Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2202371

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 11 stycznia 2017 r.
II SA/Wa 1677/16
Element skuteczności interesu publicznego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Maciejuk.

Sędziowie WSA: Andrzej Góraj (spr.), Ewa Marcinkowska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Pan A. K. wnioskiem z dnia (...) lipca 2015 r. zwrócił się do Komisji Nadzoru Finansowego, zwanej dalej "organem nadzoru", "KNF" lub "Komisją" o udostępnienie informacji publicznej dotyczący przekazania następujących informacji:

- ile w sumie zgłosiło się do KPWiG poszkodowanych i jaka była suma zgłoszonej poszkodowanych szkody i ilu poszkodowanych i z jaką sumą szkody KPWiG/KNF uwzględnił w pozwach i uzupełnieniach pozwów;

- ile postępowań z pozwów Przewodniczącego KPWiG w poszczególnych okresach czasowych się toczyło i toczy, ile z nich zakończono i z jakim skutkiem (...), ile postępowań jeszcze trwa;

- ile, jakich i z jakiego powodów środków zaskarżenia wnosiła Komisja w przedmiotowych postępowaniach i z jakim skutkiem;

- ile środków zaskarżenia i z jakiego tytułu wnosiła strona przeciwna i z jakim rezultatem;

- ile uzupełnień pozwów wnosił Przewodniczący KNF i z jaką liczbą poszkodowanych oraz z jaką wysokością szkody;

- innych informacji w sprawie, które posiada KNF, a które m.in. wskazywałyby na stan i przebieg sprawy oraz na czynności jakie podjął sąd i wszystkie strony postępowania oraz inne strony;

- przekazanie pełnych, aktualnych ww. danych odnośnie wszystkich klientów, tj. sumarycznych wyników porównania informacji o wartości rachunków przekazanych klientom (...) przez (...) i przekazanych przez (...) do KPWiG;

- informacje zarówno z ostatnich "Informacji o wartości rachunku" z 2006 r., jak i z pierwszych "Informacji i wartości rachunku'" z okresu, gdy (...) rozpoczynał działalność jako dom maklerski w 2005 r.;

- czy w związku z upadłością (...) sp. z o.o. po dacie wniesienia przedmiotowego pozwu Przewodniczącego KPWiG, Przewodniczący uzupełnił pozew wnosząc go przeciwko członkom zarządu i radzie nadzorczej (...). Jeśli Przewodniczący nie podjął takiej czynności wnoszę niniejszym o jej podjęcie;

- jakie zmiany występują w treści pozwu z uzasadnieniem złożonego przez Przewodniczącego KNF dnia (...) kwietnia 2007 r. w porównaniu do treści pozwu złożonego dnia (...) sierpnia 2006 ?

- czy KNF zamierza złożyć apelację w sprawie (...) i w sprawie (...) w Sądzie Rejonowym (...), a jeśli nie zamierza wnoszę o wyjaśnienie z jakiego powodu nie zamierza jej wnieść;

- w jakich jeszcze postępowaniach dotyczących afery (...) lub z nią w jakikolwiek sposób powiązanych, uczestniczy lub zamierza uczestniczyć KNF.

Organ nadzoru poinformował Wnioskodawcę, że przedmiotowy wniosek wymaga dokonania stosownych analiz, w związku z powyższym zostanie rozpatrzony w terminie dwóch miesięcy od dnia jego złożenia.

Po dokonaniu analizy żądanych informacji publicznych organ nadzoru w zakresie pytań: "w związku z upadłością (...) sp. z o.o. po dacie wniesienia przedmiotowego pozwu przez Przewodniczącego KPWiG, Przewodniczący uzupełnił pozew wnosząc go przeciwko członkom zarządu i radzie nadzorczej (...). Jeśli Przewodniczący nie podjął takiej czynności wnoszę, niniejszym o jej podjęcie i czy KNF zamierza złożyć apelację w sprawie (...) i w sprawie (...) w Sądzie Rejonowym (...), a jeśli nie zamierza wnoszę o wyjaśnienie z jakiego powodu nie zamierza jej wnieść" udzielił stosownych wyjaśnień.

