II SA/Wa 1397/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3168382

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2021 r. II SA/Wa 1397/20

UZASADNIENIE

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Decyzją z dnia (...) maja 2020 r. nr (...) Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 92 ust. 1 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) stycznia 2020 r. nr (...) w przedmiocie cofnięcia S.K. uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...).

W uzasadnieniu decyzji z dnia (...) stycznia 2020 r. Komendant Wojewódzki Policji w (...) wskazał, że S.K. jest funkcjonariuszem Komendy Wojewódzkiej Policji w (...) i w oparciu o decyzję z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) pobierał od dnia (...) lipca 2011 r. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego w wysokości przewidzianej dla policjanta nieposiadającego rodziny. Ww. zamieszkiwał wówczas u rodziców w miejscowości R. i czas przejazdu pomiędzy miejscem zamieszkania policjanta, a miejscem pełnienia przez niego służby, przekraczał dwie godzin w obydwie strony.

Oświadczeniem mieszkaniowym z dnia (...) listopada 2019 r. S.K. poinformował jednak, że uległa zmianie jego sytuacja rodzinna, ponieważ w dniu (...) października 2019 r. zawarł związek małżeński i zamieszkał w domu mieszkalnym położonym w miejscowości Z., stanowiącym własność jego żony. Ponadto oświadczył, że czas dojazdu z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby przekracza dwie godziny.

W oparciu o dane z ww. oświadczenia Komendant Wojewódzki Policji w (...) ustalił, że skarżący wraz z żoną zajmują pokój o powierzchni 22,5 m2, a więc skarżący ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, które wynoszą 2 normy (od 14 do 20 m2).

Powołując przepis art. 88 ust. 4 ustawy o Policji organ I instancji wyjaśnił, że o zakwalifikowaniu miejscowości do pobliskiej miejsca pełnienia służby decydują dwie zasadnicze przesłanki, a mianowicie czas dojazdu oraz rodzaj środka transportu. Czas dojazdu jest jedynym kryterium oceny statusu miejscowości zamieszkania policjanta. Inne kryteria, tak jak np. odległość (liczona w k.m.) między miejscowościami miejsca zamieszkania, a miejsca pełnienia służby, choćby były one bardziej adekwatne do obecnej rzeczywistości - nie stanowią normatywnego wzoru oceny statusu miejscowości zamieszkania policjanta i z tego względu nie może mieć ona prawotwórczego charakteru.

Organ I instancji podniósł nadto, że ustawodawca wskazał też sposób obliczania czasu dojazdu między tymi miejscowościami. Pierwsza ze wskazanych przesłanek kwalifikowania miejscowości pobliskiej - czas dojazdu, jest według wskazanych przepisów obliczany od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby, z uwzględnieniem czasu oczekiwania na przesiadkę, jednakże bez czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w tych miejscowościach, zgodnie z rozkładem jazdy i maksymalnie nie może on przekraczać 2 godzin w obie strony. Organ I instancji zaznaczył dalej, że K. jest dzielnicą Z., a zatem czas dojazdu z miejscowości Z. do Z. nie wlicza się do czasu przejazdu. Powyższe wprost wskazuje, że z woli ustawodawcy czasem dojazdu nie jest jakikolwiek okres czasu, lecz czas niezbędny (konieczny), jaki poświęcić musi funkcjonariusz na dojazd do i z miejsca pełnienia służby. Na tle tej przesłanki praktyka stosowania prawa wykształciła dyrektywy interpretacyjne określania cech, jakim odpowiadać powinien dojazd policjanta na służbę, a po jej zakończeniu, do miejsca zamieszkania. Zgodnie z tymi dyrektywami przyjmuje się, że powinny to być najdogodniejsze dla policjanta warunki i połączenie w powiązaniu z godzinami służby, tak by czas pozostawania poza miejscem zamieszkania był jak najkrótszy. Interpretacja pojęcia czasu dojazdu nie może być zatem dokonywana w oderwaniu od czasu pełnienia służby przez policjanta. Należy uwzględniać najdogodniejsze, ale również i realne oraz rozsądne dla funkcjonariusza połączenia. Chodzi wszak o wyważenie dogodności i przeciętnych możliwości, mając na uwadze realia życia i wszelkie dostępne środki komunikacji. Przy obliczaniu czasu dojazdu należy zatem uwzględnić najkrótszy możliwy czas przejazdu, przy czym godziny wyjazdu i godziny przyjazdu z określonego przystanku powinny być powiązane z godzinami rozpoczęcia i zakończenia służby w taki sposób, aby ewentualnie wyeliminować zbędny czas oczekiwania na rozpoczęcie służby, a po jej zakończeniu - zbędny czas oczekiwania na podróż do miejsca zamieszkania.

