II SA/Wa 1245/19, Dostęp do informacji publicznej przez dziennikarza. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3038469

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. II SA/Wa 1245/19 Dostęp do informacji publicznej przez dziennikarza.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Kania.

Sędziowie WSA: Konrad Łukaszewicz, Stanisław Marek Pietras (spraw.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Prokuratora Generalnego z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej

1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji,

2. zasądza od Prokuratora Generalnego na rzecz D. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Skarżący D. K. "dziennikarz (...) S. A." wnioskiem z dnia (...) stycznia 2019 r. zwrócił się do Prokuratora Krajowego o udostępnienie, na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, listy prokuratorów, którzy w latach 2016, 2017 i 2018 otrzymali nagrody finansowe:

1. przyznane decyzjami Prokuratora Krajowego,

2. przyznane przez Prokuratora Generalnego ze wskazaniem imienia, nazwiska, nazwy jednostki, sumy przyznanych nagród, liczby nagród i uzasadnień ich przyznania. Jednocześnie wniósł o przesłanie powyższej informacji na wskazany przez siebie adres elektroniczny.

W uzasadnieniu podał m.in., że rolą prasy jest w szczególności realizacja szczególnie istotnego interesu społecznego, jakim jest m.in. realizacja uprawnienia obywatelskiego, wynikającego m.in. z art. 61 Konsytuacji tj. prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że działalność prasy urzeczywistnia prawo obywateli do rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej.

Zastępca Dyrektora Biura Prezydialnego pismem z dnia (...) lutego 2019 r. nr (...) poinformowała skarżącego, że żądana informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i jej udzielenie może nastąpić jedynie w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz wezwała do wskazania tego interesu w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma.

W odpowiedzi D. K. w piśmie z dnia (...) lutego 2019 r. wskazał, że w jego ocenie żądana informacja publiczna nie ma charakteru informacji publicznej przetworzonej, gdyż stanowi jedynie techniczne zestawienie danych o osobach, którym w określonych latach przyznano nagrody wraz ze wskazaniem podstawowych informacji. Jednakże podniósł także, iż szczególny interes społeczny polega na urzeczywistnieniu prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej. Wnioskodawca podkreślił, iż niezależność prokuratorów stanowi gwarancję sprawiedliwego, bezstronnego i skutecznego wymiaru sprawiedliwości, oraz że uzyskanie wnioskowanych danych jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż może spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminację, a także sprzyjać poprawieniu jakości działalności organów wymiaru sprawiedliwości. Podał również, że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem dotyczą faktu gospodarowania pieniędzmi pochodzącymi od podatników.

