Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 5 lutego 2008 r.
II SA/Wa 1610/07

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski.

Sędziowie WSA: Bronisław Szydło, Iwona Dąbrowska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2008 r. sprawy ze skargi H. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) lipca 2007 r. nr (...) w przedmiocie dodatku mieszkaniowego

1)

uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...)

2)

stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości

3)

przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata R. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) złotych stanowiącą 22% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu

Uzasadnienie faktyczne

Prezydent Miasta (...) W. postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2005 r. o nr (...) wznowił postępowanie w sprawach zakończonych własnymi decyzjami nr (...) z dnia (...) sierpnia 2004 r. i nr (...) z dnia (...) lutego 2005 r., Pierwszą z tych decyzji przyznano H. Z. dodatek mieszkaniowy od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. w wysokości 184,33 zł miesięcznie, drugą zaś przyznano dodatek mieszkaniowy od dnia 1 lutego 2005 r. do 31 lipca 2005 r. w wysokości 221,22 zł miesięcznie.

Decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta (...) W., wydaną w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 k.p.a. uchylił własne decyzje: z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...) i z dnia (...) lutego 2005 r. nr (...) oraz przyznał dodatek mieszkaniowy od dnia 1 sierpnia 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. w kwocie 118,87 zł i od dnia 1 lutego 2005 r. do dnia 31 lipca 2005 r. w kwocie 166,15 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawach zakończonych tymi decyzjami ostatecznymi o przyznaniu dodatku mieszkaniowego ustalono, że we wnioskach o jego przyznanie zostały podane nieprawdziwe dane dotyczące wysokości dochodów rodziny, które zostały zaniżone. Postępowanie wykazało, że rzeczywiste dochody brutto rodziny były wyższe niż podano we wniosku i deklaracji dochodowej. H. Z. nie dołączyła bowiem do wniosków decyzji ZUS dotyczącej I. B., zamieszkałej wraz z wnioskodawczynią, potwierdzającej otrzymywanie przez nią dodatku pielęgnacyjnego, w wyniku czego nie został on wliczony do dochodu gospodarstwa.

H. Z. odwołała się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które decyzją z dnia (...) lutego 2007 r. nr (...) uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojej decyzji SKO zarzuciło organowi naruszenie szeregu przepisów procedury administracyjnej oraz wskazało na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r. sygnatura akt I SA 1700/02.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2007 r. o nr (...) Prezydent Miasta (...) W. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...), którą przyznano H. Z. dodatek mieszkaniowy, od dnia 1 sierpnia 2004 r. do 31 stycznia 2005 r. w wysokości 184,33 zł miesięcznie.

Następnie decyzją z dnia (...) kwietnia 2007 r. nr (...), wydaną na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., Prezydent Miasta (...) W. uchylił własną decyzję z dnia (...) sierpnia 2004 r. nr (...), którą przyznano H. Z. dodatek mieszkaniowy od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. w wysokości 184,33 zł miesięcznie i przyznał dodatek mieszkaniowy od dnia 1 sierpnia 2004 r. do dnia 31 stycznia 2005 r. w wysokości 118,87 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego zostały podane nieprawdziwe dane dotyczące wysokości dochodów rodziny. Postępowanie wykazało, że rzeczywiste dochody brutto rodziny były wyższe niż podano we wniosku i deklaracji dochodowej. H. Z. nie dołączyła bowiem do wniosku decyzji ZUS dotyczącej I. B., zamieszkałej wraz z wnioskodawczynią, potwierdzającej otrzymywanie przez nią dodatku pielęgnacyjnego, w wyniku czego nie został on wliczony do dochodu gospodarstwa. Organ odnosząc się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2003 r. sygnatura akt I SA 1700/02, wskazanego w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wskazał, że sprawę niekonstytucyjności zapisu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734), zgłoszoną przez Rzecznika Praw Obywatelskich, rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 21 lipca 2004 r. sygnatura akt K 16/03) orzekając zgodność art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych z art. 2 i 32 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził naruszenia przez ustawodawcę określonej zasady, czy wartości konstytucyjnej i choć zauważa pewną niekonsekwencję w regulacji odnośnie uprzywilejowania jednego świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego niewliczanego do dochodu a wliczaniem do dochodu dodatku pielęgnacyjnego, nie może on orzekać o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Organ uznał zatem, że nie znalazł podstaw, aby nie wliczać do dochodu gospodarstwa H. Z. dodatku pielęgnacyjnego, otrzymywanego wraz ze świadczeniem emerytalnym przez I. B.