Organ I instancji wyjaśnił też, że kolejna przesłanka kwalifikowania miejscowości pobliskiej do miejsca pełnienia służby obejmuje wyłącznie środki transportu publicznego. Wskazuje na to nie tylko użycie w definicji legalnej terminu "miejscowość pobliska" sformułowanie "środkami publicznego transportu zbiorowego", ale również obliczanie czasu zgodnie z rozkładem.

Wobec powyższego organ I instancji po przeanalizowaniu obowiązujących rozkładów jazdy publicznych środków transportu, w oparciu o dostępne w sieci internetowej rozkłady jazdy oraz wydruki dołączone przez skarżącego, jak również w odniesieniu do grafiku służby i najczęściej pełnionych służb, stwierdził, że czas przejazdu na trasie nie przekracza dwóch godzin w obydwie strony. Zatem organ I instancji uznał Z. (miejsce zamieszkania skarżącego) jako miejscowość pobliską do (...) (miejsce pełnienia służby). Podniósł nadto, że w chwili zawarcia związku małżeńskiego z osobą posiadającą tytuł prawny do domu, usytuowanego w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby i zaspakajającego potrzeby mieszkaniowe policjanta, S.K. przestał spełniać warunek niezbędny do posiadania dalszych uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

W odwołaniu od decyzji Komendant Wojewódzki Policji w (...) z dnia (...) stycznia 2020 r. S.K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji przez błędną wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej określonej w ww. ustawie oraz dowolne ustalenia w zakresie czasu dojazdu do służby skarżącego - nieuwzględniające legalnej definicji pojęcia miejscowości pobliskiej ustalonej tymże przepisem,

2. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu do służby skarżącego z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa i z naruszeniem słusznego interesu skarżącego.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie - uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto, wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do odwołania - przykładowych wykazów połączeń kolejowych PKP - na okoliczność ustalenia, że wykazy połączeń kolejowych przyjęte przez organ są nieaktualne i błędne.

W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik skarżącego podniósł, że istota sporu sprowadzała się do ustalenia łącznego czasu dojazdu skarżącego do służby i oceny tej okoliczności na gruncie przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w szczególności na gruncie normy regulującej czas trwania dojazdu do służby jako przesłanki uznania miejscowości, w której zamieszkuje strona, za miejscowość pobliską bądź nie. W ocenie pełnomocnika skarżącego, organ I instancji normę tę zinterpretował błędnie - niezasadnie skracając faktyczny czas dojazdu skarżącego do służby i pomijając część trasy, jaką musi on w tym celu pokonać. Organ I instancji niezasadnie wyłączył bowiem pierwszą część trasy pokonywanej przez skarżącego, nie zaliczając do niej odcinka od miejsca zamieszkania do stacji PKP Z. W przedstawionych przez siebie wariantach dojazdu - uwzględniających godziny pełnienia służby - skarżący kierował się legalną definicją pojęcia miejscowości pobliskiej, przyjmując za punkt wyjścia, w ramach ustaleń co do trasy przejazdu - zgodnie z treścią przepisu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji - przystanek położony najbliżej miejsca zamieszkania oraz przystanek położony najbliżej miejsca pełnienia służby. W ocenie pełnomocnika skarżącego każda inna metoda ustalania trasy przejazdu jest błędna - jako sprzeczna z jednoznacznym brzmieniem ww. zapisu ustawy. I choć faktycznie przedmiotowa norma wyłącza czas dojazdu do stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, to wyłączenie to (w ocenie pełnomocnika skarżącego) nie dotyczy przypadków pokonywania trasy z miejsca zamieszkania środkami publicznego transportu. Nadto ustawa nie wyłącza możliwości dojazdu z przesiadką. Pełnomocnik podkreślił, że w przypadku skarżącego brakuje bezpośredniego połączenia środkami transportu publicznego z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby, a skarżący trasę tę musi pokonywać autobusem linii miejskiej oraz następnie pociągiem PKP, a więc z przesiadką, co oznacza, że czas dojazdu do służby i z powrotem przekracza dwie godziny.