Prokurator Krajowy decyzją z dnia (...) marca 2019 r. nr (...), działając na podstawie na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a., odmówił skarżącemu D. K. udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. W uzasadnieniu - wskazując na opisany powyżej stan faktyczny - podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do jej uzyskania, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawa nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, informacją przetworzoną jest informacja opracowana przez zobowiązany podmiot przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli informacja, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów. Informacja przetworzona to taka informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego. Ponadto informacja przetworzona stanowi jakościowo nowy typ informacji, przygotowany specjalnie dla wnioskodawcy, a zatem to informacja, której organ wprost nie posiada i dla jej wytworzenia niezbędne jest przeprowadzenie pewnych działań na posiadanych już informacjach. Informacją przetworzoną w pewnych przypadkach są również informacje proste posiadane przez organ, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych w których są zawarte i angażuje po stronie adresata wniosku środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W rozpoznawanej sprawie wnioskowana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, albowiem Prokuratura Krajowa nie dysponuje "gotową" informacją spełniającą kryteria wniosku, tj. uwzględniającą imię i nazwisko prokuratora, któremu decyzją Prokuratora Generalnego bądź Prokuratora Krajowego przyznano nagrodę finansową, nazwę jednostki, sumę przyznanych nagród, liczbę nagród i uzasadnienie ich przyznania. Sprawy dotyczące przyznania nagród lub wyróżnień rejestrowane są w elektronicznym urządzeniu ewidencyjnym klasyfikowanym do hasła 1150. Urządzenie to ma znacznie mniejsze możliwości generowania danych niż urządzenia funkcjonujące w systemie informatycznym prokuratury (SIP Libra 2), jak np. repertoria "Ds", "Pc", czy rejestr. Zatem w celu przygotowania wnioskowanej informacji należałoby z rejestru spraw dotyczących administracji prokuratora, klasyfikowanego do hasła 1150 w Biurze Prezydialnym i Biurze Prokuratora Krajowego, wyselekcjonować za okres 3 lat te sprawy, w których nagrody zostały przyznane przez Prokuratora Generalnego oraz Prokuratora Krajowego, a następnie na podstawie uzyskanego wykazu i poprzez dokonanie przeglądu odpowiednich akt osobowych, sporządzić informację zgodnie z kryteriami wniosku. Przygotowanie więc tej informacji wymagałoby ponadstandardowego nakładu pracy oraz użycia przy przetwarzaniu posiadanych danych dodatkowych sił i środków. Wykonanie wszystkich niezbędnych czynności wymagałoby oddelegowania na znaczny okres czasowy przynajmniej jednego pracownika Biura Prokuratora Krajowego oraz pracownika Biura Prezydialnego, do przygotowania informacji żądanej przez wnioskodawcę, uniemożliwiając tym samym wykonywanie bieżących obowiązków służbowych przez tych pracowników, a w konsekwencji powodując zwiększenie obciążenia pozostałych pracowników tych komórek i dezorganizację ich pracy. Tymczasem ograniczenie w udostępnieniu informacji publicznej przetworzonej wprowadzone poprzez regulację art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na czynnościach związanych z przygotowywaniem i udzielaniem informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej przetworzonej skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy. Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego, stanowi podstawę do podjęcia przez organ działań zmierzających do przygotowania takiej informacji. Pojęcie "interesu publicznego" jest pojęciem niedookreślonym, nieposiadającym na gruncie obowiązującego prawa zwartej, zapisanej formuły. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz ciał publicznych jako pewnej całości, szczególnie z funkcjonowaniem podstawowej struktury państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu. Przyjmuje się też, że pojęcie to z pewnością obejmuje interes ogółu, a nie interes indywidualny. W doktrynie akceptowany jest pogląd, że pojęcia "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznaczają, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa. Należy więc przyjąć, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga. Do dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także to, czy uzyskanie określonej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, udostępnienie informacji publicznej przetworzonej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przez użycie słów "szczególnie istotne" ustawodawca wprowadził kwalifikowaną formę interesu publicznego. Nie wystarczy więc, aby udzielenie informacji było "istotne" z punktu widzenia interesu publicznego, lecz musi być ono "szczególnie istotne". W rozpoznawanej sprawie w ocenie organu, nie zaistniały okoliczności mogące świadczyć o tym, że udzielenie żądanej informacji jest szczególne istotne dla interesu publicznego. W piśmie z dnia (...) lutego 2019 r. skarżący D. K. podał, że szczególny interes społeczny polega na urzeczywistnieniu prawa obywateli do ich rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej, zaś uzyskanie wnioskowanych danych może spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminację, a także sprzyjać poprawieniu jakości działalności organów wymiaru sprawiedliwości, jak również wskazał że wnioskowane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, bowiem dotyczą faktu gospodarowania pieniędzmi pochodzącymi od podatników. Tymczasem redakcja art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób jednoznaczny wskazuje, że wnioskodawca żądając informacji publicznej przetworzonej, zobowiązany jest do wykazania, iż określony, konkretny rodzaj informacji jest niezbędny do realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego, któremu to obowiązkowi skarżący nie sprostał. Odwołując się do przepisów ustawy o radiofonii i telewizji oraz prawa prasowego poprzestał jedynie na ogólnym omówieniu roli prasy w życiu społecznym. Przedstawiona przez niego argumentacja nie zasługuje na aprobatę, gdyż jej przyjęcie prowadziłoby do nieuprawnionego wniosku, że w każdym wypadku, gdy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej występuje osoba wykonująca zawód dziennikarza, udzielnie takiej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tymczasem ustawa o dostępie do informacji publicznej w żaden sposób nie wiąże uprawnienia do uzyskania informacji przetworzonej, z rodzajem zawodu jaki wykonuje wnioskodawca. Zauważono, że prowadzenie przez wnioskodawcę działalności dziennikarskiej nie przekłada się automatycznie na rzeczywistą możliwość wykorzystania wnioskowanej informacji w szczególnie istotnym interesie publicznym. O zaistnieniu przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu przetworzonych informacji kadrowych, obejmujących swym zasięgiem obszar całego kraju, nie może też w ocenie organu stanowić stwierdzenie wnioskodawcy, że ujawnienie żądanych informacji może spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminację. Odwołanie się jedynie do możliwości wystąpienia ewentualnych nieprawidłowości, co do zaistnienia których sam wnioskodawca nie ma jakichkolwiek przesłanek, nie może uzasadniać podejmowania przez organ pracochłonnych czynności i działań niezwiązanych z przypisanymi organowi kompetencjami. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłby do przyjęcia błędnego wniosku, że za udostępnieniem każdej informacji przetworzonej przemawia szczególnie istotny interes publiczny, jeśli tylko wnioskodawca uznał, że przyczyni się to do ujawnienia bliżej niesprecyzowanych nieprawidłowości, co do których zaistnienia nie ma jakichkolwiek podstaw. Nie zgodzono się również z twierdzeniem skarżącego, że żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż dotyczą faktu gospodarowania pieniędzmi pochodzącymi od podatników tj. od społeczeństwa. Wskazany argument można jedynie uznać za uzasadnienie dla przyjęcia, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, a kwestia ta jest w tej sprawie bezsporna. W tej sytuacji stwierdzono, że wnioskodawca wskazał jedynie na zwykły, niekwalifikowany interes publiczny w udostępnieniu tej konkretnej informacji publicznej przetworzonej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej w tym konkretnym przypadku jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W odwołaniu z dnia (...) marca 2019 r. do Prokuratora Generalnego skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, tj. w okolicznościach faktycznych, które nie dają podstawy do wydania decyzji odmawiającej dostępu do żądanych we wniosku informacji;

