strona (...) nie publikuje not dyplomatycznych wymienianych z innymi państwami, które nie stanowią umów międzynarodowych.

Słusznie przy tym Minister podkreślił, że w okolicznościach sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia, notę Ambasady z (...) czerwca 2015 r. opatrzono oznaczeniem "confidential" (poufne). Przyjmując więc odpowiednik krajowy - ustawę z 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742), dokument ten stanowi korespondencję niejawną z klauzulą "poufne" (kolejne klauzule to: "tajne" i "ściśle tajne"). Warto też zauważyć, że (...) posługują się podobnymi oznaczeniami dokumentów niejawnych. Podstawowe dokumenty niejawne oznaczone są poprzez określenie confidential (poufne), następnie secret (tajne), top secret (ściśle tajne), te ostanie mogą być opatrzone dodatkową klauzulą TS/SCI (top secret/sensitive compartmented information).

Nadanie więc przez władze (...) klauzuli "confidential" - poufne wskazuje, że dostęp do tego rodzaju informacji w trybie u.d.i.p. nie był możliwy, z uwagi na powołany przez Ministra w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji - art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Dodatkowym argumentem jest również i ten, choć nie ma decydującego znaczenia, że noty dyplomatyczne stanowią formę korespondencji pomiędzy suwerennymi państwami. Jeśli jedno z tych państw opatrzy notę dyplomatyczną certyfikatem dokumentu niejawnego, niewskazane jest jej upublicznienie i wynika to z poszanowania zasady równości państw będących stroną korespondencji oraz z zasady poszanowania woli jednej ze stron takiej korespondencji, do których odwołał się w sposób należyty Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

5. Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek Skarżący podnosił, że wniosek nie dotyczy jedynie indywidualnej, jednostkowej sprawy, ale dotyczy wykonywania przez władze Rzeczypospolitej Polskiej publicznoprawnych zobowiązań związanych z członkostwem w Radzie Europy i uznaniu jurysdykcji oraz mocy wiążącej wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, tym niemniej nie sposób się z tym zgodzić. Korzystanie z trybu dostępu do informacji publicznej przez Skarżącego w indywidualnej sprawie innego podmiotu, w sytuacji, gdy w zakresie realizacji ww. wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 24 lipca 2014 r. Obywatelowi wskazanemu w tym wyroku przysługują stosowne procedury, pozwalające na weryfikacje tych kwestii, wskazuje na możliwość powołania się przez Ministra na art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przy odmowie udostępnienia żądanych not dyplomatycznych. W sprawie Minister wykazał bowiem spełnienie przesłanki wystąpienia innej tajemnicy ustawowo chronionej, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p., podając konkretne argumenty, co stanowi podstawę do odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci przekazania ww. dokumentów.

6. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.