Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1620652

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 22 kwietnia 2013 r.
II SA/Wa 195/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski (sprawozdawca).

Sędziowie WSA: Danuta Kania, Eugeniusz Wasilewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 395/12 uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) oraz decyzje ją poprzedzającą z dnia (...) listopada 2011 r. o odmowie przyznania Z. L. świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że organ nie odniósł się i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Rozpatrując ponownie sprawę organ zobowiązany jest do przeanalizowania materiału dowodowego, w tym orzeczeń lekarza orzecznika z dnia (...) czerwca 2011 r. i z dnia (...) lipca 2011 r., badając przyczyny przerw w ubezpieczeniu skarżącego, organ oceni, czy problemy skarżącego ze wzrokiem nie stanowią okoliczności usprawiedliwiających brak jego aktywności zawodowej i nie były zdarzeniami o charakterze szczególnym, niedającymi się przezwyciężyć. Organ nie wyjaśnił bowiem, z jakiego powodu doszło do powstania przerw w ubezpieczeniu, co stanowiło przyczynę takiego stanu rzeczy, a tym samym, czy ubezpieczony miał realne, a nie teoretyczne, możliwości kontynuowania ubezpieczenia. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ust. 1 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.) w dniu (...) października 2012 r. wydał decyzję nr (...), którą odmówił Z. L. przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że orzeczeniem lekarza orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) czerwca 2011 r. wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy przed dniem (...) marca 2011 r., a po dniu (...) czerwca 1996 r. za częściowo niezdolnego do pracy. Ponownym orzeczeniem z dnia (...) lipca 2011 r. wnioskodawca został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy od czerwca 2007 r. Zatem datą powstania całkowitej niezdolności do pracy jest (...) czerwca 2007 r., natomiast datą powstania częściowej niezdolności do pracy jest dzień (...) lutego 2001 r.

Z akt sprawy wynika, że udokumentowane okresy składkowe, to 9 lat, 11 miesięcy i 10 dni oraz 12 lat i 6 miesięcy opłacania składek na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników. W 10 - leciu przypadającym przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym zostało udowodnione jedynie 1 rok, 8 miesięcy i 1 dzień. Natomiast w 10 - leciu przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy, nie został udowodniony żaden z tych okresów. W zatrudnieniu w okresie od dnia (...) stycznia 1990 r. do dnia (...) lutego 1993 r. oraz od dnia (...) grudnia 1994 r. (utrata prawa do zasiłku dla bezrobotnych) do orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy, przez łączny okres wynoszący ponad 15 lat wnioskodawca nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, co spowodowało, że nie nabył uprawnień w trybie zwykłym.

Prblemy zdrowotne wnioskodawcy przez powstanie całkowitej niezdolności do pracy mogły ograniczać, natomiast nie uniemożliwiały całkowicie wykonywania zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mogą stanowić usprawiedliwienia dla ponad 15 letniej przerwy w ubezpieczeniu, w sytuacji gdy w latach 1990 - 1993 oraz 1994 - 2001 r. wnioskodawca był częściowo niezdolny do pracy. Sytuacja materialna wnioskodawcy, podlegająca ocenie, nie może stanowi jedynego kryterium przemawiającego za przyznaniem przedmiotowego świadczenia.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., w dniu (...) grudnia 2012 r. wydał decyzję nr (...), którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia (...) października 2012 r.

Organ w uzasadnieniu decyzji ponowił argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej, a ponadto podał, że brak jest podstaw do zaliczenia skarżącemu do stażu pracy okresu opieki nad rodzicami, ponieważ nie zostali oni zaliczeni do pierwszej grupy inwalidzkiej lub uznani za całkowicie niezdolnych do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo uznani za osoby niepełnosprawne w stopniu znacznym. Występujące u skarżącego kłopoty ze zdrowiem ograniczały jego możliwości zawodowe, ale jej nieumożliwiały. Na terenie, na którym zamieszkiwał skarżący działało kilkadziesiąt zakładów pracy chronionej oraz trzy spółdzielnie inwalidów, w których mógł podjąć pracę.

Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia (...) grudnia 2012 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Skarżący w skardze zarzucił, że organ wydając zaskarżona decyzję nie uwzględnił zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 395/12 wytycznych. Podał również, że Zakład Pracy Chronionej (...) został zlikwidowany w 2002 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze organ podał, że w powyżej określonym wyroku Sąd nie nakazał przyznania przedmiotowego świadczenia, a jedynie zbadanie okoliczności związanych ze zdrowiem skarżącego. Okoliczności te zostały zbadane i organ nie stwierdził, że wykluczały one aktywność zawodową skarżącego, a w szczególności w okresie orzeczenia o jego częściowej niezdolności do pracy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Na tle ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie.

Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego.

Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość.

Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych.

Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno - rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy (w przypadku mężczyzn; nie dotyczy jednak sytuacji ojca dziecka), o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu, a także 18-miesięczny okres) usprawiedliwiają szczególne okoliczności.

Sąd podkreśla, że żaden przepis przedmiotowej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem dla pozostałej po nim rodziny, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności.

Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884).

Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że na skutek przerw w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne skarżący "nie wypracował" wymaganych prawem okresów.

Przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie.

Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane.

Osoba, która nie może podjąć pracy lub działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu pogarszającego się czy też złego stanu zdrowia, dąży do zweryfikowania tego stanu rzeczy i potwierdzenia przez właściwe służby medyczne. Pogarszający, czy też zły stan zdrowia w okresie przerw w zatrudnieniu nie został natomiast poparty dokumentacją medyczną w takim stopniu, by mógł być uznany za szczególną okoliczność. Jedynie konkretne dowody podjęcia leczenia w okresie nieodprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, świadczące o istniejących dolegliwościach, mogłyby wskazywać na obiektywne trudności uzasadniające powstałe przerwy. Tymczasem takich dokumentów w niniejszej sprawie nie ma.

Skoro więc w przedmiotowej sprawie wymagany 5-letni staż ubezpieczeniowy w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącego, nie może być uznana za spełnioną.

Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, gdyż świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym i jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w skardze podkreślić należy, że na organie spoczywa obowiązek oceny dowodu. W świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 395/12, zadaniem organu była ponowna ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ewentualne uzupełnienie. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie obowiązek ten został spełniony, co znalazło potwierdzenie w uzasadnieniach decyzji.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.