- art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki uzasadniające udostępnienie informacji wskazanych we wniosku; 

- naruszenie art. 7, art. 8 ust. 2, art. 14, art. 54 ust. 1-2, art. 61 ust. 1-3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. art. 6 prawa prasowego poprzez brak udostępnienia wskazanych we wniosku informacji w sytuacji, gdy jest przedstawicielem prasy, zaś z punktu widzenia fundamentalnej zasady demokratycznego państwa prawnego jaką jest zasada jawności życia publicznego (art. 2 Konstytucji RP), zasady wolności prasy (art. 14 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnego prawa obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji RP), a także konstytucyjnej wolności pozyskiwania i rozpowszechniania informacji (art. 54 Konstytucji), organ jest zobligowany do udostępnienia informacji wskazanych we wniosku.

W uzasadnieniu wskazał m.in., że żądana informacja nie ma charakteru informacji przetworzonej i istnieje szczególnie uzasadniony interes publiczny w uzyskaniu przez niego żądanej informacji, wynikający w głównej mierze z faktu, iż jest on dziennikarzem, a ujawnienie wnioskowanych informacji może spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości. Odwołując się do prawa prasowego i Konstytucji podkreślił, iż po stronie dziennikarza istnieje szczególny interes publiczny jako przekaźnika pomiędzy organem, a społeczeństwem.

Prokurator Generalny decyzją z dnia (...) kwietnia 2019 r. nr (...), mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu - wskazując na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji - podał, że skarżący D. K. wiąże kwestię istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji, w pierwszej kolejności z faktem wykonywania przez siebie zawodu dziennikarza, w drugiej zaś z możliwością ujawnienia bliżej niesprecyzowanych nieprawidłowości. Stosownie zaś do treści 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że udostępnienie dziennikarzowi informacji, która ma walor informacji publicznej odbywa się w trybie tej ustawy, a zatem w zakresie informacji pozyskiwanych od podmiotów zobligowanych do udzielania informacji publicznej. Prawo prasowe zostaje wyłączone, a dziennikarz ma takie same prawa i obowiązki jak każda inna osoba, która żąda dostępu do informacji publicznej. Słusznie więc wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w żaden sposób nie wiąże uprawnień do uzyskania informacji przetworzonej, z rodzajem zawodu jaki wykonuje wnioskodawca. Wymaga natomiast wykazania, że określony, konkretny rodzaj informacji jest niezbędny do realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego. Dalej wskazano, że samo prowadzenie przez wnioskodawcę działalności dziennikarskiej nie przekłada się automatycznie na indywidualną, realną i konkretną możliwość wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania skarżący się domaga. Z kolei odnosząc się do zarzutów naruszenia w odwołaniu opisanych już wyżej przepisów wskazano, że z przepisów tych nie wynika prawo dziennikarza do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, jeżeli nie jest to szczególnie istotne z punktu widzenia interesu publicznego. Dlatego też nie znajduje uzasadnienia powoływanie się na te konstytucyjne uprawnienia w aspekcie realizacji wolności prasy, w odniesieniu do obowiązku udostępnienia informacji przetworzonej, W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący D. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

i. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie przez organ, że żądał informacji publicznej przetworzonej, a żądanie ukierunkowane było na uzyskanie "nowej" informacji w sytuacji, gdy wskazywał w postępowaniu administracyjnym, że informacje, które chce uzyskać są już w posiadaniu Prokuratury Krajowej i nie wymagają przetworzenia, a w konsekwencji nie musi zostać uzasadniony szczególnie ważny interes publiczny (żądane informacje nie stanowią informacji publicznej przetworzonej);

ii. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania takiej decyzji;

iii. naruszenie art. 2 w zw. z art. 3a ustawy - Prawo prasowe poprzez nieudostępnienie informacji wskazanych we wniosku podczas, gdy działał jako przedstawiciel prasy, a organy państwowe zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stwarzają prasie warunki niezbędne do wykonywania jej funkcji i zadań.

Jednocześnie, gdyby Sąd uznał, że informacja publiczna, o którą wystąpił ma charakter informacji "przetworzonej ", zarzucił naruszenie:

iv. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez brak wykazania zarówno przez organ I, jak i II instancji nieistnienia po stronie skarżącego przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" podczas, gdy zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, w przypadku wydania decyzji odmownej, to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać brak istnienia tej przesłanki ustawowej;

v. art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędne przyjęcie przez organ (zarówno I, jak i II instancji), że nie wykazał przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w sytuacji, gdy wystąpił jako dziennikarz z wnioskiem o informacje mające za przedmiot nagrody finansowe prokuratorów, tj. osób kluczowych dla funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości w Polsce, co bez wątpienia stanowi okoliczność szczególnej istotności dla interesu publicznego. Nadto, okoliczności powoływane przez niego w postępowaniu przed organem I jak i II instancji, istnienie takiego interesu uzasadniają;

vi. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji odmownej w sytuacji, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak jest podstaw do wydania takiej decyzji;

vii. naruszenie art. 2 w zw. z art. 3a ustawy - Prawo prasowe poprzez nieudostępnienie informacji wskazanych we wniosku podczas, gdy działa jako przedstawiciel prasy, a organy państwowe zgodnie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej stwarzają prasie warunki niezbędne do wykonywania jej funkcji i zadań.