Natomiast w pozostałym zakresie żądania organ nadzoru wystąpił do Wnioskodawcy w dniu (...) sierpnia 2015 r. z wezwaniem do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego.

Jednocześnie organ nadzoru poinformował, iż brak występowania po stronie Wnioskodawcy szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej będzie skutkować wydaniem decyzji administracyjnej odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na wezwanie Wnioskodawca wskazał, iż sprawa upadłości (...) cieszy się dużym zainteresowaniem społecznym, a co za tym idzie powinna być prowadzona w sposób przejrzysty. Przekazane informacje zaś mają posłużyć ustaleniu przyczyn długiego, a wręcz przewlekłego prowadzenia sprawy przez organy wymiaru sprawiedliwości, a nadto zaproponowaniu środków zaradczych, dzięki czemu możliwe stanie się sformułowanie i uzasadnienie odpowiednich wniosków oraz petycji do organów posiadających inicjatywę ustawodawczą oraz innych organów w celu dokonania zmiany przepisów prawa, tak aby zapobiec powtórzeniu się podobnych upadłości "piramid finansowych" jakie miały miejsce w przeszłości oraz ułatwić ich wykrywanie. W przekonaniu Wnioskodawcy zapoznanie się z wnioskowanymi informacjami przyczyni się do ustalenia czynników wpływających na długotrwałe i nieefektywne prowadzenie sprawy (...), a następnie do sformułowania postulatów zmiany przepisów prawa, które to skutkowałyby na przyszłość znaczącym usprawnieniem działania państwa w zakresie walki z tzw. "piramidami finansowymi".

Organ nadzoru po dokonaniu analizy otrzymanej odpowiedzi na wezwanie podtrzymał kwalifikację wskazanych informacji publicznych jako informacji publicznej przetworzonej, jak również ocenił argumentację przedstawioną w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego i stwierdził, iż nie wyczerpuje ona przesłanek wymaganych przepisami prawa, które umożliwiłyby udostępnienie informacji publicznej przetworzonej. Konieczne zatem było wszczęcie przez KNF z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niezachodzenie szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, która ma walor przetworzony. Wnioskodawca został poinformowany o wszczęciu postępowania administracyjnego pismem z dnia (...) września 2015 r., jak również prawidłowo pouczony o uprawnieniach procesowych.

Mając na względzie argumentację prawną oraz stanowisko Wnioskodawcy przedstawione w korespondencji nadesłanej do organu nadzoru w odpowiedzi na wezwanie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, organ nadzoru wydał w dniu (...) lutego 2016 r. decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, ze względu na brak szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanej informacji publicznej kwalifikowanej jako informacja publiczna przetworzona.

Wnioskodawca skorzystał z przysługującego mu prawa i w dniu (...) marca 2016 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pan A. K. wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji i prawidłowe wykonanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej poprzez udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. Wnioskodawca w odwołaniu zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1.

art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w zakresie działalności organu władzy publicznej,

2.

art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie pozyskania i rozpowszechnienia informacji,

3.

art. 4, art. 32, art. 60 i art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie,

4.

oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną,

5.

art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie,

6.

art. 6, 7, 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Mając na względzie zaistniałe okoliczności faktyczne organ decyzją z dnia (...) sierpnia 2016 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu podniósł, że informacja publiczna przetworzona, w odróżnieniu od informacji prostej, czyli takiej, której zasadnicza część nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, jest informacją jakościową nową, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Wytworzenie takiej informacji wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadania skutkom tego działania cech informacji publicznej. Przetworzeniem informacji jest zebranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny (por. wyroki NSA: z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1737/11, publ.: LEX nr 1149235, z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 426/11, publ.: LEX nr 1135982). O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ich rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zbioru posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca. Zbiór takich informacji nie stanowi informacji przetworzonej tylko wtedy, gdy jego wytworzenie nie wymusza analizowania posiadanego zasobu dokumentów i wyboru tylko niektórych dokumentów z tego zasobu według określonych kryteriów (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, publ. LEX nr 1068557, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, publ.: LEX nr 1149133).