Od powyższej decyzji H. Z. odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 2007 r. uznało decyzję organu pierwszej instancji za prawidłową i utrzymało ją w mocy.

H. Z. w złożonej skardze, uzupełnionej następnie wystąpieniem adwokata R. J., wnosiła o uchylenie decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 8 k.p.a. Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że pomimo pewnych różnic w nazwie pomiędzy zasiłkiem pielęgnacyjnym, a dodatkiem pielęgnacyjnym są to świadczenia spełniające identyczne funkcje. To zaś prowadzi do wniosku, że do dochodu stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego nie wlicza się tak jak zasiłków pielęgnacyjnych, również i dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek mieszkaniowy jest formą pomocy społecznej udzielanej przez władze publiczne, wspierające realizację prawa obywatela do mieszkania w warunkach urynkowienia czynszów mieszkaniowych. Pełnomocnik skarżącej powołał się również na zdanie odrębne sędziego Jerzego Cierniewskiego, zgłoszone do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 lipca 2004 r. o sygnaturze akt K 16/03, a odnoszące się do nierównego traktowania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego w kontekście art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Pełnomocnik skarżącej powołał się również na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2005 r. o sygnaturze akt I OSK 198/05.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, ponawiając argumenty zawarte w decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została po wznowieniu postępowania. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2006 r. o sygnaturze akt II OSK 730/05 - LEX nr 209471).

Problematykę dotyczącą dodatków mieszkaniowych reguluje ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734). Ustawa ta określa normatywne kryteria, które muszą być spełnione, by dodatek mieszkaniowy mógł zostać przez organ administracji publicznej przyznany. Jednym z tych kryteriów jest kryterium dochodu miesięcznego, którego osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie nie może przekroczyć. Definicję dochodu, przyjętą na potrzeby ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zawiera art. 3 ust. 3 tej ustawy stanowiąc, że za dochód uważa się wszelkie przychody po odliczeniu kosztów ich uzyskania oraz po odliczeniu składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe oraz na ubezpieczenie chorobowe, określonych w przepisach o systemie ubezpieczeń społecznych, chyba że zostały już zaliczone do kosztów uzyskania przychodów. Do dochodu (w brzmieniu ustawy z momentu wydawania decyzji przed wznowieniem postępowania) nie wlicza się dodatków dla sierot zupełnych, zasiłków pielęgnacyjnych, zasiłków okresowych z pomocy społecznej, jednorazowych świadczeń pieniężnych i świadczeń w naturze z pomocy społecznej oraz dodatku mieszkaniowego.

W rozpoznawanej sprawie, między organami administracji publicznej, a stroną skarżącą, powstał spór na tle składników, które w myśl ww. art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych podlegają wyłączeniu z dochodu stanowiącego podstawę przyznania świadczenia. Organ, w przeciwieństwie do skarżącej uznał bowiem, że dodatek pielęgnacyjny, otrzymywany przez jej matkę - I. B. nie powinien być wyłączony z dochodu. Okoliczność ta miała istotne znaczenie w sprawie, ponieważ przy przyjęciu za słuszne stanowiska organów, świadczenie przysługiwałoby jej w innej wysokości.

Podkreślić należy, że pełnomocnik skarżącej kwestionując zasadność decyzji organu wskazywał na podobieństwo zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego oraz na ich zbieżne ze sobą cele. Powołał się on również na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. o sygnaturze akt K 16/03. Zauważyć należy, że również organ uzasadniając swoje stanowisko powołał ten sam wyrok Trybunału Konstytucyjnego wskazując, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził naruszenia przez ustawodawcę określonej zasady czy wartości konstytucyjnej i choć zauważa pewną niekonsekwencję w regulacji odnośnie uprzywilejowania jednego świadczenia - zasiłku pielęgnacyjnego niewliczanego do dochodu, a wliczaniem do dochodu dodatku pielęgnacyjnego, nie może on orzekać o merytorycznej trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż pełniąc rolę negatywnego prawodawcy zasadniczo ogranicza się do derogowania unormowań już obowiązujących, a nie ma kompetencji do uzupełnienia obowiązującego stanu prawnego. Konsekwencją tak rozumianych kompetencji Trybunału było uznanie kwestionowanej regulacji prawnej za konstytucyjną, przy przyjęciu pewnej niekonsekwencji ustawodawcy, w odniesieniu do przedmiotowej regulacji.