W uzasadnieniu - wskazując na opisany powyżej stan faktyczny - podał m.in., że dochodzona przez niego od organu informacja, miała charakter informacji publicznej, do której udostępnienia był zobowiązany Prokurator Krajowy zgodnie z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem Prokuratura mieści się w pojęciu "organy władzy publicznej". W dalszej kolejności wskazał, że w stanie faktycznym sprawy brak jest podstaw do przyjęcia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. W sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, czy ich skopiowaniu, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Niemniej jednak, nawet gdyby przyjąć, że informacje wskazane we wniosku mają charakter informacji przetworzonej, jako utrwalony należy przyjąć pogląd judykatury co do tego, że ciężar wykazania braku u wnioskodawcy przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej ciąży na podmiotach zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Zaś zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: 1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem samo ustalenie, iż w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną nie oznacza jednakowoż, iż automatycznie zostanie wydana decyzja odmowna. Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy powiązał prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej z istnieniem po stronie wnioskodawcy przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego i z tzw. ostrożności procesowej wykazał również istnienie po jego stronie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", dlatego zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 2 i art. 3a Prawa prasowego, informacje wskazane we wniosku powinny zostać niezwłocznie mu udostępnione. W dalszej części wskazano, że zarówno pojęcie "informacji przetworzonej" jak i "szczególnego interesu publicznego" nie zostały zdefiniowane i funkcjonują jako pojęcia niedookreślone, zaś w orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostały powyższe pojęcia i powołano się na nie. Niezależnie od powyższej argumentacji, z tzw. ostrożności procesowej podniesiono, iż w sytuacji przyjęcia przez Sąd, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy informacje, których udostępnienia żąda, mają charakter informacji przetworzonej to należy zauważyć, że organ również błędnie ocenił, bo nie wykazał, iż uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nadto to do organu należy szczegółowe uzasadnienie istnienia tej przesłanki w decyzji o odmowie udostępnienia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważono, że organ II instancji zasadniczo podtrzymując argumentacje organu I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do wskazania definicji przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego " w oparciu o powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów. Ponadto, zamiast uzasadnić dlaczego po jego stronie brak jest przesłanki przemawiającej za istnieniem szczególnej istotności dla interesu publicznego, organ poprzestał na zakwestionowaniu argumentacji powołanej przez niego. Odnosząc się do kwestii istnienia po jego stronie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu społecznego" już we wniosku wskazywał, że działa jako przedstawiciel prasy (w rozumieniu art. 7. ust. 1 pkt 1 Prawa prasowego), zaś żądane informacje są mu niezbędne do realizacji jego obowiązków nałożonych na niego przez ustawodawcę, a także konstytucyjnie gwarantowanych uprawnień. Dziennikarz już w chwili składania wniosku jest w stanie wykazać indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. wykorzystując uzyskane informacje w materiale prasowym, jest w stanie uczynić z niej użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Zatem w świetle powołanej powyżej argumentacji nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu z którego to wynika, iż rodzaj wykonywanego przez niego zawodu dziennikarza nie ma znaczenia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Dalej podano, że szczególna pozycja osób pełniących funkcje prokuratora w systemie wymiaru sprawiedliwości przejawia się także w jawności ich majątku, poprzez nałożenie na tę grupę ustawowego obowiązku składania oświadczeń o stanie majątkowym, w tym m.in. do udostępniania informacji o dochodach. O ile jednak majątek prokuratorów jest jawny, nie sposób z informacji wskazanych w oświadczeniach majątkowych wyodrębnić ilości i wysokości przyznawanych im nagród związanych z wykonywanymi obowiązkami. Skoro nawet ustawodawca uznaje za konieczne z punktu widzenia interesu publicznego, aby prokuratorzy ujawniali szczegółowy stan swojego majątku oraz dochodów w formie oświadczenia, tym bardziej w szczególnym interesie publicznym jest możliwość uzyskania informacji dotyczących udzielanych prokuratorom nagród o charakterze finansowym. Żądane informacje służą analizie zasad przyznawania nagród prokuratorom. Ich ujawnienie jest również niezbędne do sprawowania społecznej kontroli nad wydatkowaniem środków publicznych i przyczynia się do przeciwdziałania ewentualnym nadużyciom. Ponadto, gospodarka finansami jest jawna, co z kolei ogranicza niegospodarność. Ujawnienie żądanych informacji może również spowodować wykrycie ewentualnych nieprawidłowości i ich eliminację, co sprzyja poprawieniu jakości działalności organów wymiaru sprawiedliwości. Zatem chce on uzyskania informacji publicznej i na jej podstawie zweryfikować, czy mają oparcie w obowiązujących przepisach prawa, a także, czy zasady przyznawania nagród i wyróżnień odpowiadają standardom instytucji międzynarodowych. Następnie wynik przeprowadzonej analizy zaprezentować obywatelom w formie rzetelnego materiału prasowego, realizując tym samym uprawnienia prasy wynikające z art. 1 Prawa prasowego. W konsekwencji uznał, iż nawet w przypadku uznania przez organ, że żądane przez niego w przedmiotowej sprawie informacje mają charakter "przetworzony", organ winien przyjąć istnienie przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnić mu informacje wskazane we wniosku.