Niewątpliwe jest w ocenie pytanego podmiotu, iż w analizowanym przypadku udostępnienie wnioskowanych informacji wiąże się z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy i znacznego zaangażowania intelektualnego, polegającego na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów. Nadto, z uwagi na zakres przedmiotowy wniosku o informację publiczną należy wziąć pod uwagę kryteria przetworzenia z uwagi na żądanie udostępniania określonego rodzaju pism i rozpatrywania całego zasobu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda Wnioskodawca i to kosztem takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, wzrasta zakres czynności przeprowadzanej analizy oraz ilość dokumentów, jakie muszą zostać poddane tej analizie celem stwierdzenia, czy są objęte przesłanką istnienia interesu publicznego. Uwzględnienie tych okoliczności, czyni uzasadnionym twierdzenie, iż organ nadzoru zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w związku z żądaniem Wnioskodawcy nie dysponuje na dzień złożenia wniosku zbiorem wszystkich dokumentów. Z racji opisanych powyżej motywów, udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej wymaga podjęcia przez organ nadzoru dodatkowych złożonych czynności intelektualnych i technicznych. Wynika z tego w sposób oczywisty, iż fakt udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej musi być poprzedzony dokonaniem złożonych i czasochłonnych czynności połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie znacznych środków osobowych i finansowych. W konsekwencji należy uznać, iż Wnioskodawca w swej istocie żąda przekazania nowej jakościowo informacji, która w chwili orzekania nie istnieje. Aby zadośćuczynić wnioskowi, trzeba ją wytworzyć. Temu celowi służyłoby podjęcie szeregu czynności, które polegałby na przetworzeniu posiadanych danych.

W myśl przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, uzyskanie informacji publicznej przetworzonej możliwe jest w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Pojęcie interesu publicznego odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych jednostek publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie jednostki w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Wynika z tego, że wnioskodawca ma nie tylko działać w interesie indywidualnym i w interesie "ponadindywidualnym" ale owo działanie musi cechować "szczególna istotność dla interesu publicznego". Z tego względu powszechnie przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Uprawnienie to nie służy zatem wszystkim podmiotom potencjalnie zainteresowanym w uzyskaniu informacji publicznej po to, by ją móc następnie udostępnić ogółowi, gdyż cel ten jest co najwyżej ukierunkowany na podstawowe "niekwalifikowane" realizowanie interesu publicznego. Tym samym, w ocenie organu, wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 udip dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego, a właśnie jego osoba daje tego rodzaju rękojmię, (por. A. Piskorz - Ryń w glosie do wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2006 r., II Sa/Wa 1721/05, Samorząd Terytorialny 2007, nr 3, s. 72). Organ zwrócił też uwagę na to, że wskazał na to NSA w wyroku z dnia 9 września 2010 r. (I OSK 1768/10), uznając, iż "Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym nie mającym zdartej zapisanej formuły na gruncie obowiązującego prawa. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla jej uzyskania powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku (Warszawa 2012, j. 50). Ów szczególnie istotny związek z interesem publicznym powinien zatem być wykazany we wniosku przez samego Wnioskodawcę albo zostać zidentyfikowany przez organ administracji w toku czynności rozpoznawczych przed przystąpieniem do czynności udostępnienia.

