Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3015107

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie
z dnia 14 lutego 2020 r.
II SA/Wa 1578/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa.

Sędziowie WSA: Piotr Borowiecki (spr.), Iwona Maciejuk, Marcin Rusinowicz-Borkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. L. i K. S. S. na uchwałę R. G.T. z dnia (...) maja 2019 r. nr (...) w przedmiocie wyboru członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego postanawia: odrzucić skargę

Uzasadnienie faktyczne

W piśmie z dnia (...) czerwca 2019 r. J. L. oraz K. S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") - powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 - dalej także: "u.s.g.") - wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy T. (dalej także: "organ") z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) w sprawie powołania członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Uchwałą z dnia (...) marca 2019 r. nr (...) Rada Gminy (...), powołując się na przepisy art. 10 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym w związku z ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1089 - dalej także "ustawa o CPK"), współdziałając z Gminą B. i Gminą W., ustaliła zasady wyboru członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego. W przedmiotowej uchwale Rada Gminy T. wyraziła zgodę na przystąpienie do współpracy z Gminą B. i Gminą W. celem ustalenia zasad i wyboru członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego (§ 1 uchwały) oraz przyjęła Regulamin Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego (§ 2 uchwały).

Następnie, uchwałą nr (...) z dnia (...) maja 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, Rada Gminy T.- powołując się na przepisy art. 10 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym oraz § 3 ust. 3 Regulaminu Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego w związku z ustawą z dnia 10 maja 2018 r. o Centralnym Porcie Komunikacyjnym - powołała pięciu członków z terenu Gminy T. do składu Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego (§ 1), powierzając wykonanie tej uchwały Wójtowi Gminy T. (§ 2 uchwały), a także ustalając, że uchwała wchodzi w życie z dniem jej podjęcia (§ 3 uchwały).

W piśmie z dnia (...) czerwca 2019 r. skarżący J. L. oraz K. S., powołując się na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy T. z dnia (...) maja 2019 r., nr (...), wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na wstępie, że w dniu (...) maja 2019 r. wnieśli protest do Rady Gminy T. o usunięcie błędu wynikającego z uchwały nr (...) i Regulaminu o wyborze członków do Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, którzy zostali wybrani niezgodnie z ww. Regulaminem. Skarżący zauważyli, że z wyników głosowania i nagrania z sesji Rady Gminy T. wynika, że wybrano dwóch rolników, a dodatkowo nie wybrano przedstawiciela emerytów, co - zdaniem strony skarżącej - narusza interesy obydwu wspomnianych grup społecznych.

Zdaniem strony skarżącej, tym samym udowodniono, że ewidentnie został naruszony interes społeczny przy wyborze członków do Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Strona skarżąca podniosła, że pismem z dnia (...) maja 2019 r. dostała odpowiedź od organu, w którym to Rada Gminy poinformowała, że nie usunięto wskazanego wyżej błędu, albowiem wybór członków do Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego odbył się zgodnie z uchwałą Rady Gminy T. i Regulaminem o wyborze członków do Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Ponadto, strona skarżąca stwierdziła, że po dokładnej analizie uznać należy, iż prawdopodobnie do Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego wybrano osobę - przedstawiciela przedsiębiorców, która nie jest mieszkańcem Gminy T.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy T., reprezentowana przez Wójta Gminy T., wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, a także o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ na wstępie zauważył, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym kształtuje w sposób szczególny legitymację skargową.

Rada Gminy T., powołując się na wspomniany przepis u.s.g. - podkreśliła, że uprawnionym do wniesienia skargi na tej podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały zaskarżonym aktem naruszone. Organ stwierdził, że dla ustalenia istnienia legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wyraźne wskazanie oraz ustalenie, że miało miejsce konkretne naruszenie prawa strony.

Mając powyższe na uwadze, organ - odnosząc się do stanu faktycznego niniejszej sprawy - zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie skarżący są wprawdzie zainteresowani sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie popierają tego zainteresowania wskazaniem przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, który został naruszony.

Rada Gminy T. uznała, że wskazany przez stronę skarżącą Regulamin Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego nie jest prawem miejscowym.