W odpowiedzi na skargę, Prokurator Generalny wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że skarżący nie ma uprawnień do weryfikacji, czy przyznane nagrody są zgodne z obowiązującymi przepisami oraz czy odpowiadają standardom międzynarodowym. Skarżący nie dysponuje przy tym wiarygodnymi, mającymi oparcie w potwierdzonych okolicznościach, informacjami wskazującymi na nieprawidłowości w dysponowaniu środkami publicznymi w związku z przyznawaniem nagród dla prokuratorów. Sama deklaracja o publikacji artykułu prasowego na podstawie uzyskanych danych nie świadczy też o przydatności tego typu działania w celu zainicjowania środków nadzoru nad działalnością prokuratury w zakresie gospodarowania środkami finansowymi, czy też o istnieniu realnej możliwości wpłynięcia na poprawienie funkcjonowania prokuratury i spowodowania zmiany stosowanej praktyki w danej materii. Przeciwnie, oświadczenie skarżącego o wykorzystaniu żądanych danych dla realizacji zadań związanych z pełnionym zawodem (w celach komercyjnych) wskazuje na realizację prywatnego interesu skarżącego, jako pracownika/zleceniobiorcy redakcji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innego powodu, aniżeli podniesiony w skardze. Zezwala na to treść przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. - Prawo prasowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1914), prasa oznacza publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz do roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele - i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy, dziennikarzem jest osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Skarżący D. K. we wniosku z dnia (...) stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, wprawdzie powołał się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jednakże pod nazwiskiem dopisał "dziennikarz (...) S. A." i wniosek został sporządzony na papierze firmowym z logo "(...)". Podobnie rzecz się ma z odwołaniem z dnia (...) marca 2019 r. do Prokuratora Generalnego. Niezależnie od powyższego, skarżący w uzasadnieniu wniosku z dnia (...) stycznia 2019 r. wskazał, że "rolą prasy jest w szczególności realizacja szczególnie istotnego interesu społecznego, jakim jest m.in. realizacja uprawnienia obywatelskiego, wynikającego m.in. z art. 61 Konsytuacji tj. prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega zatem wątpliwości, że działalność prasy urzeczywistnia prawo obywateli do rzetelnego informowania, jawności życia publicznego oraz kontroli i krytyki społecznej", zaś w zarzutach zawartych w odwołaniu z dnia (...) marca 2019 r. wskazał, że jest przedstawicielem prasy, a w uzasadnieniu podał, iż "Zwracam bowiem uwagę, że działam nie w imieniu własnym, ale jako dziennikarz, czyli przedstawiciel prasy" (...) "Stąd też należy uznać, że kierując się ogólnymi zasadami określonymi w Konstytucji RP i prawie prasowym, po stronie dziennikarza istnieje szczególnie istotny interes publiczny jako przekaźnika pomiędzy organem w naszym przypadku Prokuraturą z społeczeństwem".

Wobec opisanych powyżej faktów, tj. z jednej strony skarżący powołał się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a z drugiej strony na przedstawiciela prasy, a zatem nie wiadomo, czy skarżący D. K. występował o udostępnienie informacji publicznej jako osoba fizyczna działająca w swoim własnym imieniu, czy też jako dziennikarz reprezentujący prasę.

Jest to o tyle istotne, że ustawa - Prawo prasowe przewiduje dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji publicznych. W myśl bowiem art. 3a ustawy, w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 i 1669). Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy, dziennikarz jest uprawniony do uzyskiwania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4, a w myśl art. 4 ust. 1 ustawy, przedsiębiorcy i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku są obowiązane do udzielenia prasie informacji o swojej działalności, o ile na podstawie odrębnych przepisów informacja nie jest objęta tajemnicą lub nie narusza prawa do prywatności, a według brzmienia ust. 3 tegoż przepisu, w przypadku odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie trzech dni; odmowa powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Zatem przepis ten poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji, które nie zostały uwzględnione w ustawie o dostępie do informacji publicznej z jednej strony, z drugiej zaś - co należy szczególnie podkreślić - ustanawia odrębny, autonomiczny tryb weryfikacji wywiązywania się z obowiązku udzielenia prasie informacji publicznej.

Tymczasem skarżący powołując się na prawo prasowe udokumentował ten fakt powołując się na fakt bycia dziennikarzem i złożenie wniosku na papierze firmowym z nagłówkiem redakcji i logo stacji telewizyjnej. Jednakże - w ocenie Sądu - jest to niewystarczające, bowiem aby skutecznie powołać się na powyższe, konieczne jest upoważnienie redaktora naczelnego redakcji, które nie zostało złożone w rozpoznawanej sprawie. Wskazać w tym miejscu należy, że konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a ustawy - Prawo prasowe. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy, a stanowisko judykatury w tym zakresie jest już ugruntowane (vide: np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 1427/15, z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 1102/15 oraz z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1088/15).

Skoro zatem w sprawie brak jest upoważnienia redaktora naczelnego redakcji, to organ przed wydaniem rozstrzygnięcia winien zastosować tryb naprawczy przewidziany w art. 64 § 2 k.p.a. w myśl którego jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Reasumując, opisane powyżej wątpliwości i ich niewyjaśnienie powodują, że doszło - w ocenie Sądu - do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zwrócić się do skarżącego o nadesłanie upoważnienie redaktora naczelnego redakcji o działaniu wymienionego w imieniu tejże redakcji, a następnie po usunięciu, bądź nie, tego braku, procedować w opisany już wyżej sposób.

Z kolei uwzględniając podstawę rozstrzygnięcia, na obecnym etapie zbędnym staje się odnoszenie do pozostałych zarzutów zawartych w skardze.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na mocy art. 200, 205 § 2 i 209 cytowanej już wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.