Odnosząc się do analizowanej sprawy organ wskazał w ślad za argumentacją zaprezentowaną przez organ nadzoru w decyzji z dnia (...) lutego 2016 r., iż wnioskowane informacje takie jak m.in. liczba poszkodowanych w sprawie, kwota wyliczonej szkody, rodzaje wnoszonych środków zaskarżenia i ich skuteczności są danymi i informacjami, które wbrew temu co twierdzi Wnioskodawca, nie pomogą w wypracowaniu nowych rozwiązań prawnych. W żaden sposób na ich podstawie nie będzie można formułować twierdzeń i ustaleń, jakie chce czynić Wnioskodawca, wykazując zachodzenie szczególnie istotnego interesu publicznego. To czyni argumentację Wnioskodawcy pozorną i pozostającą w całkowitej izolacji od żądań formułowanych we wniosku o dostęp do informacji publicznej. Wnioskodawca wskazał istotne z punktu widzenia dobra publicznego cele, jak zmiany prawne mające na celu zwiększenie ochrony klientów rynku finansowego, czy też usprawnienie wykonywania nadzoru nad podmiotami rynku finansowego, nie wykazuje natomiast związku między wnioskowanymi informacjami a wykazanymi celami. Nie jest zatem wiadome, jak zamierza te dane wykorzystać i jaka jest ich przydatność dla realizacji wzmiankowanych celów. Dane te, w opinii organu nadzoru, są zasadniczo nieprzydatne i nie pozwolą osiągnąć zamierzonych przez Wnioskodawcę rezultatów. Nie można także według organu abstrahować od faktu, iż we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący nie wskazał w żaden sposób czy posiada doświadczenie zawodowe oraz wiedzę do formułowania postulatów w zakresie zmian przepisów prawa i oceny działań organu nadzoru oraz innych organów władzy publicznej w postępowaniach sądowych. Innymi słowy nie wykazał, a sam organ nadzoru z urzędu tego samodzielnie nie dostrzega, w jaki sposób możliwe byłoby wywiedzenie przez Wnioskodawcę określonych wniosków na podstawie szczegółowych danych procesowych sprawy (...). Mianowicie brak ten jest o tyle ważny, iż na gruncie unormowań udip, nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., I OSK 1870/10). Przesłankę "szczególnej istotności dla interesu publicznego" należy zatem rozumieć w rozważanej sprawie w ten sposób, że wnioskodawca musiałby mieć obiektywną i rzeczywistą możliwość spowodowania zmiany stosowanej praktyki organów władzy publicznej w zakresie walki z "piramidami finansowymi", czy też zmiany przepisów prawa w tym zakresie.

W ocenie organu, obiektywna ocena stanu sprawy nie pozwala w jakikolwiek sposób wykazać występowania tego rodzaju dobra publicznego przemawiającego za zadośćuczynieniem żądaniu. Analiza sprawy nie pozwala na ustalenie zachodzenia logicznego i realnego związku pomiędzy przekazaniem wnioskowanych informacji, a realizacją szczególnie istotnego interesu publicznego. Nie jest wiadome, jaki pozytywny wpływ na realizację interesu publicznego miałoby uzyskanie wszystkich dowolnych dokumentów za każdy okres czasu omawiających lub wyszczególniających postępowania inwestorów. Skuteczne działanie w ramach interesu publicznego wiązać się musi z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Zatem w kwestii udzielania przez organy państwa informacji publicznej, interes publiczny istniałby wówczas, gdy uzyskanie określonych informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania organu nadzoru. W tym kontekście, udzielenie wnioskowanej informacji byłoby uzasadnione interesem publicznym tylko wówczas, gdyby mogło mieć realne przełożenie na usprawnienie funkcjonowania organu nadzoru, czy też bezpieczeństwa rynku finansowego, jako pewnego dobra publicznego. Tymczasem analiza sprawy według organu wskazuje, iż udostępnienie wnioskowanych danych nie miałoby jakiegokolwiek, choćby pośredniego wpływu na realizację tych wartości. Trudno organowi założyć, aby wnioskowane dane w jakikolwiek sposób mogły przysłużyć się interesowi publicznemu. Nie odnalazł bezpośredniego związku pomiędzy żądanymi informacjami, a ich wykorzystaniem w praktyce tworzenia prawa, wymuszania jego skuteczności, czy też usprawnienia wykonywania publicznego nadzoru nad firmami inwestycyjnymi. Co więcej, nawet gdyby oceniać wnioskowaną informację jako tworzoną w interesie publicznym, niepodobna rozciągnąć go według organu na szczególnie istotny interes publiczny. Organ uznał, że takiego ekstraordynaryjnego znaczenia nie sposób też przypisać faktowi udostępnienia wnioskowanych informacji.