Organ wskazał, że Rada Gminy T. wybierała 5 członków Rady Społecznej spośród 12 kandydatów. Organ zauważył, że wśród kandydatów byli skarżący K. S. i J. L., którzy w trakcie głosowania nie otrzymali żadnego głosu radnych.

W tej sytuacji, zdaniem organu, że interesem faktycznym, a nie interesem prawnym obu skarżących jest, że to, że nie znaleźli się w składzie Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego. W konsekwencji, w ocenie organu, zachodzi przesłanka do odrzucenia skargi strony skarżącej.

Niemniej, Rada Gminy T. wskazała, że w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd powyższego poglądu, organ ten wnosi o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność.

Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, organ stwierdził, że zgodnie z Regulaminem Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, który nie jest prawem miejscowym, Rada Gminy T. powołuje maksymalnie 5 członków Rady Społecznej z uwzględnieniem reprezentatywności, o której mowa w § 2 Regulaminu, a mianowicie:

a) rolników, jako dużej grupy społeczno-zawodowej działającej na tym terenie,

b) mieszkańców niebędących rolnikami lub liderów opinii, wywodzących się ze środowisk opiniotwórczych, w tym stowarzyszeń, zainteresowanych problemem,

c) przedsiębiorców, jako drugiej grupy licznie reprezentowanej na terenie objętym planowanym oddziaływaniem inwestycji,

d) emerytów, rencistów lub osób w podeszłym wieku, z uwagi na specyficzne potrzeby i uwarunkowania tej grupy,

e) przedstawicieli samorządu.

Organ podniósł, że Regulamin Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego nie wyklucza, aby jedna osoba mogła reprezentować więcej niż jedną grupę, o której mowa w § 2 cyt. Regulaminu. Organ zauważył jednocześnie, że Regulamin Rady Społecznej nie wskazuje na obowiązek zamieszkiwania na terenie Gminy T.

W tej sytuacji, Rada Gminy T. stwierdziła, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - dokonując wyboru 5 członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego spośród 12 kandydatów, wybrała kandydatów (reprezentujących wszystkie grupy społeczne wymienione w Regulaminie), którzy w sposób najlepszy będą reprezentowali interesy Gminy T. Organ wskazał, że w gronie wybranych znaleźli się kandydaci spełniający kilka kryteriów, o których mowa w § 2 Regulaminu Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego. Organ zauważył przykładowo, że wybrany do Rady Społecznej J. W. spełnia kryteria przewidziane w § 2 ust. 2 pkt d i e Regulaminu (emeryt i zarazem przedstawiciel samorządu), Z. K. - spełnia kryteria przewidziane w § 2 ust. 2 pkt a-d (przedsiębiorca, lider opinii, emeryt), zaś T. S. - spełnia kryteria z § 2 ust. 2 lit. a i b (rolnik, przedstawiciel mieszkańców i stowarzyszeń).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, należy zauważyć na wstępie, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Przechodząc do oceny niniejszej sprawy, wskazać trzeba, że skarżący J. L. oraz K. S., wnosząc w piśmie z dnia (...) czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy T. z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) w sprawie powołania członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, wskazali jako podstawę swojej legitymacji skargowej przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Należy zauważyć, że środek prawny określony w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w istocie służy do ochrony prawnej (sądowej) jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy (innych organów wykonujących zadania gminy), stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, LEX nr 384677, podkreślił, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny z zakresu administracji publicznej.

Zarówno w doktrynie, jak i judykaturze wyraźnie podkreśla się jednocześnie, że nie jest to jednak rodzaj actio popularis (skargi powszechnej), środek ten bowiem wyraźnie nakierowany jest na ochronę praw podmiotowych. W tej sytuacji, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por.m.in. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, wyd. II, WKP 2018; tak również: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 64/17, LEX nr 2647366). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2961/15, LEX nr 2463283, stwierdził, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. NSA uznał zatem, że strona skarżąca na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego, czy też interesu faktycznego.

Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie.

Przyjmuje się, że przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Bogdana Dolnickiego, wyd. II, WKP 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Co do zasady przyjmuje się, że interes prawny i uprawnienie powinny wynikać z przepisów prawa materialnego, te bowiem przepisy są źródłem uprawnień i interesów prawnych (tak m.in. (w:) wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt I SA 1355/91, "Wspólnota" z 1992 r., nr 18, s. 17). Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2019 r., wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659, stwierdził wyraźnie, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem.