Pełnomocnik skarżącego zarzucił, że organ I instancji nie odniósł się do wyjaśnień skarżącego dotyczących sposobu i czasu dojazdu do służby, pomijając okoliczność związaną z odległością dzielącą miejsce zamieszkania skarżącego do stacji PKP w Z. (prawie 8 km), nie wyjaśniając w jaki sposób i w jakim czasie skarżący ma ten odcinek pokonać, aby dotrzeć do służby w czasie nieprzekraczającym łącznie dwóch godzin.

Pełnomocnik skarżącego podniósł nadto, że wskazana w uzasadnieniu decyzji lista połączeń kolejowych dostępnych dla skarżącego - według przekonania organu, jest bezprzedmiotowa i nie uwzględnia dyrektyw interpretacyjnych art. 88 ustawy o Policji, także cytowanych przez organ w uzasadnieniu decyzji, w szczególności wymogu najdogodniejszego dla policjanta dojazdu oraz najkrótszego pozostawania poza miejscem zamieszkania. Pełnomocnik skarżącego podkreślił przy tym, że przedstawiony w decyzji wykaz połączeń kolejowych, pochodzący z dnia 21 listopada 2019 r., był już nieaktualny w chwili wydania decyzji z dnia (...) stycznia 2020 r., ponieważ na początku 2020 r. wprowadzono nowy rozkład jazdy. W ocenie pełnomocnika skarżącego okoliczność ta oznacza, że w decyzji nie uwzględniono okoliczności faktycznych istniejących w dacie jej wydania.

Pełnomocnik skarżącego dodał również, że skarżący nie ma wpływu na rozkład jazdy i grafik służby, a służbę pełni w systemie wielozmianowym. Tymczasem nie wszystkie proponowane przez organ I instancji połączenia są dogodne dla skarżącego, skoro wiążą się z oczekiwaniem na pociąg średnio godzinę, a w przypadku służby pełnionej w godzinach 15:00 - 23:00, czas oczekiwania na pociąg powrotny po zakończeniu służby wniósłby nawet 5 godzin.

Komendant Główny Policji, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją z dnia (...) maja 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, przytaczając przepisy art. 92 ust. 1 i art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, a także § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, po dokonaniu ponownej analizy dojazdów z/do miejsca zamieszkania i do/z miejsca pełnienia służby (zgodnie z załączonym do sprawy grafikiem), organ II instancji ustalił, że tylko raz w miesiącu skarżący nie ma dogodnego powrotu ze służby, którą kończy o godzinie 23:00, natomiast na pozostałe zmiany, mimo że służby są pełnione w różnych godzinach, dojazd jest bardzo dogodny i nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zarówno dojazd z miejsca zamieszkania, tj. Z. do miejsca pełnienia służby, tj. (...) na każdą godzinę służby, jak i w drugą stronę nie przekracza 50 min. Tylko zaś raz w miesiącu skarżący pełni służbę w godzinach 15:00-23:00, dojazd na służbę jest dogodny, jednak nie ma dogodnego powrotu, gdyż ostatni pociąg odjeżdża o godz. 23:00 a następny jest około godz. 4:00. Jednak w ocenie organu taka niedogodność nie może być argumentem, aby uznać miejscowość Z. za miejscowość niepobliską miejsca pełnienia służby, tj. (...).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że nie budzącym wątpliwości jest fakt, że dom stanowiący własność żony skarżącego położony jest w miejscowości Z., a K. jest dzielnicą Z., więc czas dojazdu środkami komunikacji miejskiej do stacji PKP Z. nie może być brany pod uwagę.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu kwestii czasu dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, określonego w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych - przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych, zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można oceniać. Przystanki zaś w obrębie tej samej miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ definicja miejscowości pobliskiej stanowi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieusprawiedliwionego rozszerzenia definicji ustawowej.