W tych okolicznościach, organ nadzoru, stwierdziwszy, iż objęta wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja administracyjna organu nadzoru z dnia (...) lutego 2016 r. ((...)) nie narusza prawa materialnego i procesowego, uznał że zasadnym jest utrzymanie tego aktu administracyjnego w całości w mocy. Do takiego wniosku doprowadziło zarówno ponowne rozpatrzenie zawisłej sprawy w jej całokształcie, jak również dokonana ocena dotychczasowych działań organu nadzoru z uwzględnieniem zarzutów uczynionych przez Wnioskodawcę. Ocena tych zarzutów doprowadziła organ nadzoru do wniosku, iż są one bezpodstawne, a ich wadliwość ma swe źródło w błędnie dokonanej przez Wnioskodawcę wykładni przepisów prawa. W tych okolicznościach Komisja Nadzoru Finansowego rozstrzygnęła, jak w osnowie skarżonego aktu administracyjnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem organu nie zgodził się Pan A. K. i za pośrednictwem organu skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej Decyzji zarzucił naruszenie:

1.

art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez nieudostępnienie informacji publicznej,

2.

art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z 6 września 2001 r. poprzez uznanie, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną,

3.

art. 54 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie pozyskania i rozpowszechnienia informacji, 

4.

art. 4 i art. 32 w zw. z art. 60, art. 63 i art. 118 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich nieuwzględnienie przy podejmowaniu decyzji,

5.

art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w zw. z art. 6 ust. 1 ww. ustawy i w zw. z art. 56 § 2 kodeksu postępowania cywilnego poprzez ich nieuwzględnienie przy odpowiadaniu na wniosek,

6.

art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nierozpoznanie odwołania od decyzji w terminie 14 dni (termin ten został przekroczony aż 12 razy (!), tj. wydanie nowej decyzji nastąpiło dopiero po 160 dniach od złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wysłanie decyzji przez podmiot zobowiązany nastąpiło jeszcze tydzień później),

7.

art. 35 § 1 i art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie załatwienie sprawy bez zbędnej zwłoki oraz niedopełnienie obowiązku zawiadomienia strony o zwłoce w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy,

8.

art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie,

9.

art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uchylenie decyzji pomimo, że przemawiał za tym interes społeczny lub słuszny interes strony oraz artykuł 156 § 1 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo że została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

10.

art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez ich niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o:

1.

uchylenie skarżonych decyzji oraz zobowiązanie strony przeciwnej do wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej,

2.

zastosowanie art. 38 Kodeksu postępowania administracyjnego lub zobowiązanie strony przeciwnej do jego zastosowania,

3.