Warto w tym miejscu wskazać, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7, poz. 121, uznał, iż art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, że umożliwia zaskarżanie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

W literaturze, a także w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się wyraźnie, że interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Uchwała, czy konkretne jej postanowienie, musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Wymóg ten wiąże się z "realnością" interesu prawnego. Powinien on rzeczywiście istnieć we wskazanej dacie. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu konkretnej osoby ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia, istniejącego już w chwili wejścia w życie uchwały, a także w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Naruszenie to nie może polegać na tym, że w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości.

Interes powinien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Z kolei, konkretność interesu prawnego oznacza, że skarżącemu przysługiwało konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby najpóźniej w dacie wniesienia skargi naruszone kwestionowaną uchwałą.

Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej skarżącego. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji (tak m.in. (w:) wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 614/07, LEX nr 334317).

Warto jednocześnie zauważyć, że skoro konieczną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, więc a contrario przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/2002, OSNP z 2004 r. Nr 7, poz. 114; podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1648/2011, niepubl.).

Zdaniem Sądu, skoro przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym łączy legitymację skargową z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia", to przyjąć należy, że taka konstrukcja legitymacji do złożenia skargi wyklucza zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Niemniej, co warto podkreślić, dla gwarancji poszanowania obiektywnego porządku prawnego przez organy wykonujące administrację publiczną została przyznana legitymacja do złożenia skargi prokuratorowi, organizacji społecznej, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, a także - na podstawie przepisów ustaw samorządowych - organom nadzoru.

Mając powyższe na względzie, warto zauważyć, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze zrodziło się zasadnicze pytanie, czy - z uwagi na fakt, że legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje każdemu, kogo interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą (zarządzeniem) podjętą przez organ gminy - skargę może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie (legitymacja obiektywna), czy też każdy, kto twierdzi, że ma taki interes lub uprawnienie (legitymacja subiektywna).

Warto w tym miejscu wskazać, że na skutek nowelizacji dokonanej przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) wprowadzono przepis art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., zgodnie z którym przyjęto, iż sąd administracyjny odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Wobec powyższego, uznać należy, iż ocena legitymacji, w tym także naruszenia interesu prawnego, powinna zostać dokonana na wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do treści art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi.

Nie ulega wątpliwości, że przepis art. 50 § 2 p.p.s.a. zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis.

W tym miejscu, należy wyraźnie podkreślić, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy zawartej w art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa, gdyż w odmienny sposób wywodzi legitymację skargową z interesu prawnego. Na gruncie obowiązującego dziś prawa nie jest kwestionowana opinia, że legitymacja skargowa została w ustawach samorządowych określona odmiennie i bardziej rygorystycznie w porównaniu z art. 50 p.p.s.a. W konsekwencji, przyjmuje się, że przepisy ustaw samorządowych mają pierwszeństwo zgodnie z regułą lex specialis derogat legi generali (por.m.in. W. Kisiel (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. Pawła Chmielnickiego, LexisNexis 2013 i powołane tam poglądy doktryny oraz orzecznictwo).

W tej sytuacji, jeżeli w art. 28 k.p.a. i art. 50 p.p.s.a. legitymacja powiązana jest z interesem prawnym, to w 101 ust. 1 u.s.g. powiązana jest ewidentnie z naruszeniem interesu prawnego.

Konsekwencją powyższego jest to, że strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi się wykazać nie tylko samym interesem prawym, lecz również (koniunkcja) jego naruszeniem. Najczęściej podkreśla się, że lex generalis, czyli art. 50 p.p.s.a., przyznaje legitymację skargową osobie, która ma "interes prawny we wniesieniu skargi", podczas gdy zastosowany w niniejszej sprawie lex specialis (art. 101 ust. 1 u.s.g.) stawia zasadniczo trudniejsze do spełnienia wymogi, albowiem wywodzi taką legitymację nie z samego tylko interesu prawnego, ale dopiero z jego naruszenia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15, LEX nr 2351692, wyraźnie wskazał, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia, co oczywiście nie może być interpretowane w sposób ograniczający konstytucyjne prawo do sądu.