Odnosząc się z kolei do postawionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 6 i art. 7 k.p.a. organ odwoławczy podniósł, że postępowanie przez organem I instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami prawa. S.K. był informowany na każdym stadium postępowania o podjętych przez organ czynnościach, a pismem z dnia (...) grudnia 2019 r. zawiadomiony został o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z materiałami zgromadzonym w sprawie, z której to możliwości skorzystał.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) maja 2020 r. S.K., reprezentowany przez pełnomocnika, zarzucił:

1. naruszenie art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji przez błędną wykładnię pojęcia miejscowości pobliskiej określonej we wskazanej ustawie oraz całkowicie dowolne ustalenia w zakresie czasu dojazdu do służby strony - nieuwzględniające legalnej definicji pojęcia miejscowości pobliskiej ustalonej tymże przepisem, pominięcie przystanków najbliższych w ramach obliczeń co do czasu dojazdu,

2. naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu do służby strony z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa, z naruszeniem słusznego interesu strony.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest uznanie przez organy Policji, że miejscowość, w której mieszka skarżący, jest miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby. W ocenie pełnomocnika skarżącego pojęcie miejscowości pobliskiej definiowane w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji nie powinno budzić wątpliwości i czasokres dojazdu należy liczyć od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania - w tym wypadku: dzielnicy K., w której mieszka skarżący. Zdaniem pełnomocnika skarżącego organy obu instancji niezasadnie wyłączyły pierwszą część trasy pokonywanej przez skarżącego, nie zaliczając do niej odcinka od miejsca zamieszkania do stacji PKP Z. i przyjmując, że w przedmiotowym przypadku należy uwzględniać jedynie czas podróży koleją. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że taki sposób interpretacji jest sprzeczny z regulacją z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, gdzie mowa jest o przystanku położonym najbliżej miejsca zamieszkania, a jednocześnie nie narzuca się rodzaju środka transportu (jedynym wymogiem jest, by był to środek transportu publicznego), a jednocześnie przepis nie wyklucza możliwości podróży z przesiadkami.

Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że w toku postępowania strona wyjaśniła okoliczności związane ze sposobem i czasem dojazdu do służby, przedstawiając oświadczenie w tym przedmiocie oraz wykazy dostępnych połączeń autobusowych i kolejowych. Jednak organy Policji orzekające w sprawie nie odniosły się do nich w wydanych decyzjach, pomijając zupełnie okoliczność związaną z odległością dzielącą miejsce zamieszkania strony do stacji PKP w Z. (prawie 8 km), i nie wyjaśniając w jaki sposób i w jakim czasie skarżący ma ten odcinek pokonać, aby dotrzeć do służby nie przekraczając łącznie dwóch godzin i nie prowadzącym do naruszenia zasady, w myśl której czas dojazdu policjanta do służby winien być zorganizowany tak, aby policjant ten spędzał jak najmniej czasu w podroży i być dla niego dogodny.

Pełnomocnik skarżącego zakwestionował również uznanie przez organ odwoławczy, że skarżący służby, w przypadku których czas dojazdu przekracza w obie strony dwie godziny, pełni za rzadko, by przyznać mu prawo do przedmiotowego świadczenia, podczas gdy przepis art. 88 ust. 4 jako zasadnicze kryterium przyznania świadczenia wskazuje czas przejazdu, nie zaś częstotliwość przejazdu przekraczającą w obie strony dwie godziny. Nie ma zatem znaczenia, ile razy w miesiącu skarżący pełni służby powodujące wydłużenie czasu dojazdu, skoro służby takie faktycznie pełni. W ocenie pełnomocnika skarżącego, ustalenia w zakresie czasu dojazdu winny uwzględniać także i tę okoliczność - służbę w rożnych godzinach, ruchomy grafik służbowy, charakter służby, i zapewniać możliwość dogodnego dojazdu na wszystkie zmiany, nie zaś jedynie te "najczęściej pełnione", jak to wskazały organy obu instancji.