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona podkreśliła, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększanie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. Przejrzystość procesu decyzyjnego umacnia demokratyczny charakter instytucji oraz zaufanie obywateli do administracji. - wyrok NSA z 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10

Skarżący przypomniał, iż podstawowym zadaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Zatem postawa jaką prezentuje w niniejszym postępowaniu Prezes IPN jest nie do zaakceptowania, a już kwestia terminowości działania tego organu rażąco narusza art. 13 i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zresztą było przedmiotem odrębnej skargi Fundacji, a także zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu przewidzianą w art. 12 k.p.a. - wyrok NSA z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1798/10

Podkreślił też, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie wiąże się z dokonaniem czynności o charakterze intelektualnym, a jedynie zebraniem odpowiednich danych z systemu informatycznego KNF. Organ ten biorąc pod uwagę, że prowadzi nadzór nad rynkiem finansowym musi podać zaawansowany technicznie system. Dlatego też udostępnienie wnioskowanych informacji nie powinno nastręczać zbyt dużych trudności. W świetle zaś wypracowanej przez orzecznictwo definicji informacji przetworzonej, będzie nią tylko taka informacja, do której udzielenia będzie konieczne wytworzenie jakościowo nowej informacji, co wymaga wykonania stosownych działań połączonych z zaangażowaniem intelektualnym.

Samo więc odszukanie informacji i ich udostępnienie w żądanej formie nie powinno więc być kwalifikowane jako informacja przetworzona. Jest to bowiem informacja publiczna prosta, która wymaga jedynie opracowania niebędącego przetworzeniem, jak bowiem podkreślił Wojewódzki Sąd administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 13/16: w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, iż informacja przetworzona stanowi nową informację, nieistniejącą w dotychczas przyjętej treści i postaci, wymagającą podjęcia dodatkowych czynności intelektualnych, mimo iż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji przetworzonej nie dysponuje tą informacją na dzień złożenia wniosku, lecz tworzy tę informację na podstawie kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę. Udzielenie informacji przetworzonej poprzedza wytworzenie nowej informacji.

Za analizę połączoną z zaangażowaniem intelektualnym w ocenie skarżącego nie sposób uznać przeglądu dokumentów oraz ich selekcji według określonych we wniosku kryteriów. Podmiot zobowiązany w żaden sposób nie wykazał, iż podjęte czynności wymagałyby zaangażowania takich środków finansowych, czy też osobowych, które prowadziłyby do zakłócenia normalnego toku działalności organu.

Podkreślił, iż przygotowanie informacji specjalnie dla Wnioskodawcy nie czyni jej automatycznie informacją przetworzoną, jeżeli opiera się głównie na odnalezieniu dokumentacji, innym uszeregowaniu i zestawieniu posiadanych informacji, czy też dokonaniu procesu anonimizacji (zob. przykładowo wyrok WSA z dnia 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II SA/Po 1111/15). Przyjęcie, iż w ramach obowiązków dokonywanych przez organ, podjęcie najmniejszej czynności przy rozpoznaniu wniosku będzie decydowało o uznaniu jej za informację przetworzoną byłoby sprzeczne z ratio legis u.d.i.p. (zob. wyrok WSA z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt IV SA/G1110/14).

Ze stany faktycznego sprawy skarżący wywiódł, że utrudnienia jakie wprowadził dla wnioskodawcy podmiot zobowiązany są nieuzasadnione i biurokratyczne. Działalność podmiotu zobowiązanego jest sprzeczna z główną ideą jaka przyświeca ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. odformalizowanego i szybkiego udostępnienia informacji publicznej każdemu zainteresowanemu bez potrzeby uzasadniania wniosku.

W ocenie strony, zgromadzenie informacji dotyczących tak istotnego postępowania trwającego już od 11 lat jest ważne z punktu widzenia poinformowania pozostałych obywateli. Nie ulega wątpliwości, iż przedstawiony proces jest jednym z głównych, będących w obszarze zainteresowania szeroko pojętej opinii publicznej. Jeżeli zatem Komisja we własnym zakresie nie formułowała na bieżąco odpowiednich komunikatów, to też mogą zrobić to obywatele wnioskujący.

Na poparcie wyżej przedstawionych tez skarżący przywołał także bogate orzecznictwo Sądów administracyjnych, jak też poglądy doktryny.

Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której przedstawiono faktyczne i prawne motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Do udziału w postępowaniu zostało dopuszczone na wniosek, Stowarzyszenie (...), które przyłączyło się do stanowiska skarżącego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż jest ona poprawna.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy postępowanie w sprawie było prowadzone przez podmiot zobowiązany w sposób zgodny z regulacjami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Niespornym pozostawało bowiem to, że adresat wniosku jest w myśl przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia, jak też to, że przedmiotem wniosku była informacja publiczna.

Przechodząc do omawiania powyższej problematyki koniecznym podkreślenia było to, że generalną zasadą wyrażoną w powołanym akcie prawnym jest nieograniczony dostęp do informacji publicznej (art. 2 omawianej ustawy). Osoba żądająca dostępu do informacji publicznej nie musi zaś wykazywać istnienia po jej stronie interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu tej informacji.

Pewne odstępstwo od powyższej reguły wprowadził art. 3 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy, stanowiąc, że informacja publiczna nosząca znamiona informacji przetworzonej, może być udostępniona w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sformułowanie powyższej normy prawnej prowadzi więc do konkluzji, że w sytuacji gdy przedmiotem wniosku składanego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest informacja przetworzona, na stronie wnioskującej ciąży obowiązek wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Kolejną kwestią wymagającą poruszenia było to, że wnioskodawca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie musi wiedzieć tego, czy dla jej udostępnienia organ będzie musiał wykonać jakąś pracę dodatkową w postaci np. zestawień, czy porównań. Stąd też jako nieracjonalne jawią się poglądy, że już na etapie składania wniosku, strona wnioskująca musiałaby wykazywać istnienie po jej stronie interesu publicznego. Byłoby to także sprzeczne z regulacją art. 2 omawianej ustawy.

Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej, czy jest informacją prostą, należy wiec do organu, do którego trafia wniosek. Tak więc to dopiero adresat żądania dokonuje kwalifikacji tej żądanej informacji jako prostej lub przetworzonej. W sytuacji zaś gdy dojdzie do przekonania, że żądana informacja jest informacją przetworzoną, musi poinformować o tym wnioskodawcę, wzywając jednocześnie do wykazania, że udzielenie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Co zaś się tyczy materii informacji przetworzonej, to sformułowanie to nie zostało doprecyzowane w ustawie. Dla jego identyfikacji koniecznym jest więc odniesienie się do orzecznictwa sądów administracyjnych. W myśl tezy zawartej w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z 17 października 2006 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1347/05 "informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na teść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o wspomnianym wyżej prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie jest skorelowane z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego".

Powyższe wnioski potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2011 r. wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 792/11 stwierdzając, że: "w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej".

W podobnym duchu wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1513/09, stwierdzając, iż "informacja przetworzona to taka, której organ nie posiada, lecz musi ją wytworzyć na podstawie będących w jego posiadaniu informacji źródłowych i nie może to być technicznie proste zestawienie tych informacji, lecz jakościowo nowa informacja wytworzona zazwyczaj w wyniku dokonania stosownej analizy albo syntezy, obliczeń czy nowych zestawień statystycznych, bądź jakościowo nowego wnioskowania".

Z wnioskami zawartymi w wyżej powołanych orzeczeniach tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.

Przechodząc do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że jak wynikało z oświadczenia organu, nie posiadał on wytworzonej informacji będącej odpowiedzią na wniosek strony. Organ oświadczył bowiem, iż udzielenie odpowiedzi na sporny wniosek wymagałoby dokonania selekcji posiadanych przez organ dokumentów, według wskazanych we wniosku kryteriów. Podkreślił też, że czynności te wiązałyby się z koniecznością angażowania środków osobowych w takim rozmiarze, który zakłócałby normalny tok działania organu.

Powyższe świadczy więc już o tym, że nie posiadając informacji będącej przedmiotem wniosku, organ byłby zobligowany do jej wytworzenia. Byłaby to więc informacja jakościowo nowa, a więc nosząca już znamiona informacji przetworzonej.

