Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 737791

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 25 sierpnia 2010 r.
II SA/Wa 186/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Antoniuk.

Sędziowie WSA: Iwona Dąbrowska (spr.) Ewa Grochowska-Jung.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego

1.

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji w (...) nr (...) z dnia (...) października 2009 r.

2.

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 30 września 2009 r. P. L. złożył w Komendzie Powiatowej Policji w (...) oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od dnia 1 lipca 2009 r. Do oświadczenia dołączył zaświadczenie Miejskiego Towarzystwa Budownictwa Społecznego w (...), z którego wynika, że wraz z żoną i dwiema córkami zajmuje na podstawie umowy najmu z dnia 11 maja 2004 r. lokal mieszkalny położony w (...) przy ulicy (...) o powierzchni mieszkalnej 27,50 m2. (powierzchnia pokoi). W uzasadnieniu oświadczenia wskazał, że od 26 czerwca 2009 r. w lokalu tym zamieszkują 4 osoby, a nie jak przedtem 3, co powoduje, że lokal ten nie spełnia norm mieszkalnych. Tym samym P. L. stwierdził, iż spełnia wymogi do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dodał również, że jest na etapie poszukiwania lokalu mieszkalnego, spełniającego normy mieszkaniowe jego rodziny.

Decyzją nr (...) z dnia (...) października 2009 r., wydaną na podstawie art. 88 ust. 1, art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) i § 1 ust. 1 pkt 3 i § 1 ust. 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) oraz art. 104 § 1 k.p.a., Komendant Powiatowy Policji w (...) odmówił P. L. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 1 lipca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei, w myśl § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r., świadczenie to przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają lokalu mieszkalnego, przydzielonego na podstawie określonego tytułu prawnego. Organ wskazał też, że ani przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji ani przepis § 1 ust. 1 pkt 3 powołanego wyżej rozporządzenia MSWiA nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od zajmowanej powierzchni mieszkalnej (pokoi) w zajmowanym lokalu.

Mając na względzie powyższy stan prawny Komendant Powiatowy Policji w (...) uznał, że P. L. nie spełnia warunków do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Od powyższej decyzji P. L. wniósł odwołanie, w którym podniósł, że w rozdziale 8 ustawy o Policji ustawodawca wskazał, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, poprzez wydanie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu mieszkalnego albo poprzez przyznanie określonych w ustawie świadczeń. Wskazał też, że jego przypadek nie wyczerpał przesłanek negatywnych, określonych w art. 95 ustawy o Policji, a zatem ma prawo, na podstawie art. 88 ustawy, do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków jego rodziny oraz uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Uznał, że dopóki jego potrzeby mieszkaniowe nie zostaną zaspokojone posiada prawo do pomocy finansowej.

Decyzją z dnia (...) listopada 2009 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 k.p.a., (...) Komendant Wojewódzki Policji (...) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji w (...) z dnia (...) października 2009 r. nr (...).

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, że P. L. jest funkcjonariuszem w służbie stałej, a służbę w Policji pełni od dnia 29 sierpnia 2005 r. Wspólnie z rodziną zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr (...) przy ulicy (...) w (...), na podstawie umowy najmu z dnia 11 maja 2004 r., zawartej pomiędzy A. i P. L. a Miejskim Towarzystwem Budownictwa Społecznego. W mieszkaniu tym zamieszkuje z żoną A. i 2 córkami: W. ur. dnia (...) listopada 2002 r. i A. ur. dnia (...) czerwca 2009 r. Lokal mieszkalny składa się z 2 pokoi o powierzchni mieszkalnej 27,50 m2, kuchni, garderoby, łazienki i przedpokoju o łącznej powierzchni 50,70 m2. Zaznaczono również, że lokal ten został wynajęty na czas nieoznaczony. Wskazano ponadto, że w dacie zawarcia umowy najmu rodzina policjanta liczyła 3 osoby.