W tej sytuacji, składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (tak również: np. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2435/15, LEX nr 2352646).

W niniejszej sprawie, skarżący J. L. oraz K. S., wnosząc do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy T. z dnia (...) maja 2019 r., nr (...) w sprawie powołania członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, wskazali, że sporna uchwała obarczona była rzekomym błędem wynikającym z wyboru owych członków niezgodnie z § 2 ust. 2 Regulaminu Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, stanowiącego załącznik do uchwały nr (...) Rady Gminy T. z dnia (...) marca 2019 r.

Według skarżących, z wyników głosowania i nagrania z sesji Rady Gminy T. miało wynikać, że do Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego wybrano dwóch rolników, a dodatkowo nie wybrano przedstawiciela emerytów, co - zdaniem strony skarżącej - narusza "interesy obydwu (wspomnianych) grup społecznych". Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że "prawdopodobnie" do wspomnianej Rady Społecznej wybrano osobę - przedstawiciela przedsiębiorców, która nie jest mieszkańcem Gminy T.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała tym samym, że "ewidentnie został naruszony interes społeczny przy wyborze członków do Rady Społecznej".

W tej sytuacji, skoro skarżący jako podstawę swojej legitymacji skargowej wskazali przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym, to zadaniem sądu administracyjnego była ocena, czy w niniejszej sprawie skarżący wykazali, że zachodzi bezpośredni i realny związek między ich naruszonym interesem prawnym - z jednej strony, a zaskarżonym aktem - z drugiej strony. Tylko takie bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżących przez kwestionowaną uchwałę Rady Gminy T. może doprowadzić do rozpatrzenia merytorycznego wniesionej skargi, gdyż dopiero wówczas można mówić o nabyciu przez stronę skarżącą przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczonym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tak również: (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 i powołane tam orzecznictwo).

Mając powyższe na uwadze, należy - zdaniem Sądu - uznać, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną przez nich uchwałą. Skarżący nie wykazali bowiem, że zachodzi związek polegający na tym, że sporna uchwała Rady Gminy T. z dnia (...) maja 2019 r. narusza (pozbawia lub ogranicza) ich interes prawny lub uprawnienie.

Skarżący, jak słusznie zauważył organ w odpowiedzi na skargę, są wprawdzie zainteresowani sposobem rozstrzygnięcia niniejszego sporu sądowego, lecz nie popierają tego zainteresowania wskazaniem konkretnego przepisu prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, z którego wywodzą naruszenie swojego interesu lub uprawnienia.

Należy wskazać, co nie jest również bez znaczenia, że członkowie Rady Gminy T., wybierając w dniu (...) maja 2019 r. 5 (pięciu) członków Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego spośród 12 (dwunastu) kandydatów, wśród których byli obaj skarżący - w trakcie głosowania nie oddali żadnego głosu na skarżących.

Ponadto, co wydaje się kluczowe dla rozstrzygnięcia problemu legitymacji procesowej obu skarżących, zauważyć należy, iż skarżący wyraźnie podkreślili w treści skargi, że przy wyborze członków do Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego doszło do naruszenia "interesu społecznego" (interesu wspomnianych przez nich "grup społecznych" wymienionych w § 2 ust. 2 Regulaminu Rady Społecznej).

W konsekwencji, należy uznać, że strona skarżąca nie wskazała własnego, indywidualnego interesu prawnego, ograniczając się do powołania się na bliżej niesprecyzowany "interes społeczny", czy też "interesy grup społecznych".

Zdaniem Sądu, nie sposób przyjąć również, że sama okoliczność związana z niepowołaniem skarżących w skład Rady Społecznej ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, mogłaby świadczyć w stanie faktycznym niniejszej sprawy o istnieniu po ich stronie indywidualnego interesu prawnego dającego legitymację do zaskarżenia do sądu administracyjnego spornej uchwały Rady Gminy T. z dnia (...) maja 2019 r.

W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony (nieposiadający legitymacji do jej wniesienia) i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji postanowienia.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.