Reasumując, pełnomocnik skarżącego stwierdził, że okoliczności takie, jak: przebieg trasy dojazdu do służby, przystanek początkowy położony najbliżej miejsca zamieszkania, godziny służb pełnionych przez stronę mające wpływ na czas dojazdu, ustalone zostały i ocenione błędnie w toku postępowania administracyjnego i dlatego konieczne stało się wniesienie skargi.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Komendanta Głównego Policji wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do argumentów skargi wyjaśnił, że kwestią podniesioną w skardze, a wymagającą wyjaśnienia, jest pojęcie czasu dojazdu środkami publicznego transportu zbiorowego, określonego w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. Pełnomocnik organu wskazał więc, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych - przy ustaleniu czasu dojazdu z/do miejsca pełnienia służby należy uwzględnić jedynie przewoźników publicznych, zapewniających transport z jednej miejscowości do drugiej i tylko przystanki tych środków transportu na tej trasie można oceniać. Przystanki zaś w obrębie tej samej miejscowości, tj. komunikacji miejskiej, nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ definicja miejscowości pobliskiej stanowi o miejscowości, do której najkrótszy czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w obie strony. Zatem nie można włączać do czasu przejazdu do/z miejscowości, czasu poruszania się po miejscowości pobliskiej środkami komunikacji miejskiej, gdyż prowadziłoby to do nieusprawiedliwionego rozszerzenia definicji ustawowej.

Wobec powyższego, najbliższym przystankiem komunikacji publicznej jest stacja PKP - Z., z której to stacji skarżący ma dogodne bezpośrednie połączenie do (...), czyli miejsca pełnienia służby i z powrotem.

Pełnomocnik organu podkreślił również, że S.K. pracuje w systemie zmianowym i na każdą zmianę ma dogodny dojazd trwający około 50 minut w jedną stronę. Fakt, że pełniąc służbę w godz. 15:00-23:00 raz w miesiącu, nie ma dogodnego powrotu, nie może być natomiast argumentem przemawiającym za tym, aby uznać miejscowość Z. za miejscowość niepobliską miejsca pełnienia służby.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga S.K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w (...) nie naruszają prawa.

W ocenie Sądu nieuzasadnione są podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przez organ w toku tego postępowania art. 6 i art. 7 k.p.a., poprzez poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie czasu dojazdu do służby strony z pominięciem wskazań wynikających z przepisów prawa, z naruszeniem słusznego interesu strony.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygniecie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy administracji obu instancji wyczerpująco ustaliły istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.), ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także uzasadniły swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Wydając sporne decyzje organy nie dopuściły się też naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 k.p.a.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 946).

Stosownie do brzmienia art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych.

Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy o Policji), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 ustawy).

Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której funkcjonariusz stale pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej), bądź przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych.

Podkreślić w tym miejscu należy, że prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne, to jest pomoc finansowa, o której stanowi art. 94 ust. 1 ustawy oraz równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego określony w art. 92 ust. 1 ustawy (por. uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt I SA 2167/97).

Wskazać zatem należy, że podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Prawo do równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, jest bowiem formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 88 powołanej ustawy.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, iż policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

Definicja miejscowości pobliskiej zawarta została w art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W myśl tego przepisu, miejscowością pobliską, o której mowa w ust. 1, jest miejscowość, z której czas dojazdu do miejsca pełnienia służby i z powrotem środkami publicznego transportu zbiorowego, zgodnie z rozkładem jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekracza w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca zamieszkania do stacji (przystanku) położonej najbliżej miejsca pełnienia służby bez uwzględnienia czasu dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której policjant dojeżdża, oraz miejscowości, w której wykonuje obowiązki służbowe.

Wbrew zarzutom skargi, literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że trzeba uwzględniać jedynie czas podróży pomiędzy dwiema miejscowościami, bez przejazdów dokonywanych w obrębie każdej z nich, choćby były one konieczne, by z danej stacji (przystanku) dostać się do tego miejsca znajdującego się w granicach danej miejscowości, w którym policjant odpowiednio zamieszkuje lub pełni służbę. Przepis ten wskazuje bowiem kryterium ustalenia relacji nie pomiędzy miejscami, lecz pomiędzy miejscowościami. Przyjętym w nim punktem odniesienia jest stacja (przystanek) znajdujący się w każdej z miejscowości, wobec czego z samego tego brzmienia wynika, że nie można brać pod uwagę innych bliżej nieokreślonych miejsc zlokalizowanych na ich terenie, takich jak adres zamieszkania policjanta, adres komendy policji, czy przystanek komunikacji miejskiej, którą można się na stację dostać. Kryterium to ma charakter obiektywny i uniwersalny w tym sensie, że jego zastosowanie ma prowadzić do jednoznacznego stwierdzenia, czy określone miejscowości są względem siebie pobliskie. Tymczasem stanowisko zaprezentowane w skardze mogłoby spowodować sytuację, gdy te same miejscowości, w których różni policjanci zamieszkują i pełnią służbę, w zależności od ich konkretnych adresów zamieszkania, w jednym przypadku byłyby uznane za miejscowości pobliskie, a w drugim nie.