Rozpatrując sprawę pod względem merytorycznym organ odwoławczy stwierdził, że katalog negatywnych przesłanek, po zaistnieniu których prawo do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje, określony został w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jedną z takich przesłanek jest posiadanie przez policjanta lub członka rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Organ odwoławczy stwierdził, że ani ustawa o Policji ani przepisy wykonawcze, regulujące szczegółowe zasady, m.in. przyznawania przedmiotowego świadczenia nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu od wielkości powierzchni mieszkalnej, przypadającej na 1 członka rodziny, w posiadanym przez policjanta lokalu mieszkalnym. Oznacza to zatem, że P. L. bez względu na wielkość zajmowanej powierzchni mieszkalnej przypadającej na 1 członka rodziny w jego rodzinie, nie spełnia kryterium do przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Tym samym, zdaniem (...) Komendanta Wojewódzkiego Policji (...), organ I instancji prawidłowo zinterpretował przepisy prawa i zastosował je w praktyce, a przytoczone fakty stanowią negatywne przesłanki do przyznania P. L. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z powyższą decyzją nie zgodził się P. L. i pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc te same argumenty co w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Powołał się również (podobnie jak w odwołaniu) na wyroki sądów administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę (...) Komendant Wojewódzki Policji (...) wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje funkcjonariuszowi jeżeli w miejscu pełnienia służby posiada lokal mieszkalny pozostający w zasobach towarzystw budownictwa mieszkaniowego. Nie ma tu znaczenia, czy posiadany lokal odpowiada normom zaludnienia, czy też nie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje zatem co do zasady badanie zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, to znaczy ustalenie, czy organ orzekający w sprawie prawidłowo zinterpretował i zastosował przepisy prawa, w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie sądowa kontrola wydanych decyzji wykazała, iż zaskarżone decyzje nie odpowiadają przepisom prawa, co spowodowało uchylenie obydwu rozstrzygnięć przez Sąd.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, Sąd podzielił pogląd zaprezentowany w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. (sygn. akt I OPS 7/09). Wprawdzie uchwała ta została podjęta na tle ustawy o Służbie Granicznej, nie ma zatem w niniejszej sprawie charakteru formalnie wiążącego, należy jednak podkreślić, że biorąc pod uwagę zbieżność regulacji ustawy o Służbie Granicznej ze stanowiącą podstawę prawną w niniejszej sprawie ustawą o Policji, uchwała ta rozstrzyga zagadnienia w istocie tożsame z tym, które stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie. W przedmiotowej uchwale stwierdzono mianowicie, że równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, którego małżonek jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. Pomimo zatem, że wskazana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy zasadności przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu funkcjonariuszowi Straży Granicznej, to z uwagi na tożsamość przepisów regulujących kwestie przyznawania równoważnika, tezy w niej zawarte znajdują pełne zastosowanie także w niniejszej sprawie, dotyczącej zakresu uprawnień funkcjonariusza policji do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Podstawę materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji administracyjnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.).

W myśl art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia MSWiA wymienia negatywne przesłanki, których istnienie wyklucza możliwość przyznania równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Punkt 3 § 1 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystwa budownictwa mieszkaniowego.

W świetle powyższej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. należy uznać, że użyty w treści art. 92 ust. 1 ustawy o Policji zwrot "brak lokalu mieszkalnego" należy interpretować jako brak lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi z uwzględnieniem członków jego rodziny. W sytuacji zatem, gdy posiadany przez policjanta lokal jest mniejszy od przysługujących mu norm zaludnienia, winien on otrzymać równoważnik z tytułu braku odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Rozwiązania przyjęte w ustawie o Policji, w szczególności wymóg uwzględniania normy zaludnienia, determinują także interpretację przepisów aktu wykonawczego, tj. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie równoważnik pieniężny za brak lokalu jest świadczeniem zastępczym przyznawanym policjantom do czasu zrealizowania prawa do lokalu przez jego przydział lub przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu. Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej, ze względu na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 95 ust. 1 ustawy. Przepisy ustawy o Policji przewidują, że nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 95 ust. 1 pkt 2), albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 95 ust. 1 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, mają prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 88 ustawy o Policji. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w przytoczonych przepisach nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być lokal, który posiada policjant na podstawie umowy najmu. Istotne jest jednak to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi, a więc czy posiadanie takiego lokalu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Bycie posiadaczem lokalu jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wyłączająca prawo do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada lokal odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

Dokonana przez organy administracyjne w niniejszej sprawie wykładnia przepisów nie może zatem być uznana za prawidłową. W sposób nieuzasadniony różnicuje bowiem sytuację funkcjonariusza, który nie posiada żadnego lokalu i któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego lub środków na jego uzyskanie lub równoważnika pieniężnego oraz funkcjonariusza, który posiada lokal o powierzchni mniejszej niż wynikające z przepisów prawa normy i któremu ustawa również przyznaje uprawnienie do uzyskania przydziału lokalu (a zatem uznać należy, że jego potrzeby mieszkaniowe pozostają niezaspokojone), jednakże pozbawia go możliwości uzyskania świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego.

Należy zatem uznać, że zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów I i II instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 92 ustawy o Policji, które miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.