Należy także zwrócić uwagę na fakt, że wytworzenie przedmiotowej informacji wiązałoby się z pracochłonnymi działaniami organu. W tym zakresie tutejszy Sąd podziela stanowisko organu, że zakres przedmiotowy wniosku jest bardzo szeroki, gdyż dotyczy szczegółów spraw wielu powodów w postępowaniu prowadzonym w sprawie dotyczącej skutków upadłości firmy (...) spółki z o.o. Udzielenie żądanej odpowiedzi wiązać musiałoby się więc chociażby z odnalezieniem konkretnych dokumentów, na podstawie których możliwym byłoby udzielenie odpowiedzi. W odniesieniu zaś do samych tekstów żądanych dokumentów, wiązałoby się z koniecznością szczegółowego przeanalizowania ich treści pod kątem wykrycia danych chronionych prawem, i podlegających ewentualnie wyłączeniu z udostępnienia.

Wniosek wysnuty przez organ, o przetworzonym charakterze żądanej informacji usprawiedliwiony więc był zarówno zakresem nakładu pracy koniecznej do wykonania przez organ, jak też faktem, że efektem tych prac będzie informacja nowa jakościowo i nieistniejąca w chwili składania wniosku.

W świetle powyższego, w sytuacji gdy strona zobowiązana do udzielenia informacji zakwalifikowała żądaną informację jako należącą do kategorii informacji przetworzonej, jako zasadne jawiło się działanie organu polegające na wezwaniu wnioskodawcy do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Analizując całokształt niniejszego postępowania tutejszy Sąd doszedł do przekonania, że organ poprawnie wywiódł, że żądana informacja nie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Prawidłowo też doszedł do wniosku, że strona nie wykazała powyższej przesłanki uzasadniającej udostępnienie jej informacji przetworzonej. Wnioskodawca nie wskazał bowiem tego, w jaki sposób udostępnienie żądanej informacji wnioskodawcy, miałoby się przełożyć w sposób realny na poprawę funkcjonowania organów państwowych. Słusznie zaś organ zwrócił uwagę na fakt, iż wyjaśnienie powyższej okoliczności miało kluczowe znaczenie dla sprawy. Interes publiczny wiązać się musi bowiem z działaniem mającym cechy skuteczności, tj. takim, które polega na realnym oddziaływaniu na funkcjonowanie instytucji publicznych.

Poprawnie też organ skonkludował, iż sama treść wniosku nie przesądza o tym, aby za przygotowaniem nowej informacji, przemawiała okoliczność wykorzystania jej przez wnioskodawcę dla dobra ogółu.

Na marginesie podnieść należało, co do zasady, że problematyka wagi i znaczenia dostępu do informacji publicznej, dla urzeczywistniania państwa prawa, pozostawała poza sporem w niniejszym postępowaniu. Organ nie uniemożliwił bowiem dostępu do niej, co do zasady właśnie, lecz po analizie wniosku dokonanej przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo zwrócić należało uwagę na to, że wbrew twierdzeniom skargi, skarżona decyzja nie naruszała normy art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym. Nałożone powyższą ustawą na Komisję Nadzoru Finansowego obowiązki edukacyjne, nie przekładają się bowiem na materię informacji publicznej, a w szczególności na problematykę oceny zasadności odmowy udostępnienia oznaczonej we wniosku informacji.

Za pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie należało też uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ terminów oznaczonych w k.p.a. Problematyka ta pozostaje w oderwaniu od istoty niniejszej sprawy, tj. poprawności merytorycznej spornej decyzji. W sytuacji gdy skarżący uważał, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, miał prawo skierować do Sądu administracyjnego stosowną skargę, aby w ten sposób zmobilizować organ do działania w ustawowych terminach.

W związku z powyższym, uznając, że skarżona decyzja nie narusza prawa, zaś zarzuty zawarte w skardze są chybione, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.