Wskazać należy, że stwierdzenie konstytucyjności przepisu art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza możliwości stosowania wykładni celowościowej i systemowej dla ustalenia prawidłowego rozumienia regulacji prawnej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznaje, iż zasiłek pielęgnacyjny (przyznawany na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych) oraz zasiłek pielęgnacyjny, mający swą podstawę prawną w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ze względu na przesłanki uzasadniające ich przyznanie (niepełnoprawność uprawnionego), cel i funkcje są identyczne. Kwestia zróżnicowania sposobu finansowania, podstaw prawnych czy też nazewnictwa (zasiłek, dodatek) nie powinna wpływać na możliwość odliczania uzyskiwanych z tego tytułu kwot od dochodu osoby ubiegającej się o dodatek mieszkaniowy. Decydującym elementem winien być cel jakiemu służą oba świadczenia, a mając charakter pieniężny, nie służą one jednak wzbogaceniu uprawnionych, lecz są przeznaczone na pokrywanie przez osoby otrzymujące te świadczenia, wydatków wynikających z niepełnej sprawności fizycznej lub intelektualnej do samodzielnej egzystencji. Na marginesie zauważyć należy, iż pozostałe wyłączenia przewidziane w zdaniu drugim (art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych - dodatki dla sierot zupełnych, zasiłki okresowe z pomocy społecznej, czy dodatki mieszkaniowe) odnoszą się również do świadczeń otrzymywanych przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i życiowej.

Skoro przyjęto, iż świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie podlegają wliczeniu do dochodu, stanowiącego podstawę do przyznania dodatku mieszkaniowego, to w odniesieniu do dodatku pielęgnacyjnego, którego cel jest identyczny (a stanowi go umożliwienie pokrycia zwiększonych wydatków, wynikających z niepełnosprawności i niemożności samodzielnego zaspokajania potrzeb życiowych), brak jest podstaw, aby nie było ono traktowane identycznie.

Równoważność tych świadczeń potwierdza przepis art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który pozbawia zasiłku pielęgnacyjnego osobę uprawnioną do dodatku pielęgnacyjnego. Jeśli więc na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek i dodatek zostały zrównane, to wykładnia systemowa skłania do przyjęcia, że winny one być jednakowo traktowane także na gruncie ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Odmienna interpretacja prowadziłaby do przyjęcia, że mimo spełnienia przesłanek do zasiłku pielęgnacyjnego, osoba pobierająca dodatek pielęgnacyjny pozbawiona byłaby możliwości odliczenia tego świadczenia od dochodu. Na podkreślenie zasługuje to, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, już w wyroku z dnia 13 lutego 2003 r. I SA 1700/02, wydanym jeszcze pod rządami ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych, pielęgnacyjnych i wychowawczych (Dz. U. z 1998 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) regulującej w art. 30 ust. 2 podobnie zbieg uprawnień do zasiłku i dodatku pielęgnacyjnego, jak czyni to obecna ustawa w art. 16 ust. 6 przyjęto, iż mimo pewnych różnic, zasiłek pielęgnacyjny i dodatek pielęgnacyjny, spełniając identyczną funkcję, winny być odliczone od dochodu, stanowiącego podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego. Sąd ten przyjął, iż nie ma żadnego uzasadnienia po temu, aby świadczenia pełniące identyczne funkcje traktować odmiennie (Lex nr 148863). Wyrok ten, wydany jeszcze przed dokonaną przez Trybunał Konstytucyjny oceną konstytucyjności art. 3 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, zachowuje swą aktualność, zwłaszcza, że nie podważono w nim naruszenia zasad Konstytucji, a wyjaśnienia przepisu dokonano z uwagi na istniejącą i dostrzeżoną przez Sąd lukę w przepisach. Wskazać należy, że podobny pogląd wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2007 r. o sygnaturze akt I OSK 744/06, który to pogląd Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje.

Wskazać należy, że skarżąca istotnie wnosząc o przyznanie jej dodatku mieszkaniowego, we wniosku z dnia 13 lipca 2004 r. nie wskazała jako źródeł dochodu gospodarstwa domowego dodatku pielęgnacyjnego, otrzymywanego przez jej matkę I. B. Okoliczność ta nie zwalniała jednak organów administracji od wykonywania obowiązków wynikających z określonej w art. 9 k.p.a. zasady udzielania stronie informacji faktycznych i prawnych, w myśl której organy administracji winny czuwać nad tym, by strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa.

Reasumując zatem, wskazać należy, że w dalszym postępowaniu organ winien ustalić ponownie wysokości dodatku mieszkaniowego z uwzględnieniem stanowiska Sądu. Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego, w tym również art. 9 k.p.a.

Z powyższych przyczyn zaskarżona decyzja nie mogła się ostać, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 250 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł powiększone o należny podatek od towarów i usług w wysokości 52, 80 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.