Dlatego też organ prawidłowo ustalił, że z punktu widzenia definicji miejscowości pobliskiej czasu dojazdu komunikacją miejską z dzielnicy Z., w której zamieszkuje skarżący, do stacji PKP Z. nie wlicza się do czasu przejazdu.

W toku postępowania ustalono, że funkcjonariusz pełni służbę w na różnych zmianach, a tylko na jedną służbę w miesiącu pełnioną w godzinach 15:00-23:00, dojazd na służbę jest wprawdzie dogodny, jednak nie ma dogodnego powrotu, gdyż ostatni pociąg odjeżdża o godz. 23:00 a następny jest około godz. 4:00. W ocenie Sądu organ prawidłowo przyjął, że w sytuacji, gdy w zdecydowanej części połączeń czas dojazdu nie przekracza ustawowego limitu 2 godzin, miejscowość zamieszkania można uznać za pobliską w rozumieniu art. 88 ust. 4 ustawy o Policji. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przesłanki z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji są spełnione, gdy łączny czas dojazdu nie przekracza dwóch godzin w przypadku większości służb pełnionych przez funkcjonariusza. W orzecznictwie podkreśla się też potrzebę wiązania połączeń komunikacyjnych z godzinami służby właśnie ze względu na przekonanie, że limit czasu dojazdu określony w ustawie powinien być realnie zachowany, a nie stanowić potencjalną możliwość. Wiąże się z tym kryterium dogodności dojazdu dla funkcjonariusza. Ponieważ kryterium dotyczy czasu dojazdu do pracy i z powrotem, to dogodność połączeń oznacza właśnie ich związek z godzinami pracy i realną możliwość dojazdu w określonym czasie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1647/18, z dnia 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 932/19, publ. CBOSA).

Argumentacja przedstawiona przez organ w zaskarżonej decyzji wskazuje, że prawidłowo uwzględnił on dotychczasową praktykę wykładni i stosowania art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, zwracając uwagę na realność połączeń i ich dogodność, co oznacza związek z trybem pracy funkcjonariusza. Trafnie przy tym przyjęto, że brak połączeń na jedną służbę w miesiącu w określonej porze 15:00-23:00, nie może działać na rzecz tezy, że istniejące połączenia nie pozwalają na zakwalifikowanie miejscowości jako pobliskiej. Wobec zajętego przez Komendanta Głównego Policji w zaskarżonej decyzji stanowiska, nie można mu postawić zarzutu błędnej wykładniart. 88 ust. 4 ustawy. Uznając, że warunkiem uznania miejscowości za pobliską jest to, aby w większości dojazdów czas przejazdu w obie strony nie przekraczał dwóch godzin, organ odwoławczy zweryfikował ustalenia faktyczne poczynione przez organ i instancji i prawidłowo stwierdził, że w dominującej ilości służb policjant ma faktyczną możliwość środkami publicznego transportu zbiorowego dojechać w czasie poniżej dwóch godzin do pracy i z powrotem. Na tej podstawie Komendant Główny Policji uznał, że miejscowość, w której funkcjonariusz aktualnie zamieszkuje jest miejscowością pobliską względem miejsca służby. Wobec tych ustaleń nie można postawić skutecznie organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji.

Z uwagi na powyższe należy podzielić stanowisko organu, że skarżący przestał spełniać przesłanki do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, gdyż w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej (zawarciem związku małżeńskiego) aktualnie zamieszkuje w miejscowości pobliskiej w stosunku do miejsca pełnienia służby w lokalu odpowiadającym przysługującym temu funkcjonariuszowi normom zaludnienia.

Tym samym zaszły podstawy do wydania decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas pobieranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.